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 Normativa >> Acuerdo 021 >> Fecha 12/12/2014 >> Observaciones
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  Acuerdo : 021   del 12/12/2014  
Levantamiento del Veto que existía con respecto a la ley N° 9076, Ley “Reforma Procesal Laboral”
 


Observaciones
La presente norma fue publica en formato digital en La Gaceta que se indica.

N° 021-MP-MTSS-MJ

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA, LOS MINISTROS DE LA PRESIDENCIA, TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Y EL MINISTRO A.I. DE JUSTICIA Y PAZ

En uso de las facultades y atribuciones que les confieren los artículos 125, 126, 127, 129 y 140 inciso 3) de la Constitución Política, 25 y 27 inciso 1) de la Ley General de la Administración Pública, y

CONSIDERANDO

I-. EL VETO COMO ACTO POLÍTICO DEL PODER EJECUTIVO. La necesaria participación de los poderes Ejecutivo y Legislativo en el proceso de formación de la ley se da en el marco de una relación de cooperación y control, donde la actuación de cada uno está claramente delimitada y obedece a sus respectivos caracteres de órganos representativo y gerencial, ambos de elección popular. La Constitución Política, en los numerales 125 y 126 otorga al Poder Ejecutivo la potestad exclusiva de vetar los proyectos de ley aprobados por la Asamblea Legislativa, ya sea por razones de conveniencia y oportunidad o de inconstitucionalidad. El instituto del veto se encuentra regulado directamente en la Ley Fundamental, por tratarse de la normación de una competencia enmarcada en la separación de poderes públicos que dispone el artículo 9 constitucional. A pesar de ser inherente al proceso de formación de la ley, en modo alguno constituye un acto legislativo. Por el contrario, el veto constituye un acto político, exclusivo del Poder Ejecutivo, previsto para que este pueda ejercer un control jurídico-político o bien uno de conveniencia y oportunidad, en relación con el decreto legislativo. Los proyectos de ley vetados entran en un estado de suspensión, que les impide proseguir con los trámites de publicación y observancia, a menos que se dé alguno de los siguientes dos supuestos: el resello, por parte de la Asamblea Legislativa, con el voto de las dos terceras partes del total de sus miembros o bien el levantamiento del veto por parte del Poder Ejecutivo.

II.- EL LEVANTAMIENTO DEL VETO. La potestad de retirar un veto se deriva del artículo 125 de la Constitución Política. Si bien esta competencia pública no es expresa, se trata de una potestad que puede ser deducida del contenido mismo de la norma, más allá de su simple literalidad. El tratadista Eduardo García de Enterría explica la necesidad de que la interpretación de las normas "…debe ser matizada con la doctrina de los poderes inherentes o implícitos que, por excepción, puede inferirse por interpretación de las normas más que sobre su texto directo. (…) Se trata, simplemente, de hacer coherente el sistema legal, que ha de suponerse que responde a un orden de razón y no a un casuismo ciego, lo cual, por otra parte, está claro desde la doctrina general del ordenamiento que más atrás se ha expuesto y que impide identificar a éste con la Ley escrita. En este difícil filo entre una prohibición de extensiones analógicas y una exigencia de coherencia legal se mueve la doctrina de los poderes inherentes o implícitos, que son, en definitiva, poderes efectivamente atribuidos a la Administración por el ordenamiento aunque no por el componente escrito del mismo..." GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo I. Madrid: Editorial Civitas S. A. 1995. 7° edición. P. 438-439. Los artículos 125 y 126 constitucionales tienen como finalidad permitir al Poder Ejecutivo manifestar su disconformidad con determinado proyecto de ley por razones de conveniencia y oportunidad o por razones de inconstitucionalidad, evitando temporalmente que esa iniciativa se convierta en Ley de la República. Si la disconformidad desaparece, es claro que el Poder Ejecutivo puede levantar el veto. Se trata de una potestad implícita, consecuente con el carácter político y discrecional que caracteriza a la participación del Poder Ejecutivo en el procedimiento de formación de la ley. Acerca de la potestad de retiro del veto la Sala Constitucional, en sentencia n° 1992-03004 de las catorce horas con treinta minutos del nueve de octubre de mil novecientos noventa y dos, ha reconocido la existencia de una potestad de levantamiento del veto, en los términos que se transcriben: "…En relación con la posibilidad de retiro del veto interpuesto por el Poder Ejecutivo, alega la recurrente que una vez ejercida tal potestad, carece de competencia para retirarlo. El veto es una forma de participación del Poder Ejecutivo en el procedimiento legislativo, autorizado expresamente por la Constitución Política, en sus artículos 125, 126, 127 y 128. Consiste básicamente en la potestad de objetar por razones de oportunidad o constitucionalidad, los proyectos de ley aprobados por la Asamblea Legislativa y por su naturaleza eminentemente política, debe considerarse un acto discrecional. Alegar, como lo hace la recurrente, que al no estar expresamente autorizado en la Constitución el retiro del veto, el Poder Ejecutivo no tiene la potestad para obrar de esa forma, es una tesis que no comparte esta Sala, pues tratándose del ejercicio de un poder discrecional, el retiro resulta también parte inherente a él, como potestad implícita atribuida a dicho Poder, que puede ejercer en cualquier momento, hasta tanto no exista pronunciamiento del pleno legislativo, si fue interpuesto por razones de oportunidad, como en el caso en examen. Corresponde al poder Ejecutivo el determinar la conveniencia o inconveniencia de objetar un proyecto de ley, por razones de oportunidad, pero también cuenta dentro de sus atribuciones el reconsiderar la objeción y en caso de estimar que, por un cambio de circunstancias o cualquier otra razón de oportunidad, es conveniente retirarlo, no existe para ello objeción constitucional alguna...". También se ha pronunciado al respecto el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, en el Dictamen n.° CON-053-2013 de 28 de mayo 2013, donde menciona: "…Pero, además, la potestad de retiro del veto también se fundamenta en una costumbre constitucional. En efecto, existen en nuestra praxis constitucional tres ejemplos de retiro del veto por parte del Poder Ejecutivo..." Por otra parte, a la luz del principio del paralelismo de las formas, según el cual, los actos de Derecho Público deben ser revocados de acuerdo con un procedimiento análogo a aquel dispuesto para su creación, el retiro del veto debe darse por un acuerdo del Poder Ejecutivo. La consecuencia final del retiro será, indudablemente, que el Proyecto de Ley se concrete en Ley de la República, bastando únicamente, su sanción y publicación.

III.- NECESARIA MOTIVACIÓN DEL RETIRO. El retiro de un veto ejercido sobre un decreto legislativo por razones de inconstitucionalidad, conveniencia y oportunidad debe también obedecer a razones de la misma índole, las cuales deben ser consignadas de modo expreso en el acuerdo del Poder Ejecutivo que disponga el levantamiento del veto. Deben ser mencionadas las razones de orden jurídico, político, social y económico que lleven a comprender que el retiro es lo que procede, a efecto de poner fin a la suspensión en que se encontraba el proyecto de ley, y hacer que este se convierta en Ley de la República. Como principal vigilante del interés público, es deber del Poder Ejecutivo apreciar la conveniencia y oportunidad de un proyecto de ley, por lo que nada impide que si las circunstancias nacionales lo ameritan, se dé una reconsideración. El uso de la figura del veto, en ocasiones, genera conflictos entre los poderes del Estado. Ante esto, su levantamiento puede propiciar que la armonía entre los órganos máximos se restablezca. Argumentos de este tipo han sido utilizados a lo largo de la historia constitucional costarricense, por parte de diferentes gobiernos, para explicar el levantamiento de vetos. Tal como lo señaló oportunamente el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en su Dictamen N° CON-053-2013, en respuesta a la consulta de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos N° 3 del 28 de mayo 2013 "…el retiro parcial del veto, en el tanto posibilite un acuerdo entre poderes sobre el contenido de las normas y, por ello favorezca el marco de bilateralidad e inmediatez que se persigue en estos casos, debe entenderse jurídicamente posible al no estar prohibido expresamente y entenderse implícito en la posibilidad de su interposición...". Asimismo el retiro del veto consolida las situaciones que nacen como expectativa al amparo del proyecto legislativo luego de ser aprobado por la Asamblea Legislativa, por lo que "…el retiro produce seguridad jurídica. En efecto, la aprobación de un decreto crea expectativas de derechos, los que no llegan a consolidarse por falta de sanción; máxime si la Asamblea no se pronuncia prontamente respecto de la procedencia del veto..." ROJAS CHAVES, Magda Inés. Notas sobre el veto. Revista de la Procuraduría General de la República. 1984. P.80.

IV-. SOBRE EL PROYECTO DE LEY REFORMA PROCESAL LABORAL. El veto interpuesto por el Poder Ejecutivo durante la Administración de la Presidenta doña Laura Chinchilla Miranda, en oficio DP-603-2012 de 09 de octubre de 2012, al Decreto Legislativo N° 9076 “Reforma Procesal Laboral”, se dio por razones de inconstitucionalidad y de oportunidad y conveniencia. Posteriormente, el 20 de mayo de 2013, mediante oficio DP-0316-2013, de la Presidencia de la República dirigido a la Presidencia de la Asamblea Legislativa, se realizó el retiro del veto por razones de inconstitucionalidad, manteniéndose únicamente el veto por razones de oportunidad y conveniencia. Las temáticas que suscitaron el veto fueron los artículos 377 inciso c), 379, 382 y 383, y por conexidad el artículo 384 sobre la huelga en los servicios esenciales, y, además, el artículo 394 sobre la prohibición para contratar personal temporal para sustituir a los trabajadores en huelga. El proyecto de ley, tramitado en expediente N° 15990, Ley de Reforma Procesal Laboral, iniciado el 29 de agosto 2005, fue votado en primer debate el 31 de julio de 2012, contando con una votación unánime de las y los 45 representantes presentes; y recibió el segundo debate, el día 13 de setiembre de 2012, con 4 votos en contra y 40 a favor. El texto aprobado por la Asamblea Legislativa fue impulsado por la Corte Suprema de Justicia. Fue objeto de amplias negociaciones entre los sectores sindicales y empresariales, en conjunto con el Poder Ejecutivo, a consecuencia de la imperante necesidad de una nueva regulación en materia procesal laboral. Se realizaron múltiples actividades de análisis, con la participación de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, jueces y juezas de trabajo, personal especializado del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, además de profesionales expertos en la materia, lo que dio como resultado un proyecto de ley consensuado entre diversos sectores, tal como se consigna en su exposición de motivos. Las reformas contenidas en este texto son concordantes con las exigencias internacionales suscritas por Costa Rica, y responden al modelo constitucional de un Estado respetuoso de los derechos laborales y garante del acceso efectivo a la justicia.

V-. SOBRE LA HUELGA EN LOS SERVICIOS ESENCIALES. La Reforma Procesal Laboral propone una regulación de la huelga en servicios esenciales con limitaciones claras, en aras de proteger los derechos a la salud, la vida y la seguridad de las personas, por medio de un plan de prestación de servicios mínimos que deberá presentarse con 15 días de antelación a la correspondiente huelga para ser aprobado por los tribunales de justicia, que incluso podrán realizarle modificaciones vinculantes. Este plan de servicios mínimos garantizará la permanencia en el funcionamiento del servicio esencial. No admite cierres totales que afecten el derecho de las personas al buen servicio público, así como sus otros derechos e intereses. En caso de no cumplirse con este plan, se abre la posibilidad de declarar la huelga como ilegal. Actualmente, no se cuenta con mecanismos que garanticen el correcto ejercicio al derecho de huelga en los servicios esenciales. Por el contrario, ante la inexistencia de una planificación previa, las personas trabajadoras realizan la huelga, y no es sino hasta varios días después que se declara la legalidad o ilegalidad de la misma, que se pueden adoptar medidas concretas para asegurar el buen servicio público, lo cual provoca afectaciones graves a las personas usuarias de estos servicios. Todas estas deficiencias serán solventadas por la Ley de Reforma Procesal Laboral, texto normativo que permitirá a Costa Rica cumplir con las obligaciones adquiridas internacionalmente, garantizándose el correcto ejercicio de los derechos laborales, individuales y colectivos. Ha señalado la OIT con respecto a la no aprobación de la Ley de Reforma de Código Procesal Laboral: “…La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que el proyecto de reforma procesal laboral que cubre las cuestiones relativas a la huelga fue adoptado por la Asamblea Legislativa pero que fue vetado en 2012 por el Poder Ejecutivo teniendo en cuenta las disposiciones de la Constitución sobre el mantenimiento del servicio público y a efectos de que se garantizara la prestación continua de los servicio esenciales y los servicios de importancia trascendental a través de servicios mínimos. El Gobierno señala que ha sido posible concretar una propuesta de modelo alternativo tras consultas con los diferentes sectores incluidas las organizaciones sindicales; dicha propuesta fue sometida a la Asamblea Legislativa y tramitada por sus comisiones. La Comisión toma nota también de la declaración del Gobierno sobre el voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declarando inconstitucionales los incisos a), b) y e) del artículo 376 del Código del Trabajo relacionados con la prohibición de la huelga en los servicios públicos, y señalando que las mayorías requeridas para declarar la huelga no deben impedir su ejercicio. La Comisión lamenta observar una vez más que los proyectos de ley presentados a la Asamblea Legislativa tendientes a una mayor conformidad entre la legislación y el Convenio en cuestiones muy importantes no han culminado. La Comisión observa que en febrero de 2014 habrá elecciones políticas y entiende que los proyectos de ley mencionados por el Gobierno deberán ser reactivados para su trámite legislativo para no quedar archivados. La Comisión pide al Gobierno que siga impulsando el proyecto de reforma procesal laboral y los demás proyectos antes mencionados y que proporcione informaciones al respecto. La Comisión recuerda al Gobierno que la asistencia técnica de la OIT en este proceso está a su disposición a efectos de contribuir a la plena conformidad de la legislación con el Convenio. Teniendo en cuenta las diferentes misiones de la OIT que a lo largo de los años se han desplazado al país y la gravedad de los problemas, la Comisión aunque expresa su decepción por la falta de resultados en relación con los problemas pendientes, expresa también la esperanza de estar en condiciones de constatar progresos sustanciales en un futuro próximo a nivel de la legislación y de la práctica. La Comisión pide al Gobierno que informe al respecto en su próxima memoria…” (El resaltado no es del original) OIT, Aplicación de las normas internacionales del trabajo, 2014 (I). Ginebra: Conferencia Internacional del Trabajo, 103ª reunión. 2014. Ante las observaciones planteadas por la OIT, y la existencia de un proyecto de ley acorde con los convenios internacionales ratificados por nuestro país en materia del derecho a huelga en servicios esenciales, no observa esta Administración obstáculo alguno para impedir su entrada en vigencia.

VI-. SOBRE LA CONTRATACIÓN DE PERSONAL TEMPORAL DURANTE LA HUELGA. La posibilidad de contratar personal provisional que sustituya a las trabajadoras y los trabajadores huelguistas, conocidos en la doctrina laboral como “rompehuelgas” o “esquiroles”, es considerada prohibida y violatoria a la libertad sindical por los convenios de la Organización Internacional del Trabajo ratificados por Costa Rica. Sobre esto, la OIT ha señalado lo siguiente: “…Sustitución de los huelguistas/ 175. Se plantea un problema particular cuando la legislación o la práctica permiten que las empresas contraten a otros trabajadores para sustituir a sus propios empleados mientras hacen una huelga legal. Este problema es particularmente grave si, en virtud de disposiciones legislativas o de la jurisprudencia, los huelguistas no tienen garantizada, de derecho, su reincorporación a su empleo una vez finalizado el conflicto. La Comisión considera que este tipo de disposiciones o de prácticas menoscaban gravemente el derecho de huelga y repercuten en el libre ejercicio de los derechos sindicales…” OIT. Estudio General de las memorias sobre el Convenio (n° 87) sobre libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 y el Convenio (n° 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva. Ginebra: Conferencia Internacional del trabajo, 81 reunión 1994. La reforma procesal, en el numeral 394, abre la posibilidad de contratar sustitutos en los servicios esenciales, únicamente si la huelga es declarada ilegal. Por otra parte, el veto interpuesto por el Poder Ejecutivo intenta abrir el portillo a la contratación de sustitutos antes de llegarse a la declaración de ilegalidad. Esta intención, contraria a la libertad sindical, no tiene sentido alguno de acuerdo al contenido plasmado en el proyecto de ley. Si para que la huelga pueda realizarse es indispensable la presentación de un plan de servicios mínimos, con dos semanas de antelación, resulta innecesaria la contratación de personas sustitutas, ya que de un modo u otro, deberán encontrarse trabajadores laborando, de acuerdo con lo establecido en el plan. En caso de darse un incumplimiento al plan de servicios, se procede a declarar la huelga como ilegal. Es allí, cuando podrían contratarse sustitutos para garantizar la continuidad al servicio. Sumado a eso, se visualiza una normativa integral y completa, atinente en la solución de los problemas que se presentan día a día, en el correcto ejercicio del derecho a la huelga y la protección de las personas usuarias de los servicios esenciales.

POR TANTO,

SE ACUERDA:

ARTÍCULO 1°: Con base en las potestades que confieren los artículos 125, 126, 127, 129 y 140 inciso 3) de la Constitución Política, se levanta el veto ordenado por el Poder Ejecutivo con respecto al Decreto Legislativo No. 9076, Ley “Reforma Procesal Laboral”, expediente legislativo N.° 15990. En consecuencia se sanciona esa iniciativa, la cual pasa a ser Ley de la República, ordenando su publicación y observancia.

ARTÍCULO 2°. Rige a partir del 12 de diciembre del 2014.

Dado en la Presidencia de la República. San José, a los doce días del mes de diciembre de alo dos mil catorce.