Nº 3667-E8-2008.—Tribunal Supremo de Elecciones.—San José, a las catorce horas con veinte minutos del dieciséis de octubre del dos mil ocho. Expediente Nº 297-S-2008.

Consulta electoral formulada por la señora Diputada Lorena Vásquez Badilla, Jefa de Fracción del Partido Unidad Social Cristiana, sobre los alcances del artículo 88 del Código Electoral respecto del Subgerente de Desarrollo de la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económica de la Vertiente Atlántica.

Resultando:

1º—Mediante oficio Nº JPUSC-LVB-0928-2008 de fecha 12 de setiembre del 2008, la señora Diputada Lorena Vásquez Badilla, Jefa de Fracción del Partido Unidad Social Cristiana, consulta si el artículo 88 del Código Electoral, u otra ley, impone alguna restricción de participación en actividades políticas o de los partidos políticos al funcionario que ocupe el cargo de subgerente en alguna institución autónoma y, en particular, a quien ocupe el cargo de Subgerente de Desarrollo de la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económica de la Vertiente Atlántica -JAPDEVA - (folio 1).

2º—En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley y no se notan defectos que causen nulidad o indefensión.

Redacta el Magistrado Sobrado González, y;

Considerando:

I.—Acerca de la legitimación del consultante. Respecto de la legitimación para plantear consultas importa retomar lo dicho en resolución Nº 1197-E-2002 de las 11:30 horas del 5 de julio del 2002:

“El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano jurisdiccional encargado, constitucionalmente, de la interpretación “exclusiva y obligatoria” de las disposiciones que rigen la materia electoral. Precisamente, en aplicación del artículo 102 de la Constitución Política de la República, se reconoce en el numeral 19, inciso c), del Código Electoral, que este Tribunal tiene la función de interpretar, en la forma prescrita por el constituyente, la normativa vigente y relacionada con la cuestión electoral. La disposición legal citada se lee en los siguientes términos: “Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos”. (el destacado no corresponde al original).

Esta Magistratura Electoral ha dispuesto reiteradamente sobre el particular (véanse, al respecto, la resolución Nº 1748 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999 y la resolución Nº 1863 de las 09:40 horas del 23 de setiembre de 1999) que el Tribunal puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos.

En el presente asunto es evidente que la gestionante carece de legitimación para formular la consulta; sin embargo, el Tribunal Supremo de Elecciones, en aras de aclarar el tema sometido a estudio, se permite emitir un pronunciamiento oficioso en los términos consultados.

II.—Sobre las regulaciones contenidas en el artículo 88 del Código Electoral. Este Tribunal ha sostenido que las restricciones o limitaciones para el ejercicio de derechos fundamentales, como la participación de los ciudadanos en actividades político-electorales, forzosamente deben interpretarse de forma restrictiva, de suerte que las prohibiciones contenidas en el artículo 88 del Código Electoral no pueden extenderse a otros funcionarios que no sean los ahí expresamente indicados.

El referido artículo establece prohibiciones o restricciones de diferente grado. Así, de acuerdo con el primer párrafo, a los empleados públicos en general les está prohibido “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político”. Por otra parte, el párrafo segundo enlista taxativamente los cargos públicos sujetos a una restricción más rigurosa, que impide “participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género”. Los derechos políticos de estos funcionarios, quedan reducidos a ejercer su derecho al voto el día de las elecciones, según prevé el último párrafo de esa norma.

III.—Sobre el régimen de prohibición de parcialidad o participación política aplicable al Subgerente de Desarrollo de JAPDEVA. La señora Diputada Lorena Vásquez Badilla consulta si son aplicables a los subgerentes de instituciones autónomas las restricciones a la participación política contenidas en el párrafo 2º del artículo 88 del Código Electoral. Asimismo, consulta si el cargo del Subgerente de Desarrollo de JAPDEVA tiene alguna restricción para participar en actividades políticas o de los partidos políticos.

Para pronunciarse sobre la temática planteada es necesario aclarar los siguientes aspectos: 1) si los subgerentes de las instituciones autónomas se encuentran cubiertos por el régimen de prohibición establecido en el párrafo 2º del artículo 88 del Código Electoral; 2) la naturaleza jurídica de JAPDEVA; 3) el régimen de parcialidad y participación política aplicable al Subgerente de Desarrollo de JAPDEVA.

1)  Sobre el régimen de participación política de los subgerentes de instituciones autónomas. La lista taxativa de funcionarios que contempla el párrafo 2º del numeral 88 del Código Electoral incluye a: “El Presidente y los Vicepresidentes de la República, los Ministros y Viceministros, el Contralor y el Subcontralor Generales de la República, el Defensor y el Defensor Adjunto de los Habitantes, el Procurador General y el Procurador General Adjunto, los presidentes ejecutivos, directores ejecutivos y gerentes de las instituciones autónomas, los gobernadores, los oficiales mayores de los ministerios, los miembros de la Autoridad de Policía, los agentes del Organismo de Investigación Judicial, los Magistrados y empleados del Tribunal Supremo de Elecciones, los Magistrados y funcionarios del Poder Judicial que administren justicia, el Director y empleados del Registro Civil y quienes tienen prohibición en virtud de otras leyes...”.

     De manera que los subgerentes de las instituciones autónomas no están incluidos dentro la referida lista de funcionarios públicos sujetos a la prohibición absoluta de participación política, pues esta norma únicamente refiere al cargo de gerentes de instituciones autónomas, por lo que, en virtud de la interpretación restrictiva que debe darse a esta norma por tratarse de materia limitativa del derecho de participación política, no puede extenderse a otros cargos públicos no contemplados. Vale indicar que esa misma disposición prevé que otras leyes puedan concretar prohibiciones de este tipo, ampliando de esta manera la lista de funcionarios inhibidos absolutamente de participar en actividades político-electorales.

     Al respecto, este Tribunal, en la resolución Nº 2724-E-2000 de las 09:25 horas del 8 de noviembre del 2000, señaló:

“Este Tribunal, en reiterados pronunciamientos, ha resuelto que, por tratarse de limitaciones a la libertad de participación en actividades políticas y que su inobservancia trae como consecuencia la imposición de sanciones, la interpretación del artículo 88 del Código Electoral, ha de ser hecha en forma restrictiva y, por lo tanto, salvo disposición expresa en otras normas legales, los subgerentes de las instituciones autónomas, como es el caso del Instituto Nacional de Aprendizaje, no están comprendidos dentro de la nómina de los funcionarios con prohibición para participar en las actividades de los partidos políticos señaladas por la indicada norma, salvo la acción de “utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos”, pues esta conducta, lo mismo que la contemplada en el párrafo primero del mismo artículo 88, está prohibida expresamente a todos los funcionarios públicos, inclusive por la propia Constitución Política, en su artículo 102, inciso 5º).” (la negrita no corresponde al original).

     De ahí que, por norma general, resulte aplicable a estos funcionarios el párrafo 1º del artículo 88 del Código Electoral, salvo que exista norma especial que los sujete a un régimen más limitativo de participación política.

2)  Naturaleza jurídica de la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económica. El artículo 1º de la Ley Orgánica de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, Ley Nº 5337 del 27 de agosto de 1973 publicada en el Alcance 120 de La Gaceta Nº 170 del 11 de setiembre de 1973, reconoce a este ente como institución autónoma al señalar:

“Artículo 1º—Créase la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, en adelante denominada JAPDEVA, como ente autónomo del Estado, con carácter de empresa de utilidad pública, que asumirá las prerrogativas y funciones de Autoridad Portuaria; se encargará de construir, administrar, conservar y operar el puerto actual de Limón y su extensión a Cieneguita, así como otros puertos marítimos y fluviales de la Vertiente Atlántica, con la salvedad de los que operen al amparo del inciso h) del artículo 6º de esta ley. Se encargará asimismo de administrar la canalización del Atlántico y las tierras y bienes que esta misma ley le otorga. Administrará las empresas de transporte ferroviario del Estado que presten servicios de y hacia los puertos de la Vertiente Atlántica que específicamente contemple el Poder Ejecutivo en los planes nacionales de desarrollo.” (la negrita no corresponde al original).

     En este sentido, la Procuraduría General de la República, en el dictamen Nº 214 del 6 de junio del 2005, afirmó:

“Como se ha indicado, de conformidad con el artículo 1º, el legislador crea a JAPDEVA como una institución autónoma, es decir, como un ente menor que forma parte del sector público descentralizado del Estado y que tiene la potestad de autoadministrarse, sea, de realizar su cometido legal por sí mismo. Además, también se le atribuyen a esta Institución una serie de competencias exclusivas, demarcando de esta forma su ámbito de acción. Así por ejemplo, se confiere a este ente, entre otras, la competencia de administrar el puerto de Limón, estableciendo así, no sólo lo que será uno de sus cometidos, sino también uno de los campos de su actuación. Precisamente esta transferencia de competencias que el legislador, a través de la Ley, hace a JAPDEVA, es una de las características propias de todos los entes descentralizados. La situación de ente descentralizado de JAPDEVA, se confirma en el artículo 3 de su Ley Orgánica, pues en este numeral se dispone de forma expresa que dicho ente posee personalidad jurídica, lo que significa que tiene potestad para organizarse internamente y para desarrollar su cometido legal, con los límites que al respecto establezca el ordenamiento, así como la condición de centro de imputación de los actos y situaciones de carácter jurídico en que se vea involucrado. Además, en el mismo artículo se indica que JAPDEVA posee un patrimonio propio, o sea, que posee bienes y que es capaz de percibir ingresos propios. Como puede observarse, de la de la (sic) Ley Orgánica de JAPDEVA se deriva en forma evidente que se trata de un ente público descentralizado (…).” (Dictamen Nº C-097-1999 del 21 de mayo de 1999 en sentido similar el dictamen Nº C-065-2001 del 7 de marzo del 2001).”

3)  Régimen de parcialidad y participación política del subgerente de desarrollo de JAPDEVA. En apego a la línea jurisprudencial expuesta, los subgerentes de las instituciones autónomas se rigen, en principio, por la prohibición genérica contenida en el párrafo 1° del artículo 88 del Código Electoral. En consecuencia, es dable afirmar, en principio, que el Subgerente de Desarrollo de JAPDEVA se encontraría sujeto al mismo régimen de participación política, en tanto este ente se encuentra organizado como una institución autónoma.

     No obstante, para el análisis del caso concreto se torna ineludible la revisión de la Ley Orgánica de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, Nº 5337, para constatar la presencia o ausencia de disposición que restrinja la participación en política partidaria del Subgerente de Desarrollo, pues, según se indicó, podría establecerse un régimen de participación política más limitativo mediante ley especial.

     Una vez revisada la ley de creación de JAPDEVA, a los efectos de determinar si en ésta el legislador estableció algún tipo de prohibición más rigurosa para participar en actividades políticas, se determina que en ninguna norma se establecen restricciones especiales para quien ocupe este puesto.

4)  Conclusión. Por consiguiente, el Subgerente de Desarrollo de JAPDEVA no tiene prohibición de participar en actividades políticas en virtud de su ley constitutiva, ni tampoco está incluido en la lista taxativa de funcionarios públicos prevista en el párrafo 2º del artículo 88 del Código Electoral, por lo que en su caso únicamente se aplica la prohibición genérica contenida en el párrafo primero del artículo 88 iusibidem.

     En consecuencia, nada impide que ese funcionario participe en política electoral fuera de su jornada laboral, siempre y cuando ejerza su cargo con la debida neutralidad, es decir, sin procurar un beneficio para ningún partido político en particular.

Por tanto:

El Tribunal emite la siguiente declaración interpretativa: 1) los subgerentes de las instituciones autónomas se encuentran afectos a la prohibición genérica de participación política contenida en el párrafo 1º del artículo 88 del Código Electoral, salvo que por ley especial se defina un régimen más limitativo; 2) el Subgerente de Desarrollo de JAPDEVA no tiene impedimento para participar en actividades políticas, fuera de su jornada laboral y siempre que no implique utilización del cargo para beneficiar a un partido político, dado que este cargo no se encuentra contemplado en el párrafo 2º del artículo 88 del Código Electoral y no tiene restricción por ley especial, de suerte que este funcionario se encuentra sujeto únicamente al deber de neutralidad política que asiste a todo funcionario público, en los términos del párrafo 1º del referido numeral. Notifíquese en los términos del artículo 19, inciso c) del Código Electoral.