TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES
Nº 0724-E8-2009.-Tribunal Supremo de Elecciones.-San José, a las quince
horas del cuatro de febrero de dos mil nueve.
Consulta formulada
por el señor José Antonio Barquero Mora, Presidente, y la señora Rita María
González Prado, Secretaria General, ambos de la Asociación Nacional de
Educadores, respecto de la libertad de expresión y de la utilización de aulas e
instalaciones educativas dentro del proceso consultivo de referéndum sobre el
"Tratado de Libre Comercio República Dominicana, Centroamérica - Estados
Unidos" (TLC).
Resultando:
1º-Por memorial
presentado ante la Secretaría del Tribunal el 4 de setiembre de 2007 el señor
José Antonio Barquero Mora, Presidente, y la señora Rita María González Prado,
Secretaria General, ambos de la Asociación Nacional de Educadores, consultan a
este Tribunal si, en garantía de la libertad de expresión y de la más amplia
discusión del tema sometido a referéndum, los educadores pueden hablar del tema
y utilizar aulas e instalaciones educativas, siempre y cuando no se haga uso de
fondos públicos (folio 3).
2º-En el
procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la
Magistrada Zamora Chavarría; y,
Considerando:
I.-Legitimación
de los gestionantes: El artículo 102 inciso 3) de la Constitución
Política otorga la potestad al Tribunal Supremo de Elecciones de interpretar,
en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales
referidas a la materia electoral. Estos pronunciamientos se rinden ante dos
circunstancias específicas: 1) a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo
Superior de los partidos políticos, según lo establece el artículo 19 inciso c)
del Código Electoral; 2) a título oficioso, cuando las disposiciones en materia
electoral requieran de complementación para que surtan sus efectos.
Con la finalidad de
aclarar la posible oficiosidad de sus interpretaciones, en las resoluciones
números 1748 y 1863, de las 15:30 horas del 31 de agosto y de las 9:40 horas
del 23 de setiembre de 1999, respectivamente, este Tribunal, en lo que
interesa, indicó "(.) el Tribunal Supremo de Elecciones que legalmente está
habilitado para ello, puede, de oficio, percibir la exigencia de interpretar o
integrar el ordenamiento, en aquellas disposiciones que no sean claras o
suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o
distorsión de sus principios rectores o a una contradicción de los mandatos
constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior
complementación práctica para que surtan sus efectos (.)".
Con base en el
antecedente trascrito se estima oportuno aclarar, de manera oficiosa, los
aspectos sometidos a la presente consulta toda vez que, indistintamente que a
esta fecha haya finalizado el proceso de referéndum sobre el TLC, se trata de
un tema preponderante, en general, dada la eventual utilización de
instalaciones educativas de primaria y secundaria para eventuales procesos
consultivos que puedan llegar a tener lugar en el país, así como el derecho de
expresión política de los educadores dentro de las aulas educativas.
II.-Examen de
fondo: 1) Utilización de instalaciones educativas de primera y segunda
enseñanza en procesos electorales en general: Este Tribunal, como regla
general y conforme a las razones que se dirán seguidamente, considera que la
utilización de instalaciones de primera y segunda enseñanza para algunas
actividades que se relacionen con los procesos electorales en general, llámese
procesos electivos (en que intervienen los partidos políticos) y procesos
consultivos (caso del instituto del referéndum), resulta permitida siempre y
cuando se observen varias condiciones particulares.
a)
Préstamo de instalaciones públicas de primaria y secundaria en procesos
electivos: Por resolución Nº 023-E-2002 de las 11:00 horas del 14 de enero
de 2002 este Colegiado Electoral aclaró el alcance de la utilización de
instalaciones educativas cuando se trate de actividades propias de los partidos
políticos. En lo conducente, dicha sentencia precisó:
"El
señor Ministro de Educación consulta, en primer término, si es jurídicamente
posible el uso de las instalaciones educativas para que los partidos políticos
realicen reuniones y actividades proselitistas con concurrencia de ciudadanos.
Conforme lo ha
precisado la Sala Constitucional, el derecho de asociación política y su
manifestación más importante, el derecho de agruparse en partidos políticos,
constituyen una especie de la libertad fundamental de asociación y, como tal,
un derecho de libertad reconocido a favor de todos los ciudadanos, titulares de
los derechos políticos (voto N° 980-91). Sin embargo, la propia Constitución
Política declara que los partidos "expresarán el pluralismo político,
concurrirán a la formación y manifestación de la voluntad popular y serán
instrumentos fundamentales para la participación política" (art. 98). Por ello,
se trata de asociaciones de una especial naturaleza dada su finalidad
específica, cual es servir de intermediarios entre el electorado y los órganos
estatales de elección popular; y, precisamente su condición de instrumentos
esenciales para el ejercicio de los demás derechos políticos fundamentales,
informa la materia referente a su función y funcionamiento de un claro interés
público (voto Nº 2881-95).
Esa naturaleza pública
-aunque no estatal- de los partidos políticos y su carácter permanente, aunados
a la derogatoria del supracitado artículo 240 del Código de Educación,
justifica el comentado cambio del rumbo jurisprudencial del Tribunal Supremo de
Elecciones, que actualmente sostiene la viabilidad jurídica de utilizar los
recintos educativos para que los partidos realicen en ellos actividades propias
de su organización interna, como lo son sus asambleas y convenciones, previo
otorgamiento del respectivo permiso de uso por parte de las autoridades
competentes.
Cabe precisar que
esa posible colaboración estatal en la organización y funcionamiento de los
partidos, que se suma a otras autorizadas por el ordenamiento electoral, debe
ser prestada en condiciones de igualdad, es decir, de modo no discriminatorio
para alguna agrupación en particular.
No obstante lo
anterior, la utilización de establecimientos educativos estatales es
improcedente para actividades propagandísticas, especialmente durante el
proceso electoral, que arranca con la convocatoria a elecciones por parte de
este Tribunal. La realización en ellos de tales actividades propias de la
competencia electoral, quiebra el principio de neutralidad o imparcialidad de
las autoridades gubernamentales, establecido en el inciso 3) del artículo 95
constitucional, porque significaría poner recursos estatales al servicio de la
actividad estrictamente proselitista de los partidos, sin autorización legal y
durante un período donde se extreman las cautelas legales para evitar un resultado
de esta naturaleza (.)".
Tal
como se desprende de la resolución anterior es posible la colaboración estatal
para que los partidos políticos utilicen las instalaciones educativas con el
fin de realizar actos propios de su organización y funcionamiento, siempre y
cuando se observen tres circunstancias particulares: a) que dicha colaboración
estatal lo sea en condiciones de igualdad frente a las diferentes agrupaciones
políticas; b) que el préstamo de los centros educativos no lo sea para
actividades propagandísticas, ni se produzca una vez hecha la convocatoria a
elecciones; c) que las actividades partidarias no se realicen en días hábiles
de lecciones o, en su defecto, que no alteren la impartición normal de clases a
los alumnos.
b)
Acceso a las instalaciones públicas y utilización de centros de preescolar,
primaria y secundaria en los procesos de referéndum: El derecho fundamental
a la libertad de expresión que consagra el artículo 28 de la Constitución
Política, como eje esencial de la participación ciudadana en los procesos
consultivos, comporta una especial dimensión tratándose de quienes ocupan
cargos en la función pública. Así las cosas, en la resolución Nº 1119-E-2007 de
las 14:20 horas del 17 de mayo de 2007, este Colegiado Electoral clarificó "que
la posición que se adopta, favorable a la libre expresión de las ideas y
opiniones de los funcionarios públicos, no debe entenderse como una
autorización para utilizar recursos públicos que, directa o indirectamente,
favorezcan las campañas por el "sí" o por el "no". En ese mismo sentido el
Tribunal, con mayor amplitud, en la precitada resolución Nº 2458-E-2007
subrayó:
"Sin
embargo, dado que ese derecho pro participación no es absoluto sino que puede
ser limitado por la propia Constitución o la ley, es lo cierto que, en lo que
concierne a todo el sector público y sus funcionarios, a partir de la
resolución Nº 1119-E-2007 de las 14:20 horas del 17 de mayo de 2007, el
Tribunal puntualizó las siguientes limitaciones generales alrededor del proceso
de referéndum (.), como lo son: a) la no afectación de obligaciones
funcionariales y horarios laborales de los servidores del Estado, salvo permiso
concedido por la respectiva jefatura, y la no utilización de recursos públicos
para realizar campañas a favor o en contra del tema objeto de la consulta al
Soberano; b) la no manifestación o sugerencia por parte de los funcionarios
públicos -en las campañas a favor o en contra (.)- de criterios que reflejen
apoyo o simpatía hacia las posiciones que, al efecto, hayan adoptado los
partidos políticos; c) el impedimento absoluto de las fuerzas de policía de
participar en las campañas a favor o en contra (.) de acuerdo con el mandato
del artículo 12 constitucional; d) la necesaria e irrestricta imparcialidad de
los funcionarios electorales como integrantes del Poder Electoral que arbitra
el proceso.".
Específicamente
sobre el uso de las instalaciones públicas, teniendo en cuenta las
restricciones subyacentes a la función pública, es menester recordar lo que
dicta en lo conducente el artículo 24 del "Reglamento para los procesos de
referéndum" publicado en La Gaceta Nº 122 del 26 de junio de 2007:
"Artículo
24.-Prohibiciones (.)
A
partir del día siguiente de la convocatoria, aún cuando no se haya comunicado
oficialmente, y hasta el propio día del referéndum, el Poder Ejecutivo, la
administración descentralizada, las empresas del Estado y cualquier otro ente u
órgano público no podrán contratar, con los medios de comunicación colectiva,
pauta publicitaria que tenga relación o haga referencia al tema en consulta. En
general, les está vedado utilizar recursos públicos para financiar actividades
que, directa o indirectamente, favorezcan las campañas publicitarias en pro o
en contra del proyecto de ley objeto de la consulta popular. No constituirá
violación a este regla la promoción en sus instalaciones, de foros o debates
que contribuyan a que sus funcionarios o las comunidades estén mejor informadas
sobre el tema a consultar, siempre que éstos no encubran actividad
propagandística.".
Obsérvese
que, en términos generales, la utilización de las instalaciones públicas
durante los procesos electorales consultivos es posible cuando se trate de la
realización de debates, foros, coloquios, conversatorios o actividades análogas
que no produzcan, de ninguna forma, ventaja para alguna de las dos tendencias
inmersas en la lucha electoral a través de actos propagandísticos a favor o en
contra del tema sometido a la consulta. Así las cosas vale
repasar, también, lo dicho por esta Autoridad Electoral en la resolución Nº
2018-E-2007 de las 11:30 horas del 15 de agosto de 2007, referida a la
utilización de las instalaciones de las Universidades estatales:
"d)
La regla que proscribe utilizar recursos públicos a favor o en contra de las
campañas por el "sí" o por el "no", así como los corolarios que ha precisado la
reglamentación vigente y distintos pronunciamientos jurisprudenciales de este
Tribunal, aunque aplicables a las universidades del Estado, no impiden la
celebración de las actividades aludidas en el punto anterior, aún aquéllas que
den amplio espacio en sus recintos a la exposición de visiones críticas y
alternativas de la realidad nacional, siempre que, manteniéndose dentro de ese
espíritu universitario de forjar opinión académica, no degeneren en actividad
propagandística.".
Para
el caso específico de las Universidades aplica, en particular, el principio de
libertad de cátedra que permite a los profesores amplia libertad en la docencia
como lo señala la Sala Constitucional en la resolución Nº 2000-3876 de seguida
cita:
"La
libertad de cátedra es un verdadero derecho que garantiza independencia en la
docencia y en la investigación, a lo interno y hacia el exterior del ámbito
universitario. Cubriría, además, al docente y, en casos como el examinado, la
actividad realizada por el estudiante en forma dirigida o supervisada, que es
tan universitaria como la que individualmente realiza un profesor.".
Dado
que el Estado puede facilitar los centros educativos de preescolar, primaria y
secundaria para la realización de actividades específicas de los partidos
políticos, como lo son las asambleas y las convenciones inherentes a su
organización interna, también resulta posible que dichos centros educativos
sean utilizados durante los procesos de referéndum, previa concesión del
respectivo permiso por parte de las autoridades pertinentes, en virtud de la
derogatoria del artículo 240 del Código de Educación (ley Nº 181 del 18 de
agosto de 1944), cuyo texto indicaba:
"Artículo
240.-Es prohibido ocupar los locales de escuela y su
menaje en objetos distintos de los de la instrucción.".
Cabe
entender, en ese sentido, que las instalaciones de preescolar, primaria y
secundaria pueden utilizarse en los procesos consultivos de referéndum, aún
después de la convocatoria a elecciones, para fomentar o promover las
discusiones o debates sobre el tema por consultar a nivel nacional siempre y
cuando, al igual que en el caso del préstamo de dichas instalaciones educativas
a los partidos políticos, se observen tres condiciones básicas como lo son: a)
que el préstamo de las instalaciones lo sea en condiciones de igualdad entre
las dos tendencias inmersas en la lucha electoral de orden consultivo; b) que
el préstamo de los centros educativos lo sea para debates, foros, coloquios,
conversatorios o actividades análogas, dirigidas a formar opinión entre los
miembros de la respectiva comunidad, pero que no produzcan, de ninguna forma,
ventaja para alguna de las dos tendencias inmersas en la lucha electoral, a
través de actos propagandísticos a favor o en contra del tema sometido a la
consulta; c) que esas actividades no se realicen en días hábiles de lecciones
o, en su defecto, que no alteren el horario normal de clases a los alumnos. Por
ende, en aras de no producir equívocos que vayan en detrimento de la equidad y
transparencia de los eventuales procesos consultivos, deviene imprescindible
citar lo dicho en la mencionada resolución Nº 2458-E-2007, de aplicación al
caso concreto:
"En
torno a la imposibilidad legal de utilizar recursos públicos que directa o
indirectamente favorezcan las campañas a favor o en contra del tema sometido a
consulta, la prohibición de la Ley de Referéndum debe entenderse en un contexto
propagandístico en el cual medien acciones concretas que directa o
disimuladamente revelen, den noticia o difundan opiniones o mensajes a favor o
en contra (.) con el ánimo de captar la atención de la ciudadanía y estimularla
a sufragar en determinada dirección, en detrimento de los principios de
rectitud, buena fe, y correcta administración de dichos recursos.".
En
suma, con vista en las citas legales y jurisprudenciales que anteceden, las
instalaciones o aulas educativas no pueden destinarse para fomentar
conferencias o actividades que conlleven fines propagandísticos a favor o en
contra de la aprobación del tema sometido a consulta. De lo que se trata más
bien es de la promoción de debates, foros o actividades similares en donde las
dos tendencias inmersas en la contienda electoral estén representadas y puedan
informar del tema.
3)
Libertad de expresión de los educadores de primaria y secundaria durante sus
jornadas laborales, con relación a temas de índole político-electoral: El
artículo 58 inciso f) del Estatuto del Servicio Civil, ley Nº 1581 de 30 de
mayo de 1953, prohíbe a los educadores lo siguiente:
"Artículo
58.-Además de las restricciones que establecen las
leyes para los demás servidores públicos, es prohibido a los educadores:
(.)
b)
Realizar actividades de política electoral dentro del plantel o durante sus
labores;
(.)
f)
Promover o permitir ataques contra las creencias religiosas o políticas de sus
discípulos o las familias de éstos; (.)."
Es
claro, con vista en la norma precitada, que los educadores de preesocolar,
primaria y secundaria están imposibilitados de referirse a temas de índole
político-electoral cuando están en el cumplimiento de sus cargos, sea, cuando
imparten lecciones a sus alumnos.
Del inciso b) del numeral parcialmente
trascrito se puede colegir, específicamente, que la intención del legislador,
con tal proscripción, es obligar a los educadores a centrar su atención en la
naturaleza, metas y objetivos de la enseñanza preescolar, primaria y secundaria,
siendo que el ejercicio de los derechos de expresión política de los
educadores, sea, el expresar opiniones político- electorales a favor o en
contra de una de las tendencias inmersas en la lucha electoral de cualquier
proceso consultivo, no se aviene a las labores específicas que están exigidos a
cumplir.
En efecto, el hecho que en estos niveles de
educación no exista libertad de cátedra, como sí la hay en la educación
superior, obliga a los educadores a satisfacer, estrictamente, los programas
educativos que deben enseñar, así como a ser respetuosos de la relación laboral
que, estatutariamente, tienen contemplada. Diferente es si los educadores
explican a sus alumnos, en pro de su formación positiva e integral y de la
satisfacción de los objetivos y planes trazados para el curso lectivo, las
características, naturaleza y significado del referéndum como instituto de
democracia directa o exponen a los educandos, sin externar ninguna posición de
fondo a favor o en contra de las dos opciones inmersas en la lucha electoral,
la importancia de celebrar estos procesos consultivos y de acudir a las urnas
atendiendo a su deber de propulsar la democracia costarricense, todo alrededor
del "sentimiento del deber y de amor a la Patria; el conocimiento de la tradición
y las instituciones nacionales; los derechos, garantías y deberes que establece
la Constitución Política y el respeto a todos esos valores" (artículo 57 del
Estatuto de Servicio Civil).
De otra parte, en lo que a los educandos
respecta, es importante precisar que el derecho a la participación en
actividades relacionadas con temas de índole político-electoral no constituye
un derecho fundamental de la persona menor de edad. Así, el Código de la Niñez
y la Adolescencia, aprobado por ley Nº 7739 publicada en La Gaceta Nº 26
de 6 de febrero de 1998, establece en su artículo 10 lo que sigue:
"Artículo
10.-Disfrute de derechos. La persona menor de
edad será sujeto de derechos; goza de todos los inherentes a la persona humana
y de los específicos relacionados con su desarrollo, excepto de los derechos
políticos de conformidad con la Constitución Política de la República.".
Al
contrario de las Universidades públicas y privadas, donde sí existe la libertad
de cátedra, en el caso de los centros educativos de preescolar, primaria y
secundaria deben aprobarse, de acuerdo a las atribuciones que ostenta el
Consejo Superior de Educación, los temas, planes o programas que pueden ser
tratados en las diferentes aulas a efecto de formar a los estudiantes. El
artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública Nº 3481 de 13
de enero de 1965 preceptúa:
"Artículo
2º-Corresponde específica y exclusivamente al Ministerio poner en ejecución de
los planes, programas y demás determinaciones que emanan del Consejo Superior
de Educación.".
En
relación con la norma supra trascrita se tiene que el artículo 4 incisos d), e)
y j) de la Ley de Creación del Consejo Superior de Educación Pública Nº 1362 de
8 de octubre de 1951 precisa:
Artículo
4º-El Consejo deberá conocer de:
(.)
d)
Los proyectos de ley, reglamentos, planes de estudio y programas a que deban
someterse los establecimientos educacionales y resolver sobre los problemas de
correlación e integración del sistema educacional;
e)
Los textos de estudio, el tipo de mobiliario y de material de enseñanza que
deban emplear las escuelas y los colegios, previo informe de los Directores
Generales de Educación;
(.)
j)
Cualquier otro asunto que le sometan el Ministro de Educación, o por lo menos,
tres de sus miembros.
Por su
parte el artículo 4 incisos d), e) y k) del Reglamento del Consejo Superior de
Educación, Decreto Ejecutivo Nº 14 de 31 de agosto de 1953, subraya:
"Artículo
4°-Para ejercer la dirección general de la enseñanza y la cultura, el Consejo
tendrá las siguientes atribuciones, de acuerdo con el artículo 4° de la ley:
(.)
d)
Procurar la integración del sistema educativo del país-legislación, planes de
estudio, programas, administración, etc.-. Para tal
efecto podrá pedir a los funcionarios del ramo que formulen los proyectos y, si
lo cree necesario, los llamará para oír informaciones;
e)
Disponer lo conducente a efecto de establecer normas adecuadas en relación con
los textos de estudio, libros de consulta, material de enseñanza y mobiliario
escolar. Para este efecto nombrara comisiones de docentes o bien de
instituciones de enseñanza, así como requerir los servicios de consultores
externos del Ministerio de Educación Publica;
(Así
reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 23257 del 27 de abril de
1994)
(.)
k)
Conocer de cualquier otro asunto que le someta el Ministro de Educación o, por
lo menos, tres de sus miembros.".
En
suma, no es permitido que los temas de índole político-electoral atinentes a
los procesos consultivos de referéndum, o a los propios procesos electivos,
sean introducidos en las aulas escolares, toda vez que la normativa vigente no
permite a los educadores referirse a esos temas o realizar actividades de
política electoral dentro del plantel o en sus horas de lección. Debe entenderse,
además, que las cuestiones y discusiones de índole político-electoral relativas
a procesos consultivos de referéndum están fuera de los programas educacionales
de preescolar, primaria y secundaria, amén que solo el hecho de que un
referéndum ciudadano pueda contener temas de índole político o religioso obliga
a los educadores a actuar con absoluta responsabilidad e imparcialidad frente a
sus alumnos en acato a lo establecido en el numeral 58 inciso f) del Estatuto
de Servicio Civil.
Finalmente, la prohibición legal a los
educadores de abordar temas político-electorales relacionados con determinado
proceso consultivo de referéndum dentro de las aulas de preescolar, primaria y
secundaria no restringe o limita el derecho de expresión política de los docentes,
mismo que estas personas pueden ejercer fuera de sus horas de lección y con las
excepciones de ley.
Por tanto,
Téngase por dictada
la siguiente declaración interpretativa: 1) para los procesos de referéndum es
permitida la utilización de las instalaciones de preescolar, primaria y
secundaria siempre que esa autorización sea acordada por las autoridades
educativas que correspondan y se observen tres condiciones, a saber: a) que el
préstamo de las instalaciones lo sea en condiciones de igualdad entre las dos
opciones inmersas en la lucha electoral; b) que el préstamo de los centros
educativos lo sea para debates, foros, coloquios, conversatorios o actividades
similares, dirigidas a formar opinión entre los miembros de la respectiva
comunidad, pero que no produzcan ventaja para ninguna de las tendencias
electorales, c) que las actividades no se realicen en días hábiles de lecciones
o no alteren el horario normal de clases a los alumnos y que las dos tendencias
inmersas en el proceso consultivo estén representadas y puedan informar del
tema; 2) es absolutamente prohibido que los educadores de preescolar, primaria
y secundaria aborden, durante sus horas de lección o de trabajo, temas de
índole político-electoral atinentes al referéndum o que realicen actividades de
política electoral dentro del plantel educativo o en sus horas de clases; 3) la
eventual restricción al abordamiento de temas de índole político electoral por
parte de los educadores de preescolar, primaria y secundaria no limita el
derecho de expresión política de los docentes, el cual pueden ejercer fuera de
sus horas de lección y con las salvedades de ley. Notifíquese. Comuníquese al
Ministerio de Educación Pública y en la forma dispuesta en el artículo 19
inciso c) del Código Electoral. Expediente Nº 259-Z-2007.