Nº 3397-E.—San José, a las catorce horas cincuenta y cinco minutos del once de diciembre de dos mil siete. (Exp. Nº 020-S-2006). 

Consulta formulada por la señora Roxana Salazar Cambronero, Presidenta de Trasparencia Internacional Costa Rica, sobre si los partidos políticos con derecho a deuda estatal deben cumplir con las obligaciones que sobre los dineros públicos dispone la Ley General de Control Interno.

Resultando:

1º—Mediante escrito presentado vía fax ante la Secretaría de este Tribunal el 11 de enero del 2006, la señora Roxana Salazar Cambronero, Presidenta de Trasparencia Internacional Costa Rica, expone: “Según la legislación vigente, los partidos políticos que reciban dineros públicos deberán contar con controles internos que permitan garantizar el adecuado manejo de los dineros públicos. Solicitamos que este Honorable Tribunal verifique que los partidos políticos están cumpliendo con las disposiciones que establece la Ley General de Control Interno, que muy claramente establece una serie de obligaciones para entes que administran recursos públicos. Nuestra solicitud concreta tiene como fin conocer si se esta [sic] dando el debido cumplimento a las disposiciones de esa Ley por parte de los partidos políticos.” (Folio 3).

2º—En el artículo 8° de la sesión ordinaria Nº 4-2006, celebrada el 12 de enero del 2006, este Tribunal conoció la gestión planteada por la señora Salazar Cambronero y dispuso remitir el asunto al Magistrado que, por turno, correspondiera (folios 1 y 2).

3º—En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Sobrado González; y,

Considerando:

I.—Sobre la legitimación de la consultante: En relación con la legitimación para plantear consultas o solicitudes de interpretación como la que aquí interesa, precisa considerar la jurisprudencia de este Tribunal, que en resolución Nº 1197-E-2002 de las 11:30 horas del 5 de julio del 2002 determinó:

“El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano jurisdiccional encargado, constitucionalmente, de la interpretación “exclusiva y obligatoria” de las disposiciones que rigen la materia electoral. Precisamente, en aplicación del artículo 102 de la Constitución Política de la República, se reconoce en el numeral 19, inciso c), del Código Electoral, que este Tribunal tiene la función de interpretar, en la forma prescrita por el constituyente, la normativa vigente y relacionada con la cuestión electoral. La disposición legal citada se lee en los siguientes términos: “Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos.” (El destacado no corresponde al original). 

Este Tribunal también ha dispuesto reiteradamente sobre este particular (véanse resolución Nº 1748 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999 y resolución Nº 1863 de las 9:40 horas del 23 de setiembre de 1999) lo siguiente:

“Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, solo los partidos políticos a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa. 

No obstante, el Tribunal Supremo de Elecciones puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos. Ante supuestos como estos, el Tribunal Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada en el artículo del Código Electoral arriba trascrito, cuando la necesidad de una mayor concreción del sentido normativo de las disposiciones favorezca la efectiva y eficiente organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, que es la función que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política).”.

Precisamente con base en esta potestad de interpretación oficiosa de este Tribunal Supremo de Elecciones y, para la debida aclaración sobre la alegada aplicación de la Ley General de Control Interno a los partidos políticos que obtienen derecho a la contribución estatal, este Tribunal procede a exponer las siguientes consideraciones.

II.—Sobre el fondo de la consulta: 1) Objeto de la consulta. La señora Roxana Salazar Cambronero, Presidenta de Trasparencia Internacional Costa Rica, expone que la Ley General de Control Interno establece una serie de obligaciones para aquellos entes que administran recursos públicos, motivo por el cual alega que los partidos políticos que tengan derecho a la contribución estatal deben cumplir con las disposiciones de la citada Ley; a partir de ahí, manifiesta que desea conocer si esas agrupaciones lo están haciendo.

2)         Sobre la inaplicabilidad de la Ley General de Control Interno a los partidos políticos. La Ley General de Control Interno, Nº 8292 del 31 de julio del 2002 (publicada en La Gaceta Nº 169 del 4 de setiembre del 2002), dispone en el artículo 1°:

“Esta Ley establece los criterios mínimos que deberán observar la Contraloría General de la República y los entes u órganos sujetos a su fiscalización, en el establecimiento, funcionamiento, mantenimiento, perfeccionamiento y evaluación de sus sistemas de control interno.”

Dicha normativa, en lo que interesa, debe relacionarse con el numeral 4 inciso a) de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428 del 26 de agosto de 1994 (publicada en La Gaceta Nº 210 del 4 de noviembre de 1994), en cuanto señala:

“Artículo 4º—Ámbito de su Competencia. La Contraloría General de la República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública.

La Contraloría General de la República tendrá competencia facultativa sobre:

a)         Los entes públicos no estatales de cualquier tipo.”.

Ahora bien, dado que su artículo 1° señala que el ámbito de aplicación de la Ley General de Control Interno lo conforma la Contraloría General de la República y los entes u órganos sujetos a su fiscalización, es necesario determinar, a la luz de las regulaciones contenidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General, si el régimen de fiscalización superior y control alcanza a los partidos políticos con derecho a contribución estatal. 

En virtud de lo anterior, se deben analizar los conceptos de Hacienda Pública y de fondos públicos para delimitar el ámbito de acción del órgano contralor, para lo cual se debe acudir a los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República que, al efecto, disponen:

“Artículo 8º—Hacienda Pública.—La Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos.

Respecto a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público o las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública los recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido en las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan.

El patrimonio público será el universo constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título con las salvedades establecidas en el párrafo anterior.” (El destacado no corresponde al original).”.

“Artículo 9º—Fondos Públicos. Fondos Públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos.”.

Cabe indicar que la aplicación del régimen de control interno se encuentra íntimamente relacionada con el ámbito de control de la Contraloría General de la República, según se indicó, el cual no se define únicamente siguiendo un criterio subjetivo, puesto que involucra el control y fiscalización tanto de entes u órganos públicos, como de sujetos de derecho privado.

Consecuentemente, de la lectura del artículo 4 de la Ley General de Control Interno se concluye que este régimen de control y fiscalización interno involucra a algunos sujetos de derecho privado. Al respecto, dicho numeral señala:

“Artículo 4º—Aplicabilidad a sujetos de derecho privado. Los sujetos de derecho privado que, por cualquier título, sean custodios o administradores de fondos públicos, deberán aplicar en su gestión los principios y las normas técnicas de control interno que al efecto emita la Contraloría General de la República de conformidad con el artículo tercero.

Aparte de las otras sanciones que el ordenamiento jurídico pueda establecer, los sujetos de derecho privado que custodien o administren, por cualquier título, fondos públicos o reciban beneficios patrimoniales de entes u órganos estatales, podrán ser sancionados, según lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428, de 7 de setiembre de 1994, cuando incumplan lo estipulado en el párrafo anterior.”

Conforme a los preceptos legales expuestos podría pensarse que, dada la naturaleza jurídica de entes públicos no estatales de los partidos políticos, les resulta aplicable la Ley General de Control Interno.  

Ahora bien, importa aclarar que deberán ajustarse a los lineamientos contenidos en la normativa de control interno aquellos sujetos, sean públicos o privados, cuando exista de por medio la administración de fondos públicos o la entrega de beneficios patrimoniales de entes u órganos estatales otorgados con fondos de esa naturaleza. En consecuencia, debe analizarse si en el caso de los partidos políticos se cumple con dichos presupuestos. 

Cabe advertir que los partidos políticos son entes públicos no estatales con características particulares, pues son asociaciones constituidas con una finalidad específica, sea, servir de mecanismo a los ciudadanos para participar políticamente y concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular (artículo 98 constitucional); función que reviste un notable interés público. No obstante, estas agrupaciones tienen la particularidad que se encuentran fundamentadas en el ejercicio de la libertad individual de asociación y no en un deber legal.

En efecto, las agrupaciones políticas reciben recursos de origen público a título de contribución estatal, pero éstos no responden a asignaciones presupuestarias específicas ni se otorgan por concepto de beneficio patrimonial, pues son recibidos como reembolso de gastos efectuados con anterioridad y luego de que este Tribunal verifique que sean susceptibles de reconocimiento.

De manera que los partidos políticos se financian con recursos propios, créditos privados o la cesión de su derecho eventual a la contribución estatal. En consecuencia, no existe custodia, compromiso, administración o disposición de fondos públicos por los partidos políticos ni concesión de un beneficio patrimonial a priori, pues se trata de un derecho eventual e incierto, el cual depende de las liquidaciones de los gastos partidarios y de la determinación del monto liquidable por parte de este Tribunal, que se supedita además al nivel de éxito en la contienda electoral (artículo 187 del Código Electoral).

Así las cosas, no median para los partidos políticos partidas presupuestarias específicas, previstas con antelación al proceso electoral, que respondan a la planificación de los gastos del partido. Por el contrario, de conformidad con el modelo creado por el constituyente y complementado por el legislador, existe una suerte de reembolso posterior de los gastos, de ser justificables y resultar comprobados, únicamente si se obtiene una votación significativa y por un monto proporcional a la misma; por lo que el esquema de financiamiento estatal de los partidos políticos no se ajusta al objeto de regulación de la Ley General de Control Interno. 

Valga precisar que tampoco podría aplicarse la Ley General de Control Interno a los partidos políticos por cuanto no ejercen función administrativa propiamente dicha, no se encuentran integrados a la estructura de la Administración Pública ni están sujetos a las reglas de la misma. Por el contrario, estas agrupaciones poseen amplia autonomía de estructuración interna y se rigen por el principio de autorregulación, salvo en lo que se refiere a los aspectos mínimos que establecen la Constitución Política y el Código Electoral sobre su organización y funcionamiento y en orden a garantizar su carácter democrático (artículo 98 de la Constitución Política).

Por ello, interpretar de forma extensiva la Ley General de Control Interno entendiendo que los partidos políticos están sometidos a este régimen y al cumplimiento de todas las obligaciones que involucra, sin existir norma expresa que lo disponga, se traduce en una restricción injustificada al ejercicio de la libertad de participación política materializada en dichas organizaciones.

En relación con la naturaleza de la contribución del Estado a los partidos políticos, este Tribunal en la resolución Nº 3146-E-2000 de las 8:05 horas del 8 de diciembre del 2000, señaló cuanto sigue:

“La cuarta y última pregunta está formulada en los términos siguientes: “Siendo los Partidos Políticos entes públicos no estatales que se financian con fondos públicos ¿Debieran de acogerse a lo establecido en el artículo 1° de la Ley de Contratación Administrativa que manda a utilizar los procedimientos de contratación administrativa? ¿Por qué el Reglamento del Tribunal es omiso en este sentido?”

La Ley de Contratación Administrativa, conforme lo dispone su artículo primero, ciertamente regula la “contratación desplegada” por los entes públicos en general e incluso por “los entes públicos no estatales” y hasta, por “otro tipo de personas físicas o jurídicas”, “Cuando se utilicen parcial o totalmente recursos públicos”. Sin embargo, esta ley parte de la premisa de que, a tales entes o personas jurídicas, el Estado les ha asignado previamente, vía presupuesto o por otro medio, los recursos que respaldan sus contrataciones. Tanto es así que, entre los “requisitos previos a los procedimientos de contratación”, la misma ley, en su artículo octavo, dispone que “Para iniciar el procedimiento de contratación administrativa, en [sic] necesario contar con recursos presupuestarios suficientes para enfrentar la erogación respectiva”. Por lo tanto, resulta evidente que tales regulaciones, no son aplicables a las contrataciones que efectúan los partidos políticos con derecho a la contribución en los términos del artículo 96 de la Constitución Política puesto que, el Estado, no le asigna previamente a cada partido una determinada suma para que haga las contrataciones relativas a sus gastos electorales; lo que se prevé es una contribución del Estado “a sufragar los gastos” ya hechos por los partidos políticos y que reúnan los requisitos establecidos en la propia Constitución y en la ley y no una partida presupuestaria determinada para que los partidos “hagan los gastos”; es decir, el Estado no presupuesta suma alguna para ese fin, sino que es el partido el que hace los gastos electorales con recursos propios o de los créditos privados que obtenga y sólo en el caso de que logre reunir los requisitos constitucionales y legales, puede obtener, a posteriori, la contribución estatal a esas erogaciones ya hechas. Por este motivo, carece de fundamento legal, obligar a los partidos políticos a someter sus contrataciones a la mencionada ley porque, en esta primera etapa, aquellos no utilizan bienes públicos y ya cuando los reciben, es como contribución a los gastos electorales que hicieron con dinero propio. Pero aún cuando se tratara del adelanto que prevé el inciso 3) del artículo 96 Constitucional, en cuyo caso sí estarían los partidos políticos haciendo contrataciones con dinero proporcionado por el Estado, resulta inaplicable la mencionada Ley de Contratación Administrativa, en razón de que, ese adelanto, se hace “Previo otorgamiento de las cauciones correspondientes”, lo que convierte ese aporte estatal en un verdadero préstamo al partido y consecuentemente bajo esa figura contractual, el dinero deja de ser público para pasar a la esfera privada en virtud de las cauciones, pues éstas tienen la finalidad de garantizar su devolución al Estado en el caso de que el partido no llegue a obtener derecho a la contribución o no demuestre que tuvo gastos electorales.” (Lo destacado es propio del original, lo subrayado es suplido).

3)         Sobre la existencia de un régimen de fiscalización propio en materia de contribución estatal: Es necesario advertir que en materia de contribución estatal existe un régimen jurídico especial, de origen constitucional, el cual asigna a este Tribunal la revisión de la liquidación de los gastos de los partidos políticos, con el fin de reconocer a posteriori y con cargo a la contribución estatal, únicamente aquellos gastos autorizados por la ley y en estricta proporción con la votación obtenida. 

En cuanto al modelo de verificación de los gastos reconocidos a título de contribución estatal, el artículo 176 del Código Electoral, en lo conducente, instituye:

“Artículo 176.—Contribución del Estado. En la forma y en la proporción establecidas en el artículo 96 de la Constitución Política, el Estado contribuirá a sufragar los gastos de los partidos políticos participantes en las elecciones para Presidente y Vicepresidentes de la República y para Diputados a la Asamblea Legislativa. 

Para recibir el aporte estatal, los partidos políticos estarán obligados a comprobar sus gastos ante el Tribunal Supremo de Elecciones. 

A fin de registrar las operaciones y los gastos en que incurra, cada partido llevará su contabilidad al día y los comprobantes de gastos ordenados, conforme al Reglamento que dictará la Contraloría General de la República.”.

Al respecto, este Tribunal, en la resolución Nº 3146-E-2000 mencionada en el considerando anterior, señaló, en lo atinente, lo siguiente:

“La tercera cuestión formulada (…) ¿Existe algún tipo de control de oportunidad sobre los gastos de los partidos políticos? ¿O el control es simplemente formal? ¿Quién realiza este control, el Tribunal Supremo de Elecciones que es el órgano constitucionalmente llamado a hacerlo, o la Contraloría General de la República?

Dada la amplitud en que están concebidas las reglas constitucionales y legales relativas a la contribución del Estado a los gastos de los partidos políticos, los controles establecidos son a posteriori y se limitan a la comprobación del gasto, es decir, a determinar si el mismo responde a los parámetros previstos en la Constitución, la ley y los reglamentos, sin que exista regla alguna que autorice un control de oportunidad, aspecto que, por la naturaleza compleja de la labor de los partidos políticos, el legislador ha preferido dejar a éstos esa responsabilidad. Bajo tales reglas, que son constitucionales y legales, en efecto, es el Tribunal, con el auxilio de la Contraloría General de la República, a quien corresponde su control.” (El destacado y subrayado son del original).

 Apegándonos al modelo constitucional y legal establecido en esta materia, corresponde a este Tribunal definir y ejecutar el régimen de control y fiscalización de la contribución estatal a los partidos políticos, para lo cual cuenta con el auxilio del órgano contralor, de manera que se reconozcan únicamente aquellos rubros contemplados en la normativa aplicable y debidamente comprobados por el partido político. 

De ahí que en esta materia existe un régimen jurídico especial, que garantiza la procedencia legal del aporte estatal, por lo que únicamente resultarán aplicables a los partidos políticos con derecho a deuda estatal las obligaciones contenidas en las normas que integran este particular régimen, delineado por la Constitución Política, el Código Electoral y los reglamentos dictados por este Tribunal y el órgano contralor. 

Es oportuno señalar que esa normativa específica contempla una serie de medidas de control en el proceso de reconocimiento de la contribución estatal, que son las que aplican a las agrupaciones políticas; agrupaciones que, según se colige de todo lo expuesto, no están sujetas al marco regulatorio de la Ley General de Control Interno. Por tanto,

Se interpreta que a los partidos políticos con derecho a la contribución del Estado no les aplica la Ley General de Control Interno. Notifíquese y comuníquese en la forma establecida en el inciso c) del artículo 19 del Código Electoral.