Nº
5027-E8-2010.-Tribunal Supremo de Elecciones.-San José, a las trece horas del
veintiséis de julio de dos mil diez.
Interpretación del artículo 142 del Código Electoral
Considerando:
I.-Potestad del Tribunal Supremo de Elecciones para interpretar la
normativa electoral: El inciso 3º del artículo 102 de la Constitución
Política establece, como función del Tribunal Supremo de Elecciones, la de
interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales
y legales referentes a la materia electoral. El inciso c) del artículo 12 del
Código Electoral, al desarrollar ese precepto constitucional, atribuye al
Tribunal el "Interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, y sin perjuicio
de las atribuciones de la Sala Constitucional en materia de conflictos de
competencia, las disposiciones constitucionales y las demás del ordenamiento
jurídico electoral, de oficio o a
instancia del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos
inscritos." (el destacado no es del original).
Desde la resolución Nº 1863 de las 9:40 horas del
23 de setiembre de 1999, esta Magistratura Electoral ha precisado que tales
interpretaciones oficiosas resultan procedentes cuando el Tribunal, en cualquier
momento, perciba la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento, en
punto a aquellas de sus disposiciones que no sean claras o suficientes, cuando
su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus
principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o
cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para
que surtan sus efectos.
II.-Separación de los comicios de tipo electivo:
Con la promulgación del Código Municipal vigente, ley Nº 7794 de 30 de abril de
1998, se separó la elección de Presidente y Vicepresidentes de la República,
diputados y regidores municipales de los comicios dirigidos a designar los
restantes funcionarios municipales de elección popular (alcaldes, síndicos,
concejales de distrito e intendentes), a celebrarse el primer domingo del mes
de diciembre inmediatamente posterior a la elección nacional, tal y como se
verificó en los años 2002 y 2006 y se hará el próximo 5 de diciembre.
A la luz de lo preceptuado en el artículo 150 del
Código Electoral, promulgado hace menos de un año, la identidad y autonomía de
esos comicios municipales ha resultado reforzada al incluirse en ellos también
la elección de regidores y al diferirse su celebración para la mitad del
período presidencial, según acontecerá por vez primera en febrero del 2016.
III.-Necesidad de aclarar los alcances del
artículo 142 del Código Electoral: La restricción que establece el artículo
142 del Código Electoral que, en lo conducente, prohíbe "a las instituciones
del Poder Ejecutivo, de la administración descentralizada y de las empresas del
Estado, a las alcaldías y los concejos municipales, difundir mediante cualquier
medio de comunicación, información publicitaria relativa a la obra pública
realizada, a partir del día siguiente de la convocatoria a elecciones nacionales y hasta el propio
día de las elecciones", amerita una explicación en torno a sus alcances, en
virtud de la convocatoria a las elecciones municipales que próximamente hará
este Tribunal.
IV.-Antecedentes legislativos sobre el artículo
142 del Código Electoral: Importa subrayar que, una vez revisadas las actas
de los trabajos legislativos que dieron base al texto actual del artículo 142
del Código Electoral, no se aprecia ninguna discusión en torno a las razones
que mediaron para incluir el adjetivo "nacionales" en el citado artículo
y modificar, con ello, los alcances de la veda publicitaria que establecía el
artículo 85.j del anterior Código Electoral (referida genéricamente a "las
elecciones").
Según consta en el acta de la sesión ordinaria Nº
30 celebrada el 31 de agosto de 2004 por la Comisión Especial que dictaminó, en
aquel tiempo, el proyecto de ley denominado "Ley de Partidos Políticos",
expediente Nº 15.434, el entonces diputado Aiza Campos presentó la moción Nº 65
(01-30-CE) que pretendía modificar el artículo 114 de ese proyecto de ley. El
texto extraído de esa acta es el siguiente:
"En discusión la moción
referente al artículo 114, la señora secretaria se servirá leer.
LA SECRETARIA:
Moción Nº 65 (01-30-CE)
del diputado Aiza Campos:
Para que se modifique el
artículo 114 del proyecto de ley 14.268 para que diga así:
"Artículo
114.-Prohibiciones
No podrá efectuarse propaganda
electoral ni manifestaciones en vías o lugares públicos del 16 de diciembre al
1 de enero, ambos inclusive, inmediatamente anteriores al día de las
elecciones. Durante ese período, únicamente los candidatos a la Presidencia de
la República podrán divulgar un mensaje navideño, según la reglamentación que
al efecto dictará el Tribunal Supremo de Elecciones. Tampoco podrá hacerse en
los seis días inmediatos anteriores y el día de las elecciones.
A partir del día siguiente a la convocatoria y hasta el propio día de las elecciones, el
Poder Ejecutivo, la administración descentralizada y las empresas del Estado,
no podrán difundir información relativa a su gestión ordinaria propia, salvo
las de carácter eminentemente técnico que resulten indispensables e
impostergables, por referirse a información relacionada con la prestación de
servicios públicos esenciales. Las publicaciones contrarias a lo dispuesto aquí
harán incurrir a los funcionarios responsables en el delito de desobediencia y
beligerancia política.
Se prohíbe lanzar o colocar propaganda electoral en
las vías o lugares públicos, o en lugares privados mientras no se cuente con la
autorización del propietario. El uso de altoparlantes para actividades político
electorales está prohibido; sin embargo, podrá utilizarlos en forma
estacionaria o por medio de vehículos, el partido político o grupo
independiente que tenga permiso para reunión, manifestación o desfile, sólo en
el lugar y hasta dos días antes y el día correspondiente a la actividad.
Desde seis días inmediatamente anteriores al día de
la votación, hasta las dieciocho horas de ese mismo día, está prohibido
divulgar los resultados, totales o parciales, de estudios de opinión pública, y
de todo tipo de encuestas y por cualquier medio físico, material, impreso,
audiovisual, radiofónico, electrónico, magnético o de cualquier otra índole. El
incumplimiento de esta disposición configura el delito de desobediencia, de
conformidad con la legislación penal y será sujeto de sanción de acuerdo a este
código.
Es prohibida toda forma de propaganda en la cual
-valiéndose de las creencias religiosas del pueblo o invocando motivos de
religión-, se incite a la ciudadanía en general o a los ciudadanos en
particular a que se adhieran o se separen de partidos o candidaturas
determinadas."
EL PRESIDENTE:
En
discusión la moción leída.
Discutida.
Discutida. Las señoras y los señores diputados que
estén por aprobar la moción leída referente al artículo 114, se servirán
levantar la mano.
APROBADA POR MAYORÍA.
Seis diputados a favor, uno en contra.
APROBADA." (el destacado no es del original).
Como se observa, la regulación contenida en el artículo 142 del actual
Código era, hasta ese momento, parte de una norma muy amplia denominada
"Prohibiciones" que incluía, además, las reglas del artículo 136 de ese Código.
Asimismo, en el acta de la sesión ordinaria Nº 53,
celebrada por la citada Comisión el 8 de junio de 2005, se aprecia que la
entonces diputada De la Rosa Alvarado presentó la moción Nº 36 (37-53-CE) que
pretendía modificar el párrafo segundo del artículo 134 del proyecto de ley
(antiguo artículo 114 de ese proyecto, cuya numeración se fue corriendo en
virtud de las distintas modificaciones que fueron aplicadas):
"La moción Nº 36.
Moción Nº 36 (37-53-CE) de
la diputada De la Rosa Alvarado hace la siguiente moción:
Para que se modifique el
segundo párrafo del artículo 134 del Proyecto en discusión y se lea de la
siguiente forma:
Artículo
134.-Prohibiciones
(... )
A partir del día siguiente a la convocatoria y hasta el propio día de las
elecciones, el Poder Ejecutivo, la administración
descentralizada y las empresas del Estado, no podrán difundir información
relativa a su gestión ordinaria propia, salvo las de carácter eminentemente
técnico que resulten indispensables e impostergables, por referirse a
información relacionada con la prestación de servicios públicos esenciales. Las
publicaciones contrarias a lo dispuesto aquí harán incurrir a las personas
funcionarias responsables en el delito de desobediencia y beligerancia
política.
(...)
APROBADA POR UNANIMIDAD." (el resaltado no es del
original).
Posteriormente, en la sesión Nº 75, se tramitó la moción Nº 436-137
(15-75-CE):
"Continuamos con la Moción Nº 436 presentada por
el diputado Villanueva Monge.
LA SECRETARIA AD HOC:
Moción N.º 436-137 (15-75-CE) de varias señoras y
señores diputados:
"Para que se incluya un nuevo artículo 137 al
Proyecto en estudio y se y se (sic) corra la numeración, el cual, en adelante,
se leerá así:
'Artículo 137. INFORMACIÓN DE
LA GESTIÓN GUBERNAMENTAL
Se prohíbe a las instituciones del Poder Ejecutivo,
de la administración descentralizada y de las empresas del Estado, a las
Alcaldías y Concejos Municipales, difundir mediante cualquier medio de
comunicación, información publicitaria relativa a la obra pública realizada, a partir del día siguiente de la convocatoria a
elecciones nacionales y hasta el propio día de las mismas. Quedan a salvo
de esta prohibición, las informaciones de carácter técnico o científico que
resulten indispensables e impostergables, por referirse a aspectos relacionados
con la prestación de servicios públicos esenciales o por emergencias
nacionales. Las publicaciones contrarias a lo dispuesto en esta Ley harán
incurrir a los funcionarios responsables en el delito de desobediencia y
beligerancia política, previa resolución del Tribunal Supremo de Elecciones".
EL PRESIDENTE:
En discusión la moción.
Esta es otra de las omisiones que tiene el
proyecto, entonces, el diputado Villanueva hace una moción para incluir un
nuevo artículo 137.
Yo quiero instruir a la Secretaría para que la
moción anterior que se aprobó, se incluya inmediatamente, antes del artículo
137, del proyecto. Y esta, si se aprueba, que se incluya inmediatamente antes,
es decir: 36, 37 nuevo, y luego ésta sí se aprueba, que se incluya
inmediatamente después de la anterior, para guardar la estructura del proyecto.
Discutida la moción Nº 436.
Discutida. Las señoras y señores diputados que
estén por darle su voto afirmativo, se servirán levantar la mano.
APROBADA POR UNANIMIDAD." (el destacado tampoco
corresponde al original).
Con la aprobación de la moción que antecede no solo se agrega el adjetivo
"nacionales" a la veda de publicidad gubernamental que rige "a partir del día
siguiente de la convocatoria a elecciones", sino que se separa la norma (texto
base del artículo 142 del Código vigente) del numeral denominado
"Prohibiciones" de ese proyecto de ley.
Para lo que es de interés, el texto: "a partir
del día siguiente de la convocatoria a elecciones nacionales", incorporado
en el artículo 142 del Código en vigor, no fue modificado por la posterior
Comisión Especial de Reformas Electorales y de Partidos Políticos que dictaminó
el expediente Nº 16212 y que luego se convirtió en ley de la República (actual
Código Electoral).
V.-Distinción legislativa entre las elecciones
nacionales y los procesos electorales municipales: En el Título III del
Código Electoral referido a los partidos políticos, concretamente en el tema de
la contribución estatal, el legislador utiliza la expresión "elecciones
nacionales" (artículo 108) en forma diferenciada respecto del concepto
"procesos electorales municipales" o "procesos electorales de carácter
municipal". Para el fenómeno que denomina procesos electorales municipales destina
un artículo específico (artículo 91) y una sección tercera titulada
"Contribución Estatal para Procesos Electorales Municipales" (artículos 99,
100, 101 y 102), mientras que para el retiro de financiamiento anticipado, que
no aplica para las elecciones municipales, utiliza como sinónimo de las
elecciones nacionales las "elecciones para la Presidencia y las
Vicepresidencias de la República" (artículo 97).
Ya este Tribunal, atendiendo a la naturaleza
complementaria del financiamiento estatal para los procesos electorales de
carácter municipal, enfatizó la diferencia que hay entre los comicios
nacionales y los municipales. Así se desprende de la resolución Nº 0158-E1-2010
de las 14:20 horas del 11 de enero de 2010 que, en lo conducente, señala:
"Este financiamiento
estatal se hará efectivo a partir de las elecciones municipales del 5 de
diciembre del 2010, sin que sea posible entender que se aplicará a las
elecciones nacionales que se celebrarán el 7 de febrero del 2010, por el hecho
que en ésta se escojan por última vez a los regidores, ya que las referidas
elecciones revisten alcance nacional y no específicamente municipal, que es el
requisito previsto en la normativa para otorgar ese financiamiento
complementario.".
En diversas disposiciones del Código puede verificarse ese tratamiento
normativo diferenciado. Para referirse a las elecciones presidenciales y de
diputados, se hace mención específica de estos cargos electivos (así, por
ejemplo, los artículos 143 y 150) o bien se utiliza la expresión "elecciones
nacionales (artículo 310.a -que reformó el artículo 14 del Código Municipal- y
los "transitorios" II, VII y VIII); también pueden apreciarse normas que
regulan de manera particular los comicios locales, identificándolos como las
"elecciones municipales" (numerales 13, 150 y "transitorio" III, verbigracia).
Por otro lado, una revisión integral del código de
marras permite visualizar que para los actos o etapas del proceso electoral que
involucran tanto a los procesos eleccionarios nacionales como a los
municipales, incluyendo las conductas que constituyen delitos y faltas
electorales, el legislador utiliza el término genérico "elección" o
"elecciones" (artículos 12.b, 90, 132, 136, 137, 138, 147, 271, 272, 277, 290,
292, 304 y 308).
Desde un punto de vista sistemático, que permite
entender las normas dentro de la propia estructura del actual Código Electoral,
es criterio de esta Magistratura que el legislador, con su emisión, ha querido
hacer una distinción expresa entre las elecciones a nivel nacional y los
comicios de índole municipal, según se trate de determinados actos o etapas del
proceso electoral intrínsecos a cada acto comicial.
Incluso, desde la finalidad que persiguen los dos
procesos eleccionarios existen diferencias específicas, toda vez que en las
elecciones presidenciales y de diputados está de por medio un mandato y una
representación nacionales, mientras que en los comicios municipales la
representación y el mandato resultantes son de carácter local (cantonal y
distrital). Esta situación ya la advertía este Tribunal desde la primera
reforma que sufrió el artículo 14 del Código Municipal, ley Nº 8611 publicada
en La Gaceta Nº 225 de 22 de noviembre de 20007, al apuntar:
"Por lo demás, es
altamente significativo que la anterior redacción del artículo 14 del Código
Municipal establecía claramente la elección de los regidores en comicios
simultáneos con los nacionales; ello desaparece en su nuevo tenor literal que,
al establecer como referencia a las "elecciones nacionales", solo visualice
dentro de ese concepto la designación de las autoridades del Poder Ejecutivo y
Legislativo.
Atendiendo a la especificidad de las elecciones
municipales, caracterizadas por su alcance referido al gobierno local, en
contraposición a las elecciones nacionales, la interpretación finalista es la
más adecuada a los efectos de llenar el vacío normativo respecto a la fecha de
elección de los regidores." (resolución Nº 405-E8-2008 de las 7:20 horas del 8
de febrero de 2008).
VI.-Inaplicabilidad de la restricción contemplada en el artículo 142 del
Código Electoral al proceso electoral municipal: Entendido el trato
diferenciado que el legislador establece, expresamente, entre las elecciones
nacionales y los procesos electorales municipales conviene citar, en su
totalidad, lo que dicta el artículo 142 del Código Electoral:
"Artículo 142.-Información
de la gestión gubernamental. Prohíbese a las instituciones del Poder
Ejecutivo, de la administración descentralizada y de las empresas del Estado, a
las alcaldías y los concejos municipales, difundir, mediante cualquier medio de
comunicación, información publicitaria relativa a la obra pública realizada, a partir del día siguiente de la convocatoria a
elecciones nacionales y hasta el propio día de las elecciones. Quedan a
salvo de esta prohibición, las informaciones de carácter técnico o científico
que resulten indispensables e impostergables, por referirse a aspectos
relacionados con la prestación de servicios públicos esenciales o por
emergencias nacionales. Las publicaciones contrarias a lo dispuesto en esta Ley
harán incurrir a los funcionarios responsables en el delito de desobediencia y
beligerancia política, previa resolución del TSE." (el subrayado no es del
original).
La norma que antecedía a la actualmente vigente (artículo 85.j del anterior
Código Electoral), independientemente de su diferente redacción, señalaba una
restricción publicitaria a partir del día siguiente "a la convocatoria y hasta
el propio día de las elecciones", lo que permitía su aplicación tanto a los
comicios nacionales como a los municipales. Sin embargo, al establecer el
legislador, con el texto actual, que la veda publicitaria lo es a partir del
día siguiente a las elecciones nacionales resulta improcedente la aplicación
del artículo 142 del Código a las elecciones municipales.
Evidentemente, ante el período de veda relativo a
la publicidad que pueden difundir las instituciones del Poder Ejecutivo, la
administración descentralizada, las empresas del Estado, las alcaldías y los
concejos municipales, respecto de la obra pública realizada, cobra importancia
la obligatoriedad de interpretar restrictivamente esa limitación legal máxime
que la norma de interés comporta, ante su eventual inobservancia, la comisión
del delito de desobediencia consagrado en el Código Penal y, de forma asociada,
el ilícito de beligerancia política cuyas sanciones, de comprobarse
responsabilidad, producen la destitución y la inhabilitación para ejercer
cargos públicos por un período de dos a cuatro años (artículo 146 párrafo in
fine del Código Electoral). Por tanto,
Se interpreta oficiosamente el artículo 142 del Código Electoral en el
sentido de que la veda publicitaria ahí establecida no aplica para las
elecciones municipales. Hágase del conocimiento de los Poderes de la República,
de la Contraloría General de la República, de la Procuraduría General de la
República, de la Defensoría de los Habitantes, del Instituto de Fomento y
Asesoría Municipal, de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, de los partidos
políticos y de la Dirección General del Registro Electoral. Publíquese la presente resolución en
el Diario Oficial.