N.º 1947-E8.—San José, a las once horas quince minutos del veintitrés de mayo de dos mil ocho. Exp. Nº 411-E-2007.  Consulta planteada por los señores Óscar López Arias y Víctor Emilio Granados Calvo, en su calidad de Presidente y Secretario, por su orden, del Partido Accesibilidad sin Exclusión, sobre aspectos varios del procedimiento de organización interna y financiamiento estatal.

Resultando:

1º—Mediante oficio del 27 de noviembre del 2007 el señor Víctor Emilio Granados Calvo, Secretario General del Partido Accesibilidad sin Exclusión PASE consultó sobre el procedimiento de renovación de la estructura interna del Partido; los trámites a seguir para transformar un partido provincial en nacional; el plazo de nombramiento de sus delegados y si el financiamiento estatal abarcaba los gastos en que incurriera el Partido en la realización de las asambleas partidarias. 

2º—Mediante sesión ordinaria número 118-2007 celebrada el 29 de noviembre del 2007, este Tribunal previno al señor Granados Calvo que aportara el acuerdo del Comité Ejecutivo Superior que respaldaba su gestión.

3º—En oficios del 27 de noviembre del 2007 y del 4 de febrero del 2008, los señores Óscar López Arias y Víctor Emilio Granados Calvo, en su calidad de Presidente y Secretario, por su orden, del Partido Accesibilidad sin Exclusión PASE cumplieron con lo solicitado. 

4º—En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,

Considerando:

I.—Sobre la legitimación de los partidos políticos para solicitar la interpretación de la normativa electoral: El inciso 3) del artículo 102 de la Constitución Política establece como atribución del Tribunal Supremo de Elecciones la de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales atinentes a la materia electoral.  Estos pronunciamientos, según lo establece el artículo 19, inciso c) del Código Electoral, proceden de manera oficiosa cuando las disposiciones en materia electoral requieran de complementación para que surtan sus efectos o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos. Es dentro de este último contexto que se evacua la presente consulta debido a que ésta se funda en el Acta número 12 de la sesión, celebrada el 24 de noviembre del 2007, por el Comité Ejecutivo Superior del Partido Accesibilidad sin Exclusión.

II.—Sobre el fondo de las consultas planteadas: La gestión formulada por el Partido Accesibilidad sin Exclusión en tanto se refiere a cuatro aspectos específicos se abordará cada uno según el orden en que fueron planteados.

1.  ¿existe algún impedimento normativo para que una Asamblea de Distrito se constituya en Asamblea de partido, sesionando válidamente en un distrito administrativo que no sea aquel al que representará?

El artículo 60 del Código Electoral establece una estructura mínima organizacional que resulta obligatoria para todas las agrupaciones políticas. Sin embargo por tratarse de una regulación básica es posible que los partidos, conforme al principio de autorregulación, adecúen ese modelo en aras de promover que su funcionamiento logre alcanzar la aspiración constitucional de ser lo más representativo y democrático posible (artículo 98 de la Constitución Política). 

Acorde con esos requerimientos mínimos, se establece como obligación que exista “a) Una Asamblea de Distrito en cada distrito administrativo;/ b) Una Asamblea de Cantón en cada cantón;/ c) Una Asamblea de Provincia en cada provincia;/ d) La Asamblea Nacional… “. Esa estructura básica resulta aplicable no sólo a los partidos políticos en proceso de formación sino también a los inscritos, ya que una vez superado ese proceso deben renovar periódicamente sus estructuras, conforme al plazo y mecanismo que mejor satisfaga sus intereses, siempre que no supere el plazo máximo de cuatro años. 

La conformación de esas asambleas, según lo regula el párrafo segundo del citado artículo 60 del Código Electoral, será la siguiente: “La Asamblea de Distrito estará formada por los electores de cada distrito afiliados al partido. La Asamblea de Cantón estará constituida por cinco delegados de cada distrito electos por las respectivas asambleas de distrito. La Asamblea de Provincia estará integrada por cinco delegados de cada cantón, electos por las respectivas asambleas cantonales. La Asamblea Nacional estará conformada por diez delegados de cada provincia, electos por las respectivas asambleas provinciales” (el resaltado no es del original).

Según se desprende de la transcripción anterior, todas las asambleas partidarias a excepción de las distritales están integradas por delegados escogidos en la asamblea inferior. Es decir, esas asambleas atienden a un carácter representativo según el cual el delegado tiene la responsabilidad, en forma personal, de representar los intereses de sus electores y, bajo esa premisa, de participar activamente en la asamblea respectiva, tomando las decisiones que estime oportunas y convenientes (ver resolución de este Tribunal, número 919 de las 9:00 del 22 de abril de 1999). Ese carácter representativo no se encuentra presente en las asambleas distritales, pues sus miembros no responden a un mandato, sino que participan de forma directa y en atención a sus propios intereses. 

En este sentido, existe una clara diferencia entre las asambleas de distrito y las demás pues las primeras, al no contar con un número definido de integrantes como en las restantes, pueden sesionar válidamente con la presencia de al menos tres electores del distrito, en tanto su integración se obtiene con los electores del respectivo distrito afiliados al partido político. Es decir, estas asambleas estarán integradas por el conjunto de ciudadanos del partido inscritos como electores en el distrito en que se celebran.

Precisamente, el hecho de que no existan delegados previamente designados que integren la asamblea de distrito, sino que sean los electores del distrito los que la conformen, hace que surja la insoslayable necesidad de que éstas se celebren en el territorio del respectivo distrito.  Admitir la posibilidad de que estas asambleas se puedan celebrar fuera del territorio del respectivo distrito lesionaría gravemente el derecho de participación política inherente a los electores del partido en ese distrito, pues se les obligaría a desplazarse a un lugar distinto a su distrito, cantón e incluso provincia. Circunstancia esta última que contravendría, de manera abierta, el principio constitucional desarrollado en el artículo 98 de que los partidos políticos “serán instrumentos fundamentales para la participación política.”

Cabe recordar que de conformidad con la normativa vigente las asambleas distritales, por su naturaleza y conforme al modelo diseñado por el legislador, se convierten en el primer escalón para quienes desean acceder a posiciones de mando dentro del partido político y en un instrumento para facilitar la más intensa participación de sus bases; de ahí que, en aras de fomentar una cultura democrática y participativa.  Siguiendo tal tesitura, el Tribunal ha mantenido la tesis de que no cabe la celebración de asambleas de distrito fuera de su territorio. 

En efecto, desde la resolución número 542 de las 17:00 horas del 23 de marzo de 1963, ratificada en posteriores pronunciamientos (sesión número 10964 del 19 de agosto de 1966) la jurisprudencia electoral ha sostenido el criterio que:

“… las Asambleas de Distrito estarán formadas por los electores del respectivo Distrito afiliados al partido, o dicho en otros términos, que la Asamblea de Distrito no es otra cosa que el conjunto de ciudadanos que viven y están inscritos como electores en el Distrito, pertenecientes al Partido que las celebra, sea lo que en el lenguaje político se denomina “la base del partido” y que es lo que caracteriza la organización democrática de las agrupaciones políticas. Por consiguiente las Asambleas de Distrito deben llevarse a cabo dentro del territorio del respectivo Distrito.” (el resaltado no es del original). 

Por último, se hace ver que este Tribunal es del criterio que en el actual diseño de organización partidaria, las asambleas distritales se han convertido en un obstáculo que dificulta no solo la formación de nuevos partidos sino también el necesario proceso de renovación de estructuras que deben verificar al menos cada cuatro años los partidos ya inscritos. 

Precisamente en la audiencia conferida a este Tribunal con motivo de la Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por el señor Rodolfo Saborío Valverde en contra del artículo 60 del Código Electoral, tramitada bajo el expediente número 04-003249-0007-CO, en la que se cuestiona la constitucionalidad de las referidas asambleas, esta Autoridad Electoral advirtió lo siguiente:

“Sin embargo, como se refleja en nuestra propuesta de creación de un nuevo Código Electoral, sí consideramos contrario a los derechos políticos fundamentales la imposición que se hace a los partidos políticos de que su estructura arranque desde las Asambleas Distritales, porque esto dificulta en extremo la constitución de nuevos partidos, pero también la renovación de las estructuras partidarias, renovación que debe realizarse cada cuatro años como mínimo, según ha precisado la jurisprudencia electoral en orden a garantizar el funcionamiento democrático de estos organismos.

La celebración obligatoria de Asambleas Distritales es, entonces, un requisito desproporcionado y en cuanto a éste único punto coincidimos con el accionante, en el sentido de que debe ser eliminado del ordenamiento jurídico.

Debemos aclarar, eso sí, que la inconstitucionalidad no se fundamenta en la infracción a los principios de igualdad y organización democrática de los partidos políticos que acusa el accionante, sino en un tema de racionalidad y proporcionalidad de la norma legal, desde la perspectiva de sus resultados. En otras palabras, es una inconstitucionalidad que deriva de las consecuencias prácticas de la aplicación de este aspecto concreto del artículo 60, en tanto obstaculiza la constitución de nuevos partidos y dificulta en exceso la renovación de estructuras partidarias, contrariando con ello la apuesta constitucional por el pluripartidismo y la adecuada representación de las minorías.

Al respecto, resulta imprescindible exponer con mayor detalle la posición del Tribunal. Este organismo electoral considera que los partidos políticos son los actores insustituibles del proceso democrático, y por ello debe de favorecerse la dinámica democrática de éstas (sic) facilitando su constitución y funcionamiento. Creemos que los requisitos de formación y renovación de estructuras partidarias no deben agravarse, por el contrario, tienen que facilitarse. 

Actualmente, para poder inscribir un Partido, se debe realizar una verdadera maratónica política, consistente en la celebración de más de quinientas asambleas (al menos 554) a lo largo y ancho del país. Esto es, a nuestro juicio, un obstáculo irrazonable en el trámite de constitución de partidos políticos y de allí que el Tribunal haya propuesto que la organización territorial en etapa de constitución empiece a partir de los cantones y no de los distritos. La consecuencia de esta reforma, o en su caso, de la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso a) del artículo 60 del Código electoral vigente, es que para constituir un partido nuevo, bastará celebrar ochenta y un asambleas cantonales, siete provinciales y la nacional. Planteamiento que resulta mucho más razonable y facilita el derecho constitucional de los ciudadanos de agruparse en partidos políticos.” (el resaltado no es del original). 

En conclusión, al existir un mandato legal que impone a los partidos políticos integrar sus asambleas distritales con los electores afiliados al partido del respectivo distrito, no es posible que éstas se celebren fuera del territorio del respectivo distrito, por lo que deben los partidos políticos ajustar su funcionamiento a esa exigencia legal.

2.  ¿Puede inscribirse un partido político a nivel provincial sin necesidad de cumplir con el requisito de presentar adhesiones de electores inscritos en la respectiva provincia en el porcentaje establecido en el párrafo final del inciso e) del artículo 64 del Código Electoral, declarado recientemente como inconstitucional por parte de la Sala Constitucional?.

La Sala Constitucional en resolución número 2006-15960 de las 14:53 horas del 1º de noviembre del 2006 declaró inconstitucional el inciso e) del artículo 64 del Código Electoral, al considerar que el citado inciso era violatorio del derecho a la igualdad previsto en el artículo 33 constitucional, dado que el mecanismo establecido para fijar el número de adhesiones exigido para la inscripción de un partido político a escala provincial y cantonal era irrazonable y desproporcionado. 

Este Tribunal, ante la consulta formulada por la señora Marisol Castro Dobles, Directora General del Registro Civil, respecto de los efectos de la citada resolución en punto a la cantidad de adhesiones necesarias para inscribir una agrupación política a nivel provincial o cantonal, en la resolución número 762-E-2007 de las 11:40 horas del 10 de abril del 2007, resolvió el tema consultado por el Partido Accesibilidad sin Exclusión indicando lo siguiente:

“a) Sobre la cantidad de adhesiones requeridas para inscribir un partido político a escala provincial o cantonal: El artículo 64 del Código Electoral, al establecer los documentos que se deben presentar, ante la Dirección General del Registro Civil, para inscribir un partido político a escala provincial o cantonal, disponía en el inciso e) lo siguiente:

“Tres mil adhesiones de electores inscritos en el Registro Civil a la fecha de constitución del partido, si se tratare de partidos a nivel nacional. Para inscribir partidos de carácter provincial, se necesitará un número de adhesiones equivalente al uno por ciento (1%) del número de electores inscritos en la respectiva provincia, para los partidos cantonales, el mismo porcentaje de los electores inscritos en el cantón” (lo resaltado no es del original). 

Sin embargo, debido a que la Sala Constitucional, mediante resolución número 2006-15960 de las 14:53 horas del 1º de noviembre del 2006, anuló del citado inciso la frase subrayada y resaltada, sea la que se refiere al número de adhesiones que se exigían para inscribir un partido político a nivel provincial o cantonal, se ha generado cierta duda sobre el número de adhesiones que se debe exigir en esos casos.

En virtud de que, tal y como se indicó, la declaratoria de inconstitucionalidad produce la eliminación de la norma del ordenamiento jurídico, los efectos o consecuencias que ésta producía también desaparecen. De modo que, en el presente caso, la consecuencia que se produjo con la citada declaratoria de inconstitucionalidad fue la eliminación del ordenamiento jurídico del requisito de adhesiones que se establecía para inscribir un partido político a escala provincial o cantonal; es decir, ese requisito quedó subsistente únicamente para la inscripción de partidos a escala nacional, ya que en ese caso se requiere de “tres mil adhesiones de electores inscritos en el Registro Civil a la fecha de constitución del partido”.

Conforme lo expuesto, en la actualidad, la Dirección General del Registro Civil no debe exigir a los partidos políticos que solicitaran su inscripción a nivel provincial o cantonal ninguna cantidad o porcentaje de adhesiones como parte de los documentos que deben aportar, ya que, aparte de que ese requisito desapareció del ordenamiento jurídico, este Tribunal, en uso de su potestad interpretativa, no podría establecer o fijar una cantidad de adhesiones, como requisito para inscribir partidos en esas escalas, pues debe tomarse en cuenta que ese tipo de requisitos limitativos solo pueden ser impuestos por una ley, por ser materia reservada a ella; es decir, no existe posibilidad alguna de establecer una limitación de este tipo mediante la interpretación.” (el subrayado no es del original).

Se reitera que con motivo de la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso e) del artículo 64 del Código Electoral, no es posible exigir el requisito de las adhesiones que establece el citado inciso en el trámite de inscripción de partidos políticos a nivel cantonal y provincial.

3.    ¿Puede el PASE en virtud de la reforma a sus estatutos de mayo de 2006, convocar y constituir las asambleas distritales, cantonales y provinciales de las seis provincias restantes a la de San José, desde el año 2008, a pesar de que las Asambleas vigentes (de la Provincia de San José) poseen plazo válido hasta mediados del año 2009.?

Mediante la resolución número 321-E-2007 de las 13:25 horas del 1º de febrero del 2007 este Tribunal estableció el procedimiento que debía seguir el partido político inscrito a escala provincial que quisiera transformarse en uno de alcance nacional. En esa oportunidad se indicó que las regulaciones aplicables eran las previstas en los numerales 57, 58, 60 y 64 del Código Electoral y el procedimiento para hacerlo debía ser el siguiente:

“En primer término el Partido, respetando su nombre y divisa para no generar una nueva agrupación, debe adoptar un acuerdo protocolizado, por parte de su asamblea provincial, donde se explicite el propósito de constituirse en una organización partidaria a escala nacional. En dicha acta protocolizada la agrupación política, si es del caso, puede adecuar sus estatutos a efecto de que sean acordes a la escala de mayor grado. De igual forma, y en ese mismo acto, debe acreditar los nombres de quienes constituyan su comité ejecutivo, en este caso provincial, así como de los integrantes de la asamblea que participaron en la adopción de sus acuerdos (artículo 57 del Código Electoral). Ahora bien, por tratarse del trámite de un partido debidamente inscrito, importa destacar que la asamblea provincial es la que debe autorizar al comité ejecutivo provincial a realizar los trámites de inscripción del partido, a nivel nacional, mediante la convocatoria a las asambleas distritales, cantonales y provinciales que el partido no tenga organizadas, y la nacional, en los términos que establece el artículo 60 del Código Electoral. Vale recordar que las solicitudes para designar a los representantes del Tribunal a que se refiere el artículo 64 del código de marras, deberán presentarse al Tribunal con cinco días hábiles de anticipación, como mínimo, adjuntándose copia de la agenda respectiva en punto a la labor fiscalizadora del Tribunal.

Una vez satisfechos los requisitos de organización estipulados en el numeral 60 del Código Electoral la agrupación partidaria, por intermedio del presidente del Comité Ejecutivo Superior (o, en su ausencia, por cualquiera de los otros miembros de ese Comité) debe presentar la solicitud de inscripción del partido en su nueva escala acompañando, inexcusablemente, todos los requisitos contemplados en el artículo 64 del Código Electoral.  Es menester puntualizar que el presidente del Comité Ejecutivo Superior del partido debe acreditar, junto a la solicitud, la prueba de su personería jurídica mediante certificación notarial del acta de la asamblea nacional que lo nombró incluyendo, entonces, la certificación de la protocolización del acta de la asamblea nacional que dispuso la transformación del partido y la adecuación de los estatutos, aprobada o ratificada por dicha asamblea conforme a los requisitos impuestos por el artículo 58 del Código Electoral.” (el resaltado no es del original).

Conforme lo expuesto, un partido inscrito a nivel provincial que pretenda transformarse en uno a escala nacional deberá organizar y celebrar todas las asambleas distritales, cantonales, provinciales y nacional con excepción de las de la provincia en que se encuentra organizado o inscrito, siempre que éstas se encuentren vigentes. Es decir, el partido estará eximido de realizar las asambleas partidarias en la provincia en que está inscrito, si el nombramiento de los delegados de esas asambleas se encuentra vigente; de lo contrario, deberá realizar también esas asambleas.

De ahí que si la intención del Partido Accesibilidad sin Exclusión es transformarse en un partido a nivel nacional, el hecho que el nombramiento de los delegados de las asambleas partidarias de la provincia de San José venzan a mediados del 2009, no es un obstáculo que impida convocar para constituir las asambleas distritales, cantonales, provinciales de las demás provincias y la nacional.  Ahora bien, se aclara que en caso de que el Partido tenga la intención de uniformar la vigencia de los nombramientos de todas las asambleas partidarias, el plazo máximo de vigencia del nombramiento en ningún caso podrá ser mayor a los cuatro años, plazo que marca el ciclo del proceso electoral costarricense.

4.  ¿Contemplan los reglamentos respectivos de financiamiento Estatal y pago de deuda política aquellos gastos que se generan por concepto de organización y realización de las asambleas partidarias contempladas en el artículo 60 del Código Electoral?

Según lo ha establecido este Tribunal en su reiterada jurisprudencia, de conformidad con el inciso 1) del artículo 96 de la Constitución Política la contribución estatal a los partidos políticos no puede dedicarse exclusivamente a costear las campañas electorales sino que concomitantemente debe emplearse para financiar los gastos de organización partidaria y capacitación de los militantes, conforme a los porcentajes que discrecionalmente fijen los partidos en sus estatutos para cada uno de esos rubros, en ejercicio de su poder de autorregulación.

A efecto de darle verdadero contenido a ese mandato constitucional esta Autoridad Electoral estableció en el Reglamento sobre el Pago de los Gastos de los Partidos Políticos, en su artículo segundo, los gastos que resultaban justificables para efectos de la contribución estatal, dentro de los cuales estaban los relacionados con las actividades de organización, cuya descripción de actividades alcanza a las siguientes:

“Comprende aquellas actividades, de carácter permanente, necesarias para el establecimiento de la estructura formal de los partidos políticos, conforme con la cual se constituyen los diferentes grupos de trabajo, a fin de alcanzar los objetivos propuestos.

Dentro de esta aceptación deberán incluirse los gastos realizados por concepto de inscripción del partido, integración y funcionamiento de comités, asambleas, convenciones, entendiéndose por éstas los gastos en que incurran los partidos políticos en la escogencia de los candidatos a Presidente y Diputados, instalación de clubes, celebración de reuniones y plazas públicas hasta un máximo de veinticinco (25), transporte y movilización de simpatizantes y electores, excepto el arrendamiento de autobuses en los casos prohibidos por el artículo 85 bis, transitorio II, del Código Electoral, programas de preparación y capacitación de delegados, fiscales y miembros de juntas electorales.

Se incluye dentro del concepto de organización lo relativo a dirección y censo. La dirección comprende la labor de planificación, coordinación y ejecución de las actividades de los partidos políticos, incluida la gestión financiera. Bajo este concepto deberán incluirse, entre otros, los gastos realizados por concepto de salarios y viáticos. El censo se refiere a la confección, evaluación y análisis del registro de ciudadanos sufragantes y simpatizantes de un partido político.” (el resaltado no es del original).

En punto al objeto de la presente consulta, es un asunto sobre el cual ya existe pronunciamiento por parte de esta Autoridad Electoral, toda vez que en la resolución número 0965-E-2002 de las 15:35 horas del 6 de junio del 2002, se estableció que la celebración de las asambleas partidarias es una actividad que, por su naturaleza, resulta inherente a la vida misma de los partidos políticos, por lo que los gastos que en éstas se generen son susceptibles de ser financiados con el aporte estatal.

En esa oportunidad se indicó:

“c) Celebración de aniversarios y Asambleas Nacionales: El artículo 2) inciso a) del Reglamento sobre el Pago de los Gastos de los Partidos Políticos número 6-97, emitido por este Tribunal, en lo conducente dispone:

“Solo son justificables para efectos de la contribución estatal a los partidos políticos, incluidas las coaliciones y las fusiones, los gastos relacionados con actividades de organización, propaganda y capacitación, de acuerdo con las siguientes definiciones:

(…)

La celebración de aniversarios y asambleas de cualquier tipo, son actividades connaturales a la existencia misma de los partidos políticos, dado que es a partir de ellas que las agrupaciones políticas se abren a la participación de sus militantes y simpatizantes (artículo 98 de la Constitución Política), fortaleciendo su estructura interna; de modo que los gastos que se generen en este tipo de actividades deben considerarse justificados para los efectos de la contribución estatal, salvo que, de alguna forma, la actividad sea contraria al ordenamiento legal.” (el resaltado no es del original).

Según se tiene de lo expuesto, la normativa electoral regula expresamente que los gastos que se generen en la celebración de las distintas asambleas partidarias, con motivo del proceso de inscripción, renovación de sus estructuras o en la escogencia de los candidatos de elección popular, es un rubro que resulta justificable con el aporte estatal. Por tanto,

Se evacua la consulta en los siguientes términos: a) las asambleas distritales, por su naturaleza, sea en el proceso de inscripción o en el de renovación de sus estructuras, no pueden celebrarse fuera del territorio del respectivo distrito, b) la declaratoria de inconstitucionalidad del inciso e) del Código Electoral eliminó el requisito de las adhesiones que se exigía para la inscripción de los partidos políticos a escala provincial y cantonal, por lo que ese requisito no se exige dentro de los documentos necesarios para su inscripción; c) si un partido político provincial decide transformarse en uno a escala nacional, el hecho que el nombramiento de los delegados de las distintas asambleas partidarias se encuentre vigente, no es un obstáculo para que el comité ejecutivo provincial, convoque para constituir las asambleas distritales, cantonal, provinciales de las demás provincias y la nacional; sin embargo, si los nombramientos de esas asambleas se encuentran vencidos también deberá realizar esas asambleas; y d) los gastos en que incurran los partidos políticos en la celebración de las distintas asambleas partidarias, con motivo del proceso de inscripción, renovación de sus estructuras o en la escogencia de los candidatos de elección popular, es un rubro que se reconoce como gasto susceptible de ser financiado con el aporte estatal.  Comuníquese en los términos previstos en el inciso c) del artículo 19 del Código Electoral y notifíquese a los interesados y a la Dirección General del Registro Civil.