CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
CONTRALORÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA
(Estos
lineamientos fueron Derogados por el punto 4 aparte 6) de la resolución N°
119 del 16 de diciembre de 2009, que aprueba las Normas para el ejercicio de la
auditoría interna del sector público)
R-CO-92-2006.—Contraloría
General de la República.—Despacho de la Contralora General de la República, a
las once horas del diecisiete de noviembre del dos mil seis.
Considerando:
I.—Que los artículos 183 y 184 de la Constitución
Política disponen que la Contraloría General de la República es una institución
auxiliar de la Asamblea Legislativa, pero con absoluta independencia en la
vigilancia y control de la Hacienda Pública y el artículo 12 de su Ley Orgánica
Nº 7428 del 7 de setiembre de 1994, la designa como órgano rector del
ordenamiento de Control y Fiscalización Superiores de la Hacienda Pública.
II.—Que los artículos 12 y 24 de su Ley
Orgánica facultan a la Contraloría General para emitir disposiciones, normas,
políticas y directrices de acatamiento obligatorio, que resulten necesarias
para el ejercicio de sus competencias.
III.—Que los artículos 3º y 29 de la Ley
General de Control Interno, Nº 8292 del 31 de julio del 2002, refuerzan las
facultades normativas de la Contraloría General para emitir lineamientos y
disposiciones relacionadas con la materia de control interno y la definición de
los requisitos correspondientes a los cargos de auditores y subauditores
internos.
IV.—Que el artículo 31
de la Ley General de Control Interno, dispone que la conclusión de la relación
de servicio, por justa causa, del auditor y el subauditor internos, deberá ser
conforme al artículo 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
V.—Que el artículo 15 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República dispone que el auditor y el subauditor de
los entes u órganos de la Hacienda Pública son inamovibles y sólo podrán ser
suspendidos o destituidos de su cargo por justa causa y por decisión emanada
del jerarca respectivo, previa formación de expediente con oportunidad
suficiente de audiencia y defensa en su favor, así como dictamen previo
favorable de la Contraloría General de la República.
VI.—Que en virtud de
lo anterior, resulta necesario dictar algunos lineamientos sobre la garantía de
inamovilidad de los auditores y subauditores internos
regulada en el artículo 15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República. Por tanto:
RESUELVE:
I.—Emitir los siguientes lineamientos:
Lineamientos sobre la
garantía de inamovilidad de los auditores
y subauditores
internos regulada en el artículo 15 de la Ley
Orgánica de la
Contraloría General de la República
L-2-2006-CO-DAGJ
1. ASPECTOS GENERALES
1.1 Propósito de estos Lineamientos
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Los
lineamientos dispuestos en este documento desarrollan los alcances de la
garantía de inamovilidad del auditor y subauditor internos, así como los
requisitos que se deben cumplir ante la Contraloría General para gestionar el
dictamen previo favorable tendente a la aplicación de una medida de
suspensión o destitución a dichos
funcionarios, de conformidad con el artículo 15 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República.
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1.2 Ámbito de aplicación de los lineamientos
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Estos
lineamientos son de carácter obligatorio para todos los entes y órganos
sujetos a la Ley General de Control Interno, Nº 8292, incluyendo el caso de
los auditores y subauditores internos de las
Municipalidades.
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2. ALCANCES DE LA GARANTÍA DE INAMOVILIDAD
2.1 Garantía de Inamovilidad del auditor y el subauditor internos
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A fin de
verificar el ejercicio correcto de las funciones de control y fiscalización de
la Hacienda Pública asignadas al auditor y subauditor internos, el artículo
15 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República dispone a
favor de esos funcionarios la garantía de inamovilidad en sus puestos.
Es por
ello que, de previo a imponer una medida disciplinaria de suspensión o
destitución a dichos servidores, la Administración deberá cumplir con las
siguientes reglas:
- El
auditor y subauditor podrán ser suspendidos o destituidos de su cargo sólo
por justa causa, entendida ésta como aquella infracción que desde el
punto de vista de la legalidad, proporcionalidad y razonabilidad constituye
motivo suficiente para sancionar a dichos funcionarios.
- La
decisión de suspensión o destitución deberá ser emanada por el jerarca del
ente u órgano al que pertenezcan.
- Se
deberá respetar el debido proceso mediante la apertura de un expediente que
le de oportunidad suficiente de audiencia y defensa. En relación con los
elementos que componen el debido proceso la Sala Constitucional ha dicho:
“... el derecho de defensa garantizado por el
artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el principio del
debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta Fundamental, o
como suele llamársele en doctrina, el principio de “bilateralidad de la
audiencia” del “debido proceso legal” o “principio de contradicción” (...) se
ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del
procedimiento; b) Derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para
presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c)
Oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye
necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes
administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) Derecho del administrado de hacerse representar y
asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) Notificación
adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que
ella se funde y e) Derecho del interesado de recurrir la decisión dictada...”
(Voto 649-98 de 4 de febrero de 1998).
- De
previo a emitir el acto final, la Administración deberá contar con el
dictamen favorable de la Contraloría General de la República.
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2.2 Responsabilidad por violar el régimen de
inamovilidad del auditor y subauditor
interno
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La
inobservancia del régimen de inamovilidad podrá originar responsabilidad
disciplinaria (suspensión o destitución) o civil (daños y perjuicios causados
al auditor o subauditor o a la Administración) a los funcionarios
infractores, siempre que exista dolo o culpa grave en la comisión de la
falta, entendiéndose estos últimos de la siguiente manera:
- Dolo: cuando exista deliberada voluntad de
dañar.
- Culpa: cuando medie negligencia, impericia
o imprudencia.
- Culpa grave: descuido o desprecio de las
precauciones más elementales para evitar un daño o impedir un mal.
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2.3 Nulidad de la sanción disciplinaria
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El
incumplimiento al régimen de inamovilidad puede causar la nulidad absoluta ya
sea de todo el procedimiento o del acto sancionatorio de la suspensión o el
despido irregular, según corresponda. Esa nulidad puede ser declarada por la
Contraloría General de la República de conformidad con la potestad anulatoria
que le otorga el artículo 28 LOCGR.
Asimismo,
podrá ser declarada por la propia Administración en caso de que la nulidad
sea evidente y manifiesta (art. 173 LGAP) o por los
Tribunales de Justicia en el supuesto de que la nulidad no tenga ese carácter
(art. 183.3 LGAP).
Se
entiende por nulidad absoluta evidente y manifiesta aquélla que se descubre
por la mera confrontación del acto administrativo con el ordenamiento
jurídico, sin necesidad de acudir a ninguna interpretación, análisis
profundo, o estudio de expertos.
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3. REQUISITOS DE FORMA PARA GESTIONAR EL
DICTAMEN PREVIO FAVORABLE
3.1 Órgano competente para solicitar el
dictamen favorable
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La
solicitud de dictamen favorable debe ser suscrita por el jerarca del ente u órgano
al cual pertenece el auditor o subauditor internos.
En caso
de que se trate de un órgano colegiado, la solicitud podrá ser remitida por
la secretaría de éste, haciendo referencia expresa al acuerdo mediante el
cual se resolvió remitir la gestión.
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3.2 Procedimiento Administrativo Sancionatorio
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De previo
a solicitar el dictamen favorable, la Administración deberá haber formado
expediente en el cual se le haya otorgado al auditor o subauditor internos
oportunidad suficiente de audiencia y defensa en su favor, entendiéndose por
tal el cumplimiento de las normas y principios que integran el debido
proceso.
Para
tales efectos, la administración deberá tramitar el procedimiento
administrativo ordinario regulado en el Capítulo Primero, Título Sexto del
Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, el cual deberá
cumplir, entre otros, con los siguientes elementos que componen el debido
proceso.
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3.2.1 Sustanciación
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El órgano
competente para sancionar al auditor o subauditor internos (en adelante
órgano decisor), podrá tramitar el procedimiento
administrativo o delegar sus instrucción a un órgano designado al efecto (en
adelante órgano director).
En el
primer supuesto deberá dictar y notificar el acto de apertura del
procedimiento cumpliendo con los requisitos que se expondrán más adelante.
En el
segundo supuesto deberá nombrar a los integrantes del órgano director y
ordenar la instrucción del procedimiento.
El acto
mediante el cual se realiza la sustanciación y se designa el órgano director
deberá contener al menos los siguientes requisitos:
a)
individualización de los presuntos responsables;
b) hechos
investigados;
c)
eventual responsabilidad con indicación de las normas que la sustentan;
d)
consecuencias en caso de determinarse la existencia de responsabilidad
administrativa;
e)
referencia a las pruebas de cargo, las cuales deberán adjuntarse a la
sustanciación para que el órgano director forme el expediente administrativo;
f) nombre
y firma de los integrantes del órgano decisor.
En caso
de que la administración haya realizado una investigación preliminar, la
motivación de la sustanciación podrá consistir en la referencia explícita e
inequívoca del informe que surja de dicha investigación, siempre y cuando
éste cumpla con los requisitos antes señalados y se acompañe copia fiel y
exacta del documento con la sustanciación.
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3.2.2 Acto
de apertura
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El
procedimiento administrativo iniciará con el dictado y notificación del acto
de apertura, el cual contendrá al menos lo siguiente:
a)
individualización del presunto responsable;
b) hechos
investigados;
c)
consideraciones fáctico jurídicas que sustentan la eventual responsabilidad;
d)
consecuencias en caso de determinarse la existencia de responsabilidad
administrativa;
e)
referencia a las pruebas de cargo, las cuales deberán constar en el
expediente administrativo;
f)
convocatoria a la comparecencia oral y privada dispuesta en el artículo 317
de la Ley General de la Administración Pública;
g)
derecho de defensa;
h)
advertencia para que la parte señale lugar para notificaciones;
i)
recursos que caben contra el acto de apertura, plazo para interponerlos y
órganos encargados de resolverlos;
j) nombre
y firma de los integrantes del órgano director.
El acto
de apertura debe elaborarse de forma tal que cumpla con los principios de
intimación e imputación que forman parte esencial del debido proceso.
Intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en
conocimiento de la persona la acusación formal. La instrucción de los cargos
tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y
circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias.
Imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador
individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera
clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara
calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la
acusación y la concreta pretensión sancionatoria.
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3.2.3. Notificación del acto de apertura
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El acto
de apertura deberá notificarse al auditor o subauditor internos de conformidad
con lo dispuesto en el Capítulo Primero, Título Tercero del Libro Segundo de
la Ley General de la Administración Pública.
La
notificación deberá contener al menos el texto íntegro del acto con
indicación de los recursos procedentes, del órgano que los resolverá, de
aquel ante el cual deben interponerse y del plazo para interponerlos.
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3.2.4 Recursos contra el acto de
apertura
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Contra el
acto de apertura del procedimiento caben los recursos ordinarios de
revocatoria y apelación, los cuales podrán interponerse dentro del plazo de
veinticuatro horas contados a partir del día siguiente a la notificación del
acto.
El
recurso de revocatoria será resuelto por el órgano director y el recurso de
apelación por el órgano decisor.
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3.2.5 Comparecencia oral y privada
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La
citación a la comparecencia deberá hacerse con quince días de anticipación,
los cuales deben entenderse como hábiles, de conformidad con el artículo 256
inciso 2 de la Ley General de la Administración Pública.
La parte
tendrá el derecho y la carga en la comparecencia de:
a)
ofrecer su prueba;
b)
obtener su admisión y trámite cuando sea pertinente y relevante;
c) pedir
confesión a la contraparte o testimonio a la Administración, preguntar y repreguntar
a testigos y peritos, suyos o de la contraparte;
d)
aclarar, ampliar o reformar su petición o defensa inicial;
e)
proponer alternativas y sus pruebas; y
f)
formular conclusiones de hecho y de derecho en cuanto a la prueba y
resultados de la comparecencia.
La
comparecencia debe desarrollarse cumpliendo los principios de búsqueda de la
verdad real y debido proceso, de manera tal que en ésta se adopten todas las
medidas probatorias pertinentes o necesarias que sirvan para verificar de la
forma mas fiel y completa posible, los hechos que motivarán el acto final.
Asimismo,
se deberá garantizar el ejercicio pleno del derecho de defensa del auditor y
subauditor desarrollado en el artículo 317 de la Ley General de la
Administración Pública.
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3.2.6. Informe del órgano director
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Terminada
la comparecencia oral y privada o completadas las
pruebas que estuvieren pendientes con posterioridad a ella, el órgano decisor podrá solicitar al órgano director un informe de
los hechos que este último estima como demostrados y no demostrados, referenciando los folios que contienen los elementos de
prueba respectivos. Además podrá solicitar sus conclusiones sobre los
resultados de la investigación.
Dicho
informe no es vinculante para el órgano decisor y
tampoco es requisito indispensable para solicitar el dictamen favorable de la
Contraloría General de la República.
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3.3 Expediente administrativo
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La
Administración deberá levantar un expediente administrativo completo, foliado
y debidamente ordenado cronológicamente, en el que consten todas las
actuaciones realizadas en el procedimiento administrativo, a fin de que la
Contraloría General pueda pronunciarse sobre las cuestiones de forma y de
fondo de la gestión.
Cabe
señalar que la existencia del expediente administrativo constituye un
elemento esencial del debido proceso, por lo que el incumplimiento de ese
requisito podría provocar la nulidad del procedimiento administrativo en el
tanto produce inseguridad al interesado, a la Administración y a este órgano
contralor sobre el contenido completo y veraz del expediente.
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4. REQUISITOS DE FONDO PARA GESTIONAR EL
DICTAMEN PREVIO FAVORABLE
4.1 Verificación de la justa causa que motiva
la sanción disciplinaria
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Tal y
como se señaló líneas atrás, el principio de imputación obliga a que en el
acto de apertura del procedimiento se cumpla al menos con los siguientes
requisitos:
a)
individualización del presunto responsable;
b)
descripción detallada, precisa, clara y circunstanciada del hecho que se
imputa;
c)
calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la
acusación y la concreta pretensión sancionatoria.
Lo
anterior con el fin de que el servidor investigado pueda defenderse del hecho
que originaría la sanción y no de simples conjeturas o suposiciones y que en
el pronunciamiento de fondo se dé una identidad entre lo intimado y lo
resuelto.
Conforme
a lo anterior, al momento de conocer la gestión de dictamen favorable del
artículo 15 de la Ley de rito, la Contraloría General de la República debe
valorar si los hechos intimados en el acto de apertura se lograron demostrar
con base en la prueba que obra en el expediente y si éstos son imputables al
servidor investigado.
Aunado a
ello se deberá acreditar que la comisión de dichos hechos constituyen
justa causa para imponer una sanción disciplinaria al auditor o subauditor
internos por violación al ordenamiento jurídico.
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4.2 Prescripción de la acción disciplinaria
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La Ley General
de Control Interno dispone en su artículo 43 que la responsabilidad
administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta
Ley, prescribirá según el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República, el cual establece un plazo de prescripción de cinco
años, contado a partir de:
a) el
acaecimiento del hecho irregular cuando éste sea notorio;
b) a
partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría se
ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio
al procedimiento respectivo, en caso de que el hecho irregular no sea
notorio.
Cuando se
trate de materia estrictamente del régimen laboral, por ejemplo, llegadas
tardías, ausencias injustificadas, la prescripción que rige es la del
artículo 603 del Código de Trabajo.
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