N° 0183-E-2006.—San José, a las diez horas, del dieciséis de enero del dos mil seis.

Consulta realizada por la señora Elizabeth Fonseca Corrales, Secretaria General a. í., del Partido Acción Ciudadana, acerca del domicilio que deben ostentar los miembros de las Juntas Receptoras de Votos, Fiscales Generales y Jefes de Centros de Votación.

Resultando:

Único.—Por intermedio de oficio Nº PAC-CE-526-2005, presentado a la Secretaría del Tribunal el 13 de diciembre del 2005, la señora Elizabeth Fonseca Corrales, Secretaria General a. í., del Partido Acción Ciudadana pone en conocimiento del Tribunal el acuerdo tomado por el Comité Ejecutivo Nacional en la sesión ordinaria Nº 39 del 12 de diciembre del 2005, que señala a la letra: “Artículo V: Consulta al Tribunal Supremo de Elecciones a solicitud del Fiscal General del PAC, Lic. Rodrigo Gutiérrez.  Acuerdo Nº 5, Enviar consulta al Tribunal Supremo de Elecciones sobre la interpretación del artículo 40 del Código Electoral que exige como requisito para ser miembro de la Junta Receptora de Votos ser vecino del cantón asiento de la junta respectiva.” Solicitar aclaración sobre: 1. ¿si “ser vecino del cantón” es equivalente a “ser inscrito electoralmente en el cantón”? es decir, ¿si es requisito estar inscrito electoralmente en el cantón para ser miembro de la Junta Receptora de Votos? 2. ¿sí para ser Fiscales Generales se exige estar inscrito electoralmente en el cantón o no? 3. ¿si para ser Jefe de Centro de Votación se requiere estar inscrito electoralmente o no?”.

Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,

Considerando:

I.—Admisibilidad de la gestión: El artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política establece, como facultad exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones, la interpretación de las normas constitucionales y legales atinentes a la materia electoral. Tal disposición se ve complementada por el artículo 19 inciso c) del Código Electoral, el cual exige que esas interpretaciones sean presentadas por los miembros del_ Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos. En adición, pueden darse a título oficioso por parte del Tribunal, cuando este Órgano perciba la necesidad de integrar o aclarar el ordenamiento jurídico electoral, ante normas o disposiciones que no sean claras.

Dado que la presente consulta es formulada conforme lo dicta la normativa legal atinente, se procede a dar respuesta por el fondo. 

II.—Sobre el fondo: 1) Cuestión preliminar: Previamente a la evacuación de las consultas formuladas por el Partido y, en aras de una adecuada comprensión del asunto, este Tribunal considera importante referirse a los conceptos de elector y de funcionario público. Mientras que el funcionario público cumple una función pública, como su nombre lo indica y, para dicho cumplimiento debe tener determinados requisitos; el elector ejerce un derecho fundamental y de, ahí que sus requisitos difieren de los requisitos del funcionario público. Como ya lo han señalado la normativa y la jurisprudencia costarricenses, los tipos de funcionario público pueden variar. En efecto y citando, entre otros, a juristas de la talla de García-Trevijano-Fos, Alessi y Eduardo Ortiz Ortiz, el Tribunal en la resolución Nº 3194-E-2005, de las 11:00 horas, del 15 de diciembre del 2005, indicaba:

“Como bien informa J. A. García-Trevijano Fos (“Tratado de Derecho Administrativo”; t. III, v. I, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1970), la doctrina discierne distintos tipos de funcionarios públicos, según la modalidad de la relación de servicio subyacente, a saber, honorario, político, profesional y de empleo (pág.  421). Igualmente, señala como caracteres generales de la relación de servicio el ser de Derecho Público, voluntaria, personalísima y bilateral, a los que habría que agregar la remuneración, cuando dicha relación venga matizada por la profesionalidad (pág. 442 y 443).

La naturaleza esencial del carácter remunerado de la relación de servicio profesional, ha sido puesta de manifiesto en nuestro medio por Eduardo Ortiz Ortiz:

“... Es servidor profesional el que trabaja en forma continua al servicio del ente, haciendo de ese servicio su medio principal de vida, si no el exclusivo. Se entiende como profesional el servicio que configura la vida del servidor, aunque no tenga base en un diploma académico o de estudios. El servidor profesional, además, es voluntario... Elementos esenciales del servicio profesional, además de su origen voluntario, son: 1. servicio continuo al ente; 2.  servicio con jornada fija, principal o exclusiva, en relación con la jornada legal máxima existente, por razones laborales o tutelares; 3. servicio remunerado, con salario .jo (no por dieta) ...” (La negrita no es del original).

Y agrega que dicho servicio es profesional bajo la premisa de que el funcionario depende económicamente del salario que recibe. Este sería, entonces, el único o principal medio que le permite a él y su familia subsistir y procurar un mínimo de calidad de vida.

Tratándose de servicio profesional, tanto la permanencia y continuidad como la remuneración salarial, son características esenciales de la relación de servicio correspondiente (en el mismo sentido, ver a Renato Alessi, “Instituciones de Derecho Administrativo”; t, I, Barcelona, Bosch, 1970, pág. 96 y sig.); de suerte que podemos entender configurada una verdadera relación de empleo público.

En cambio, no existe este tipo de vínculo entre la Administración y otros servidores, como los honorarios y aquellos que ocupen los altos cargos políticos, Que serán “funcionarios no empleados”; Aunque dichos funcionarios políticos, a diferencia de los honorarios, ostenten una relación de servicio donde puede existir cierto contenido económico, su dedicación a la función pública no presenta la nota de profesionalidad que se ha comentado y su permanencia y continuidad en ella es apenas relativa.”(Renato Alessi, loc. cit.) -el resaltado no es del original.-

En el sentido apuntado, el miembro de una Junta Receptora de Votos ejerce un cargo público honorífico. En cambio, en el caso del elector, reiteramos, estamos hablando de un sujeto físico que ejerce un derecho fundamental, consagrado en el artículo 93 de la Constitución Política. De allí que los requisitos de uno y otro varían sustancialmente.

2) Sobre los miembros de las Juntas Receptoras de Votos: A partir del artículo 39 y siguientes del Código Electoral se regulan los aspectos correspondientes a las Juntas Electorales y, dentro de estas, a las Juntas Receptoras de Votos. Para los efectos conviene recordar, lo dicho por el Tribunal en resolución Nº 1404-E-2002, de las 12:35 horas, del 29 de julio del 2002, en la que se analiza, específicamente, la naturaleza y características de los miembros de las citadas Juntas. En lo pertinente se puntualizó:

“...Este Tribunal, en sesión Nº 7707 del 13 de junio de 1983, interpretó que al hablarse (...), de Juntas Electorales, debe entenderse de Juntas Receptoras de Votos, pues es únicamente ante éstas que se ejerce el derecho al sufragio por parte de los electores.  Así como el sufragio es una función cívica primordial y obligatoria, la cual se ejerce únicamente ante las Juntas Receptoras de Votos, igualmente lo es, amén de honorífica, el ser miembro de dicho organismo electoral que facilita o permite a los ciudadanos ejercer el sagrado derecho al voto (...)

“...como se ha indicado, el ejercicio del sufragio, garante de nuestro sistema democrático, se puede hacer efectivo Únicamente ante las Juntas Receptoras de Votos, las cuales no son un concepto abstracto en sí mismas, sino que están integradas por ciudadanos diligentes, responsables, con conciencia cívica y social quienes, precisamente para garantizar su libertad de actuación en la delicada labor que el ordenamiento jurídico les encomienda, son protegidos con el velo de la inmunidad, la cual se extiende aún más allá del propio día que en principio concluye su labor fundamental: el día de las elecciones.

No cabe la menor duda que nuestro legislador quiso proteger a los miembros de las Juntas Electorales de forma tal que ningún elemento exógeno pueda impedir el cumplimiento de su labor, pues la inmunidad de que gozan únicamente se otorga a funcionarios que la requieren para el ejercicio de su función sin condicionantes externos que estorben su actuar, cual es el caso, verbigracia, del Presidente y de los Vicepresidentes de la República, de los Diputados a la Asamblea Legislativa y demás miembros de los Supremos Poderes, entre otros altos funcionarios del Estado. Así las cosas, nuestro ordenamiento jurídico pretende proteger al miembro de mesa de suerte tal que su actuar no se vea impedido u obstaculizado por amenazas externas. Existe un interés superior para que los miembros de mesa puedan realizar su labor sin obstáculos ni amenaza alguna, haciendo prevalecer dicho interés sobre el de la propia Administración, de existir un conflicto entre éstos y, con mucho más razón, anteponiéndolo a cualquier interés particular en caso de contraposición de los mismos (Artículos 113 incisos 2) y 3)

de la Ley General de la Administración Pública)”- El destacado no es del original-.

3) Acerca del requisito de vecindad de los miembros de las Juntas Receptoras de Votos: Sobre el primer aspecto de la consulta sometida a examen, el Partido pregunta si “ser vecino del cantón” es equivalente a “ser inscrito electoralmente en el cantón”, es decir, ¿si es requisito estar inscrito electoralmente en el cantón para ser miembro de una Junta Receptora de Votos?”

Al respecto y, de conformidad con la interacción entre los artículos 39 y 40 inciso b) del Código Electoral, es claro que el requisito que deben cumplir los miembros de las Juntas Receptoras de Votos es el de residir o de ser vecinos del cantón que sirve de asiento a las citadas Juntas. En modo alguno el Código de marras obliga a que estos miembros se encuentren inscritos electoralmente en los diferentes cantones en que han de servir sino que el imperativo legal se cumple, únicamente, con una correspondencia entre el cantón al que pertenecen las Juntas respectivas y el lugar de residencia de sus integrantes.

Véase entonces que lejos de un arraigo formal, como lo es el de la inscripción electoral, en el caso de la vecindad subyace un elemento fáctico, sea, un sentido de pertenencia al cantón en el cual se va a trabajar como miembro de la Junta Receptora de Votos. Tal disposición, a juicio del Tribunal, no es arbitraria y cumple propósitos concretos. En efecto, no solo se trata de promocionar y facilitar el trabajo de tan importantes cargos sobre la base de una cercanía entre los lugares de residencia de quienes integran esos órganos Electorales con las propias Juntas. También, el legislador ha pretendido incidir positivamente en la participación de los electores en la urnas, por intermedio de dos situaciones concretas: a) la confiabilidad en el trabajo desarrollado por los miembros de esos grupos; b) la familiaridad entre quienes ejercen el derecho al sufragio y quienes, además de su condición de electores, reciben esas manifestaciones de voluntad. Ambos aspectos, tomando en consideración el elemento común de vecindad, son de una trascendental conveniencia para el sistema democrático, habida cuenta que se trata de tareas honoríficas, de una amplia responsabilidad, absoluta imparcialidad y con un importante grado de imnunidad, tal como lo prescribe el ordinal 41 del Código Electoral.

En refuerzo a ese sentido de pertenencia que implica “ser vecino del cantón” para integrar las mesas de votación, tómese nota que son precisamente las diferentes Juntas Cantonales las que recomiendan la designación de los miembros de las Juntas Receptoras de Votos de su cantón (artículo 45 inciso a) del Código Electoral). Por consiguiente, conforme con el planteamiento que esboza el Partido debe concluirse que “ser vecino del cantón” no implica, necesariamente, “estar inscrito electoralmente en el cantón” dado que, en sí mismo, el requisito de la inscripción electoral no satisface plenamente el sentido normativo explicado, puesto que la experiencia registral indica que el elemento vecindad tiende a generar, consecuentemente, la inscripción electoral en el cantón de que se trate, sea por razones de pertenencia, de comodidad o de identificación. Por otra parte podría pensarse en personas que, lejos de vivir y representar los intereses de determinado cantón, estarían anuentes a realizar traslados electorales con fines diversos, máxime que la normativa que rige la materia no impone condiciones de temporalidad para acceder a ser miembro de estas Juntas. 

Así, a tenor del artículo 40 inciso b) del Código Electoral, se infiere que los miembros de las Juntas Receptoras de Votos deben ostentar, inexcusablemente, la condición de residentes dentro del cantón que corresponde, requisito que puede contener como derivación, la inscripción electoral de estos miembros en dichos cantones, sin demérito de encontrarse inscritos en otra circunscripción electoral. A contrario sensu, lo que no es dable tener por cierto es que la inscripción electoral determine el requisito exigido, o que dicha inscripción presuponga la condición de “ser vecino”, toda vez que ambos conceptos pueden ser independientes entre sí y de haberlo querido, el legislador perfectamente pudo haber optado por imponer la condición de “estar inscrito electoralmente”, como lo estipuló para el caso de los aspirantes a alcaldes y regidores municipales (artículos 15 inciso c) y 22 inciso c) del Código Municipal respectivamente). Nótese que estos cargos son de elección popular y para una función a ser ejercida dentro de un gobierno local.

Conviene advertir, en todo caso, que una interpretación que equipare el concepto de inscripción electoral al de residencia del que habla el Código, o como condición para ser miembro de una Junta Receptora de Votos implica, necesariamente, la imposición de un requisito no previsto expresamente en la ley, situación que violaría los principios de legalidad y reserva legal. En efecto, el principio de derecho romano que, en Latín, dice: Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus” significa que, cuando la ley no distingue, nosotros tampoco debemos distinguir. Ello implica, para el intérprete, no incurrir en distinciones arbitrarias que la ley no hace.

4) Respecto del domicilio electoral de los Fiscales Generales y de los “Jefes de los Centros de Votación” (sic): Al igual que en la situación anterior, el Partido solicita que el Tribunal aclare si el Código Electoral exige, como requisito, la inscripción electoral de los Fiscales Generales y de los Jefes de los Centros de Votación en el cantón respectivo, tal como se aprecia textualmente: “2. ¿si para ser Fiscales Generales se exige estar inscrito electoralmente en el cantón o no?, 3. ¿sí para ser Jefe de Centro de Votación se requiere estar inscrito electoralmente o no?

En primer término cabe aclarar que lo que el Partido denomina “Jefe de Centro de Votación” debe entenderse como Presidente o, en su defecto, Secretario de la Junta Receptora de Votos, figuras contenidas en el párrafo segundo del artículo 50 del Código Electoral. Ahora bien, siendo que tales funcionarios son integrantes de la propia Junta Receptora de Votos, valen para ellos las mismas consideraciones vertidas anteriormente.  En torno a la figura de los Fiscales Generales, éstos se encuentran regulados concretamente en el ordinal 96 in fine del Código Electoral y tampoco ese artículo, o dicho cuerpo normativo, les impone domicilio electoral, menos aún, requisitos específicos para fungir en los recintos electorales. Esta aparente omisión del Código parece encontrar sustento no solo en la labor misma de fiscalización que compete a estos representantes partidarios, sino también en la flexibilidad derivada de su condición de “fiscales generales”, aspecto que no les limitaría para desempeñar sus funciones en cualquier cantón del país, en aras de coadyuvar a la vigilancia, pureza y transparencia del propio proceso. Por tanto,

Se atiende la consulta formulada en los siguientes términos: 1) para los miembros de la Junta Receptora de Votos, ser vecino del cantón no es equivalente a ser inscrito electoralmente en el cantón; en consecuencia, la condición de residencia para estos miembros no implica, necesariamente, su inscripción electoral en el cantón respectivo; 2) para los Fiscales Generales y Presidentes de las Juntas Receptoras de Votos no es exigido estar inscrito electoralmente en determinado cantón.

Notifíquese. Comuníquese según lo indica el artículo 19 del Código Electoral.