N° 640-E8-2008.—Tribunal Supremo de Elecciones.—San
José, a las catorce horas quince minutos del veinte de febrero de dos mil ocho.
Consulta formulada por la señora Maureen Ballestero
Vargas, Diputada, respecto de su designación como integrante de la Comisión Paz
con la Naturaleza.
Resultando:
1º—En escrito recibido en la Secretaria de este
Tribunal el 21 de febrero del 2007, la señora Maureen Ballestero Vargas,
Diputada, consulta si integrar la Comisión Paz con la Naturaleza, seria
contrario a lo establecido en el artículo 111 de nuestra Constitución Política.
2º—En
el procedimiento se han observado las prescripciones de ley y no se notan
defectos capaces de invalidar lo actuado.
Redacta
el Magistrado Sobrado González; y,
Considerando:
I.—Sobre la legitimación de la consultante:
Sobre la legitimación para plantear solicitudes de interpretación o consultas
como la presente, este Tribunal establecido, entre otras, desde la resolución
N° 1748-99 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999, lo siguiente:
“El inciso 3) del artículo 102 de la Constitución Política reconoce,
en cabeza del Tribunal Supremo de Elecciones, la función de Interpretar en
forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales
referentes a la materia electoral, lo que impide que la asamblea Legislativa de
interpretación auténtica, según lo reconoce su numeral 121 inciso 1).
El inciso c) del artículo 19 del Código Electoral,
al desarrollar ese precepto, dispone en lo que interesa: “Tales
interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del
Comité Ejecutivo Superior de las partidos políticos inscritos”
“Se colige de las anteriores disposiciones que,
en nuestra legislación, solo los partidos políticos, a través de su Comité
Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración
interpretativa” (el resaltado es nuestro).
En virtud de lo indicado, la presente consulta, en principio,
resultaría improcedente, en tanto la gestionante carece de legitimación para
solicitar la declaración interpretativa de este Tribunal. Sin embargo,
atendiendo a la potestad de interpretación oficiosa prevista en el inciso c)
del artículo 19 del Código Electoral -potestad que fue aclarada par este
Tribunal en la resolución N° 1863, de las 09:40 horas del 23 de setiembre de
1999, en la que precisoó los términos bajo los cuales procedía-, se vierte, de
manera oficiosa, la siguiente interpretación.
II.—Sobre la prohibición para los diputados de
aceptar cargos o empleos, contenida en el artículo 111 de la Constitución Política:
El artículo 111 de la Constitución Política dice:
Ningún diputado podrá aceptar, después de juramentado, bajo pena de
perder su credencial, cargo o empleo de los otros poderes del estado o de las
instituciones autónomas, salvo cuando se trate de un ministerio de gobierno. En
este caso se reincorporara a la Asamblea al cesar en sus funciones.
Esta prohibición no rige para los que sean llamados
a formar parte de delegaciones internacionales, ni para los que desempeñan
cargos en instituciones de beneficencia, o sean catedráticos de la Universidad
de Costa Rica o en otras instituciones de enseñanza superior del estado:
Con el fin de aclarar la situación planteada,
conviene precisar el contenido de la prohibición establecida en el artículo 111
de la Constitución Política, que impide a los diputados aceptar cargos en otros
poderes del estado o en las instituciones autónomas; esto a la luz de su
evolución normativa desde su redacción original por la Asamblea Nacional
Constituyente, en 1949 y pasando por dos reformas constitucionales.
Los diputados constituyentes en 1949, con base en
artículo 80 de la Constitución de 1871, dieron forma a este numeral 111 en tres
sesiones (sesión ordinaria celebrada el 9 de mayo de 1949, acta N° 63; sesión
ordinaria celebrada el 10 de mayo de 1949, acta N° 64; sesión ordinaria
celebrada el 27 de junio de 1949; acta N° 97). Su redacción original es la
siguiente:
“Ningún Diputado podrá aceptar, bajo pena de perder su credencial,
cargo o empleo de los otros poderes del estado o de las instituciones
autónomas, salvo cuando se trate de un Ministerio de Gobierno. En este caso se
reincorporará a la asamblea al cesar en sus funciones.
Esta prohibición no rige para los que desempeñan
cargos en instituciones de beneficencia, o sean catedráticos de la Universidad
de Costa Ri.a”.
Como se aprecia, la estructura del artículo es
simple. Establece la prohibición general de que los diputados no pueden
desempeñar cargos públicos (en otros poderes del estado ni en las instituciones
autónomas), la sanción que ello apareja y tres excepciones (ministerios de
gobierno, instituciones de beneficencia y docencia en la Universidad de Costa
Rica).
La inspiración del constituyente se encuentra en la
necesidad de garantizar la independencia y profesionalismo de la función
legislativa. El centro del debate giro en torno a la conveniencia de las
excepciones planteadas a la prohibición general, salvo en lo que respecta a las
instituciones de beneficencia, sobre lo cual no hubo conflicto. Es decir, hubo
controversia en relación con el ejercicio de la docencia en la Universidad de
Costa Rica, que se aprobó; en los centros educativos de segunda enseñanza, que
se rechazo; en misiones diplomáticas, que se rechazo; y en ministerios de
gobierno, que se aprobó. La principal preocupación de los señores
constituyentes era el riesgo de que el diputado que ejerciera ese otro cargo
viera disminuida su independencia respecto del ejecutivo y, por ahí, se
afectará la propia del Poder Legislativo.
Casi catorce años después, la asamblea legislativa
reformó el artículo 111 constitucional mediante Ley N° 3118 de 16 de mayo de
1963, para que dijera como sigue:
“Ningún diputado podrá aceptar, después de juramentado, bajo pena de
perder su credencial, cargo o empleo de los otros poderes del estado o de las
instituciones autónomas, salvo cuando se trate de un Ministerio de Gobierno. En
este caso se reincorporará a la asamblea al cesar en sus funciones.
Esta prohibición no rige para los llamados a
formar parte de delegaciones que integre el Poder Ejecutivo para asistir a
conferencias internacionales, ni para los que desempeñan cargos en
instituciones de beneficencia, o sean catedráticos de la Universidad de Costa
Rica.” (el resaltado es nuestro).
La iniciativa de esta reforma constitucional fue planteada
por el diputado Alberto Cañas Escalante y se fundamentó en que la limitación
que impedía a los legisladores ser parte de las representaciones diplomáticas
del país era un anacronismo contraproducente para los intereses de Costa Rica,
dado que, en aquel entonces, las naciones estrechaban, cada vez más, lazos
entre sí. El dictamen favorable del proyecto de reforma, tramitado en el
expediente legislativo N° 221, por parte de la Comisión Especial, fue acogido
por el plenario que, tras los respectivos debates, aprobó la reforma.
Finalmente,
el artículo adquirió su redacción actual tras la reforma constitucional
realizada mediante Ley N° 5697 del 9 de junio de 1975, por iniciativa, entre
otros, del diputado Sandoval Aguilar:
“Ningún diputado podrá aceptar, después de
juramentado, bajo pena de perder su credencial, cargo o empleo de los otros
poderes del estado o de las instituciones autónomas, salvo cuando se trate de
un Ministerio de Gobierno. En este caso se reincorporará a la asamblea al cesar
en sus funciones.
Esta
prohibición no rige para los llamados a formar parte de delegaciones
internacionales, ni para los que desempeñan cargos en instituciones de
beneficencia, o seas catedráticos de la Universidad de Costa Rica o en otras
instituciones de enseñanza superior del estado.
Conforme
se ve, se trato de una reforma de menor trascendencia para el tema de la
independencia de poderes, que solo modificó semánticamente lo dispuesto en
relación a las legaciones internacionales (de lo que se carece información, toda
vez que el expediente legislativo fue extraviado y en la reconstrucción no
aparece discusión al respecto) y una ampliación de la excepción referida a la
Universidad de Costa Rica, para que cubriera a los dos nuevos centros de
enseñanza superior del estado a ese momento: la Universidad Nacional y el
Instituto Tecnológico de Costa Rica. De hecho, esta reforma al artículo 111
constitucional, tramitada bajo el expediente legislativo N° 5719 y dictaminada
por la Comisión de Gobierno y Administración, se enmarca dentro de una amplia
reforma a varios numerales relacionados con la educación superior estatal,
razón por la cual la independencia de poderes no fue discutida en esta
oportunidad, al menos en las piezas reconstruidas por el archivo de la Asamblea
Legislativa.
Es a la
luz de esta comprensión del numeral 111 constitucional, que procede analizar la
presente consulta.
III.—Sobre
la consulta planteada por la Diputada Maureen Ballestero Vargas: La señora
Diputada Ballestero Vargas consulta si su designación para integrar la Comisión
Paz con la Naturaleza, contraviene la prohibición del artículo 111 de la
Constitución Política. Dos razones asisten a este Tribunal para concluir que la
aceptación de dicho cargo sí quebrantaría el numeral de cita:
1. La primera razón para entender que la aceptación de la
referida designación sí está prohibida por el artículo 111 de la Constitución
Política, es el hecho de que la Comisión Paz con la Naturaleza es una comisión
presidencial, lo que la ubica dentro de la categoría de lugares en los que a
los diputados les esta vedado aceptar cargos, esto es, otros poderes del estado
e instituciones autónomas.
La
Comisión Paz con la Naturaleza fue creada por el Presidente de la República y
el Ministro de la Presidencia mediante decreto ejecutivo N° 33487-MP, publicado
en La Gaceta N° 250 del 29 de diciembre de 2006. La Comisión se enmarca
dentro de una estructura tripartita compuesta por esta, por el comité ejecutivo
y por la oficina ejecutiva, adscrita la última, a la Presidencia de la República,
para que dé soporte secretarial a la Comisión y al Comité.
La Ley
General de la Administración Pública (Ley N° 6227 del 2 de mayo de 1978,
publicada en La Gaceta N° 102 de 30 de mayo del 1978), en su artículo
26, autoriza al Presidente de la República la conformación de este tipo de
comisiones:
“Artículo 26.—El Presidente de la República ejercerá en forma
exclusiva las siguientes atribuciones:
…
g) Nombrar las comisiones auxiliares o de trabajo transitorias o
permanentes que estime necesarias...”.
Como se
ve, la invocación de este numeral para la creación de la Comisión Paz con la
Naturaleza, evidencia que se trata de una comisión presidencial, un órgano del
poder ejecutivo adscrito a la Presidencia de la Republica y que puede ser
creada por decreto en tanto supone distribución de competencias internas que no
involucran de potestades de imperio frente a los administrados.
Es
claro, entonces, que la Comisión Paz con la Naturaleza no solo no puede
ubicarse dentro de ninguna de las excepciones del artículo 111 constitucional
sino que, por el contrario, se inserta en un Poder de la Republica, en el
ejecutivo, que, como se lee en las actas referidas de la Asamblea Nacional
Constituyente, era del que mas se quería alejar a los diputados. De hecho, dentro
del poder ejecutivo, esta comisión se ubica en la propia Presidencia de la
Republica, constituyendo por ello el mejor ejemplo del tipo de espacios de los
que el constituyente quiso alejar a los legisladores.
2. La segunda razón para entender que la aceptación del cargo
que se consulta esta prohibida por el artículo 111 de la Constitución Política,
es que su desempeño frustraría el espíritu constituyente recogido por esta
norma. Como se dijo en el considerando segundo, el constituyente reformuló el
precedente normativo (artículo 80 de la Constitución de 1871), con el propósito
de evitar cualquier forma de subordinación del Poder Legislativo al Ejecutivo.
Advertían los señores constituyentes del peligro que representaba, para la
independencia de poderes, el que el presidente recurriera al halago o a la
presión, a través de designaciones especiales o de la sustracción de
legisladores para colocarlos bajo su dirección jerárquica.
Por ello, puede afirmarse que el espíritu de la
norma es favorecer el profesionalismo de la función legislativa y más
importante aún, garantizar su independencia respecto del poder ejecutivo. Desde
luego que, en tanto el artículo refiere a “los otros Poderes del Estado” el
Poder Judicial esta incluido (también se quiso evitar que en rangos inferiores,
a lo interno de la administración publica, el legislador gozara de influencias
indebidas gracias a su investidura de diputado), pero el acento de la norma lo
es en la relación legisladores-Poder Ejecutivo, lo cual explica, además, lo
referente a las instituciones autónomas, sobre las que el Presidente de la
Republica ejerce mecanismos de tutela administrativa.
La
Comisión Paz con la Naturaleza esta prevista, en los términos del artículo 1 de
su decreto de creación, para que “asesore y apoye al Presidente de la
República en la toma de decisiones y el desarrollo de las actividades
necesarias para la puesta en marcha de la iniciativa Paz con la Naturaleza”; a
lo que el artículo 2 agrega: “fungirá como foro máximo de discusión y
aprobación de las iniciativas a ser presentadas a consideración del Presidente
de la República” Con esto, si la diputada Ballestero Vargas formara parte
de la Comisión para la que fue designada, no solo participaría de labores
propias del ejecutivo sino que también esto la ubicaría en posición de
subordinación respecto del Presidente de la República quien sería, para los
efectos de la labor de dicha comisión, su superior jerárquico. Es, ciertamente,
una forma de sometimiento que el constituyente, por desaconsejable para la independencia
de poderes, vedó a los señores y señoras diputadas.
Precisamente,
los artículos 59 incisos 2) y 3), y 103 inciso 1) de la Ley General de la
Administración Pública prescriben:
“Artículo 59.—
1.
2. La distribución interna de competencias, así como la creación
de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo,
pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia.
3. Las relaciones entre órganos podrán
ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará también subordinado a
cualquier ley futura.
Artículo 103.—
1. El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además la
representación extrajudicial de la administración pública en su ramo y el poder
de organizar esta mediante reglamentos autónomos de organización y de
servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad
regulada no implique el uso de potestades de imperio frente administrado. (El
resaltado es nuestro).
Nuevamente, la propia invocación, en el Decreto
Ejecutivo N° 33487-MP, de estos numerales de la Ley General de la
Administración Pública, confirman lo que se viene diciendo: la Comisión Paz con
la Naturaleza y por ende, sus miembros, se ubican, en virtud del acto normativo
que las crea, en posición de subordinación respecto del Presidente de la
Republica, quien es, para todos los efectos, su superior jerárquico.
En síntesis, en tanto el desempeño como miembro de
la Comisión Paz con la Naturaleza, colocarla a la diputada consultante en la
posición de realizar funciones dentro del poder ejecutivo y asimismo, en la de
subordinación respecto del Presidente de la Republica, se configuraría la
amenaza de su independencia como legisladora, en los términos que el
constituyente quiso proteger. Razón, esta, para concluir que la aceptación de
dicho cargo quebrantaría el impedimento establecido en el artículo 111 de la
Constitución Política. Por tanto,
La
aceptación de la designación como miembro de la Comisión Paz con la Naturaleza,
por parte de un diputado, contravendría la prohibición establecida en el
artículo 111 de la Constitución Política. Comuníquese en la forma establecida
en el inciso c) del artículo 19 del Código Electoral. Notifíquese.