Nº 3194-E.—Tribunal Supremo de Elecciones.—San José, a las once horas del quince de diciembre del dos mil cinco.

Consulta formulada por la señora Epsy Campbell Barr, Presidenta del Partido Acción Ciudadana, respecto de los representantes a las juntas cantonales que ostenten la condición de candidatos a regidores. Expediente Nº 604-S-2005.

Resultando:

1º—Mediante oficio Nº PAC-EL-407-2005 presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 23 de noviembre del 2005, la señora Epsy Campbell Barr, Presidenta del Partido Acción Ciudadana, consulta a este Tribunal si existe algún tipo de inconveniente para que candidatos a regidores funjan como representantes ante las juntas cantonales (folio 3).

2º—Mediante el artículo segundo de la sesión ordinaria Nº 113-2005 del 24 de noviembre del 2005, este Tribunal acordó asignar la consulta planteada al Magistrado que por turno correspondiera (folios 1 y 2).

3º—En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Sobrado González; y,

Considerando:

I.—Sobre la legitimación del consultante: En cuanto al tema de la legitimación para conocer de consultas o solicitudes de interpretaciones como la que aquí se plantea, la jurisprudencia de este Tribunal ha establecido, entre otras, en resolución Nº 1197-E-2002 de las 11:30 horas del 5 de julio del 2002, cuanto sigue:

“(...) El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano jurisdiccional encargado, constitucionalmente, de la interpretación “exclusiva y obligatoria” de las disposiciones que rigen la materia electoral. Precisamente, en aplicación del artículo 102 de la Constitución Política de la República, se reconoce en el numeral 19, inciso c), del Código Electoral, que este Tribunal tiene la función de interpretar, en la forma prescrita por el constituyente, la normativa vigente y relacionada con la cuestión electoral. La disposición legal citada se lee en los siguientes términos: “Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos”. (el destacado no corresponde al original)

Este Tribunal ha dispuesto reiteradamente sobre este particular (vid. resolución Nº 1748 de las quince horas y treinta minutos del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y nueve; y resolución Nº 1863 de las nueve horas y cuarenta minutos del veintitrés de setiembre de mil novecientos noventa y nueve) lo siguiente:

“Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, solo los partidos políticos a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa.

No obstante, el Tribunal Supremo de Elecciones puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos. Ante supuestos como estos, el Tribunal Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada en el artículo del Código Electoral arriba trascrito, cuando la necesidad de una mayor concreción del sentido normativo de las disposiciones favorezca la efectiva y eficiente organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, que es la función que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política)”...”.

Si bien la señora Epsy Campbell Barr se apersona en su condición de Presidenta del Partido Acción Ciudadana, sin aportar copia certificada del acuerdo del Comité Ejecutivo Superior que autorice la interposición de esta consulta, dado el interés inmediato del tema para el presente proceso electoral, este Tribunal prescinde de la prevención de rigor, y con base en la supracitada potestad de interpretación oficiosa procede exponer las siguientes consideraciones.

II.—Sobre el fondo de la consulta: La señora Campbell Barr consulta a este Tribunal si existe algún tipo de inconveniente para que candidatos a regidores funjan como representantes ante las juntas cantónales, toda vez que estima que no existe normativa expresa que lo prohíba, requiriéndose entonces la interpretación respectiva de la norma.

a) Sobre la normativa electoral referente a las Juntas Electorales y su integración: A pesar de que la consulta formulada refiere únicamente a las juntas cantónales, importa repasar lo propio respecto de las juntas electorales en general, sea incluyendo tanto las cantónales como las receptoras de votos. Al efecto, los numerales 11, 14, 39, 40, 46 y 49 del Código Electoral disponen:

“Cuáles son los organismos electorales

Artículo 11.—Los organismos electorales son:

a) El Tribunal Supremo de Elecciones;

b) El Registro Civil;

c) Las Juntas Electorales”.

“Impedimentos para integrar los organismos electorales

Artículo 14.—No podrán ser miembros de los organismos electorales:

a) Los funcionarios y empleados a que se refiere el párrafo segundo del artículo 88, salvo los Magistrados y funcionarios del Tribunal Supremo de Elecciones y el Registro Civil;

b) En un mismo organismo, hermanos, ascendientes o descendientes hasta tercer grado de consanguinidad o afinidad;

c) En el Tribunal Supremo de Elecciones, los hermanos, ascendientes o descendientes hasta tercer grado de consanguinidad o afinidad, de los candidatos cuya declaratoria de elección debe efectuar dicho Tribunal. No obstante, si estando ya integrado el Tribunal surgiere alguna candidatura que produjere la incompatibilidad apuntada, desde ese mismo momento el miembro en funciones afectado deberá excusarse de intervenir en el proceso electoral, sin perjuicio del derecho a su sueldo. Tratándose de los Magistrados titulares del Tribunal, el impedimento cesará a partir de la declaratoria de elección.

(Reformado por Ley Nº 7653, de 28 de noviembre de 1996, La Gaceta Nº 246 de 23 de diciembre de 1996)”.

“Distribución de las Juntas Electorales

Artículo 39.—Las Juntas Electorales estarán distribuidas así:

Juntas Cantonales, una en cada cantón; y Juntas Receptoras de Votos, en cada distrito electoral tantas como lleguen a establecerse para cada elección, de acuerdo con este Código.

(Reformado por Ley Nº 7653, de 28 de noviembre de 1996, La Gaceta Nº 246 de 23 de diciembre de 1996)”.

“Requisito para integrar las Juntas Electorales

Artículo 40.—Para ser miembro de una Junta Electoral, además de ser elector, se requiere:

a) Ser de conducta notoriamente intachable;

b) Ser vecino del cantón asiento de la Junta respectiva;

c) Saber leer y escribir.

El Tribunal Supremo de Elecciones o la Junta Cantonal respectiva removerá del cargo a los miembros que no reúnan alguno de los requisitos anteriores o estén incluidos dentro de las prohibiciones señaladas en el artículo 14 anterior. Cuando sea la Junta Cantonal la que lo disponga, lo comunicará de inmediato al Tribunal Supremo de Elecciones por el medio más expedito y dejará comprobante de ello. Contra la resolución de la Junta Cantonal cabrá recurso ante el Tribunal Supremo de Elecciones.

(Reformado por Ley Nº 7653, de 28 de noviembre de 1996, La Gaceta Nº 246 de 23 de diciembre de 1996)”.

“Integración de las Juntas Cantonales

Artículo 46.—Las Juntas Cantonales estarán integradas por un elector delegado de cada uno de los partidos políticos participantes en la elección con candidaturas inscritas.

Tres meses antes de una elección y por medio del Presidente del Comité Ejecutivo Superior del Partido o del Presidente del Comité Ejecutivo de la Asamblea de Cantón, cada partido comunicará por escrito, al Tribunal Supremo de Elecciones, los nombres de los delegados propietario y suplente del respectivo cantón. El partido renuente a designarlos perderá todo derecho a representación en la respectiva Junta.

Dentro de los tres días siguientes al vencimiento del término antes dicho, el Tribunal Supremo de Elecciones acogerá necesariamente la designación de los partidos interesados y publicará el acuerdo en que declare integradas las Juntas Cantonales, siguiendo el mismo orden de la División Territorial Electoral.

(Reformado por Ley Nº 7653, de 28 de noviembre de 1996, La Gaceta Nº 246 de 23 de diciembre de 1996)”.

“Cómo estarán formadas las Juntas Receptoras de Votos

Artículo 49.—Las Juntas Receptoras de Votos estarán formadas por un elector delegado de cada una de los partidos inscritos en escala nacional que participaren en la elección con candidaturas inscritas. Para ello, un mes y quince días naturales antes de una elección, cada partido comunicará a la respectiva Junta Cantonal, por escrito y por medio del Presidente del Organismo Superior del Partido o del Presidente del Comité Ejecutivo de la Asamblea de Distrito, y en defecto de éste por el de la Asamblea de Cantón, los nombres de los delegados propietarios y suplente. El partido renuente en hacer esa designación perderá todo derecho a representación en la Junta respectiva.

La Junta Cantonal respectiva, dentro de los ocho días siguientes al vencimiento del término dicho, acogerá necesariamente las designaciones que se hubieren hecho y publicará el acuerdo en que se declaren integradas las Juntas Receptoras de su cantón, siguiendo el orden de la División Territorial Electoral.

(Reformado por Ley Nº 7653, de 28 de noviembre de 1996, La Gaceta Nº 246 de 23 de diciembre de 1996)”.

“Prohibición para empleados y funcionarios públicos

Artículo 88.—Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político. El Presidente y los Vicepresidentes de la República, los Ministros y Viceministros, el Contralor y el Subcontralor Generales de la República, el Defensor y el Defensor Adjunto de los Habitantes, el Procurador General y el Procurador General Adjunto, los presidentes ejecutivos, directores ejecutivos y gerentes de las instituciones autónomas, los gobernadores, los oficiales mayores de los ministerios, los miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial, los Magistrados y empleados del Tribunal Supremo de Elecciones, los Magistrados y funcionarios del Poder Judicial que administren justicia, el Director y empleados del Registro Civil y quienes tienen prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.

No podrán presentarse a emitir su voto portando armas los miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial ni quienes desempeñen funciones semejantes de autoridad.

En materia electoral, los funcionarios incluidos en los párrafos segundo y tercero de este artículo, únicamente podrán ejercer su derecho de emitir el voto el día de las elecciones, en la forma y condiciones establecidas en este Código.

(Reformado por Ley Nº 7653, de 28 de noviembre de 1996, La Gaceta Nº 246 de 23 de diciembre de 1996).” (lo destacado pertenece al original, el subrayado es suplido).

b) Sobre la naturaleza jurídica de los miembros de las juntas electorales: Este Tribunal, mediante resolución n.º 1404-E-2002 de las 12:35 horas del 29 de julio del 2002 y a propósito de la interpretación e integración del artículo 69, inciso j), del Código de Trabajo que estableció la obligación de los patronos de pagar el salario respectivo, sin rebaja alguna, a los trabajadores que laboren como miembros de una junta receptora de votos el día de una elección popular, adelantó consideraciones de importancia acerca de la naturaleza jurídica que acompaña a estos miembros de juntas electorales. Al respecto indicó:

“Así como el sufragio es una función cívica primordial y obligatoria, la cual se ejerce únicamente ante las Juntas Receptoras de Votos, igualmente lo es, amén de honorífica, el ser miembro de dicho organismo electoral que facilita o permite a los ciudadanos ejercer el sagrado derecho al voto. Bajo esa inteligencia el artículo 41 del Código Electoral, en lo que interesa, establece: “El cargo de miembro de las Juntas Electorales es honorífico y obligatorio; con la salvedad del artículo 17, lleva adscrita inmunidad y por ello, desde el nombramiento hasta la declaratoria de elección correspondiente, no podrá detenerse a ningún miembro de una Junta, excepto si mediare orden escrita de juez competente o en caso de haber sido sorprendido por la autoridad en flagrante delito. (...)”. Por su parte, el artículo 17 del Código Electoral contempla como obligación ineludible de los miembros de mesa, para cuyo cumplimiento no pueden alegar la citada inmunidad, que la asistencia a las sesiones de las Juntas Electorales es obligatoria y, lo es de tal forma, que el miembro que se rehúse a asistir será conducido por la fuerza pública a cumplir con sus funciones si así lo solicita cualquiera de sus compañeros de Junta, el Delegado del Tribunal Supremo de Elecciones, o el representante de cualquier partido político. Agrega el citado numeral que “no obstante dicho recurso complulsorio, quien evada el cumplimiento después de haber sido requerido a presentarse, incurrirá en la sanción señalada en el inciso b) del artículo 149”; es decir, será sancionado con multa de uno a cinco salarios base, lo cual implica un castigo pecuniario considerable para el miembro de mesa incumpliente con su deber.

La norma de comentario se justi.ca plenamente toda vez que, como se ha indicado, el ejercicio del sufragio, garante nuestro sistema democrático, se puede hacer efectivo Únicamente ante las Juntas Receptoras de Votos, las cuales no son un concepto abstracto en sí mismas, sino que están integradas por ciudadanos diligentes, responsables, con conciencia cívica y social quienes, precisamente para garantizar su libertad de actuación en la delicada labor que el ordenamiento jurídico les encomienda, son protegidos con el velo de la inmunidad, la cual se extiende aún más allá del propio día que en principio concluye su labor fundamental: el día de las elecciones.

No cabe la menor duda que nuestro legislador quiso proteger a los miembros de las Juntas Electorales de forma tal que ningún elemento exógeno pueda impedir el cumplimiento de su labor, pues la inmunidad de que gozan únicamente se otorga a funcionarios que la requieren para el ejercicio de su función sin condicionantes externos que estorben su actuar, cual es el caso, verbigracia, del Presidente y de los Vicepresidentes de la República, de los Diputados a la Asamblea Legislativa y demás miembros de los Supremos Poderes, entre otros altos funcionarios del Estado. Así las cosas, nuestro ordenamiento jurídico pretende proteger al miembro de mesa de suerte tal que su actuar no se vea impedido u obstaculizado por amenazas externas. Existe un interés superior para que los miembros de mesa puedan realizar su labor sin obstáculos ni amenaza alguna, haciendo prevalecer dicho interés sobre el de la propia Administración, de existir un conflicto entre éstos y, con mucho más razón, anteponiéndolo a cualquier interés particular en caso de contraposición de los mismos (Artículo 113 incisos 2) y 3) de la Ley General de Administración Pública).” (lo subrayado no corresponde al original).

En efecto, la labor propia de un miembro de una junta electoral, dada su condición de “cargo honorífico”, le ubica en una posición similar a aquel que la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República ha reconocido para el caso de los regidores municipales, en los cuales, a pesar de mediar una dieta, no se configuran los elementos propios de una relación de servicio profesional. Según destacó el órgano procurador en dictamen n.° C-123-97 del 8 de julio del 1997 (también reconocido por la jurisprudencia de este Tribunal desde la resolución n.º 488-E-2002 de las 16 horas del 3 de abril del 2002):

“Como bien informa J. A. García-Trevijano Fos (“Tratado de Derecho Administrativo”, t. III, v. I, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1970), la doctrina discierne distintos tipos de funcionarios públicos, según la modalidad de la relación de servicio subyacente, a saber: honorario, político, profesional y de empleo (pág. 421). Igualmente, señala como caracteres generales de la relación de servicio el ser de Derecho Público, voluntaria, personalísima y bilateral; a los que habría que agregar la remuneración, cuando dicha relación venga matizada por la profesionalidad (pág. 442 y 443).

La naturaleza esencial del carácter remunerado de la relación de servicio profesional, ha sido puesta de manifiesto en nuestro medio por Eduardo Ortiz Ortiz:

“... Es servidor profesional el que trabaja en forma continua al servicio del ente, haciendo de ese servicio su medio principal de vida, si no el exclusivo. Se entiende como profesional el servicio que configura la vida del servidor, aunque no tenga base en un diploma académico o de estudios. El servidor profesional, además, es voluntario ... Elementos esenciales del servicio profesional, además de su origen voluntario, son: 1.- servicio continuo al ente; 2.- servicio con jornada fija, principal o exclusiva, en relación con la jornada legal máxima existente, por razones laborales o tutelares; 3.- servicio remunerado, con salario fijo (no por dieta)

...” (la negrita no es del original).

Y agrega que dicho servicio es profesional bajo la premisa de que el funcionario depende económicamente del salario que recibe. Este sería, entonces, el único o principal medio que le permite a él y su familia subsistir y procurar un mínimo de calidad de vida.

Tratándose de servicio profesional, tanto la permanencia y continuidad como la remuneración salarial, son características esenciales de la relación de servicio correspondiente (en el mismo sentido, ver a Renato Alessi, “Instituciones de Derecho Administrativo”, t. I, Barcelona, Bosch, 1970, pág. 96 y sig.); de suerte que podemos entender configurada una verdadera relación de empleo público.

En cambio, no existe este tipo de vínculo entre la Administración y otros servidores, como los honorarios y aquellos que ocupen los altos cargos políticos, que serán “funcionarios no empleados”.

Aunque dichos funcionarios políticos, a diferencia de los honorarios, ostenten una relación de servicio donde puede existir cierto contenido económico, su dedicación a la función pública no presenta la nota de profesionalidad que se ha comentado y su permanencia y continuidad en ella es apenas relativa (Renato Alessi, loc. cit.).

Esta última es, evidentemente, la naturaleza propia de los regidores municipales, que son funcionarios designados electoralmente por la colectividad cantonal que representan, con el exclusivo propósito de que integren por un período de cuatro años el Concejo Municipal, es decir, el órgano deliberativo de la política local (art. 169 y 171 de la Constitución Política). A la luz del Código Municipal no pueden conceptualizarse como empleados municipales [...] Ni tan siquiera calificarían como “trabajadores”, en los términos del Código de Trabajo, por cuanto se encuentra ausente la situación de subordinación que les es consubstancial (art. 18); y, en todo caso, por tratarse de funcionarios de elección popular y de acuerdo con lo estipulado en su numeral 586, su relación de servicio no se rige por dicho Código. (el subrayado y destacado es suplido).

Los anteriores lineamientos jurisprudenciales, válidos y aplicables a los miembros de las juntas electorales, permiten entender como a éstos les cobijan la naturaleza jurídica propia de “funcionarios”, no siéndoles extensibles el calificativo de empleados, principalmente en razón de la ausencia de remuneración salarial e inserción y subordinación laborales. Así, es entonces bajo el carácter de funcionarios (no empleados), que debe entonces ponderarse toda eventual limitación o impedimento para el ejercicio del cargo de miembro de una junta electoral.

c) Sobre la ausencia de limitación expresa para que un candidato a regidor sea miembro de una junta cantonal: En forma reiterada, la jurisprudencia de este Tribunal ha sostenido que las restricciones o limitaciones para el ejercicio de derechos fundamentales, como la participación de los ciudadanos en actividades político-electorales, forzosamente deben interpretarse de forma restrictiva.

Vista la normativa citada en el aparte a) del presente considerando, con especial atención la propia de los numerales 40, 46 y 49 del Código Electoral, no se observa cuestionamiento o limitación que impida que un candidato a regidor pueda, a un mismo tiempo, ocupar el cargo de miembro de una junta electoral, sea cantonal o receptora de votos.

Incluso, aún cuando el numeral 23 del Código Municipal, en su inciso a) expresamente indica que no podrán ser candidatos a regidores ni desempeñar una regiduría: “Los funcionarios o empleados a los que, según el artículo 88 del Código Electoral, les esté prohibido participar en actividades político-electorales, salvo emitir su voto”, es lo cierto que la prohibición del numeral 88 del Código Electoral, para el caso del Tribunal Supremo de Elecciones refiere únicamente a los “Magistrados y empleados”, no alcanzado ni siendo extensiva esa limitación a la condición de funcionarios que ostentan los miembros de las juntas electorales.

Consecuentemente y en el caso concreto que es objeto de consulta, la condición de candidato a regidor no es óbice para que, a un mismo tiempo, se funja como miembro de una junta electoral. Recurrir a limitaciones para los miembros de las juntas electorales en razón de sus afiliaciones o aspiraciones político- partidistas (candidaturas), no solamente conllevaría, como se dijo, una interpretación restrictiva y contraria al principio de reserva de ley, en tanto no existe una norma que expresamente prohíba tal ejercicio por la razón de ser candidato a una regiduría, sino que además sería contradecir el origen partidista mismo que la ley electoral le impone a las juntas electorales (véanse párrafos primeros de los numerales 46 y 49 del Código Electoral). De toda suerte, conforme al mandato que se desarrolla en el párrafo segundo del artículo 41 del Código Electoral, los miembros a las juntas electorales deben actuar con “absoluta imparcialidad”, imperativo legal que conlleva desatender, en el ejercicio de funciones, la postulación inicialmente formulada por la agrupación política. Por tanto,

Téngase por evacuada la consulta en los términos expuestos en la parte considerativa de la resolución, en el sentido de que los candidatos a regidores no tienen impedimento para fungir como miembros de las juntas electorales. Notifíquese y comuníquese en la forma establecida en el inciso c) del artículo 19 del Código Electoral.