COMISIÓN NACIONAL DE PREVENCIÓN DE RIESGOS Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS

La Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, en uso de las atribuciones que en su artículo 18, incisos a), b), i) y k) la Ley Nº 8488, Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, le otorga, determina:

Resultando:

El artículo 5 de la Ley Nº 8488 dispone que la política de gestión del riesgo constituye un eje transversal de la labor del Estado costarricense; articula los instrumentos, los programas y los recursos públicos en acciones ordinarias y extraordinarias, institucionales y sectoriales, orientadas a evitar la ocurrencia de los desastres la atención de las emergencias en todas sus fases. Toda política de desarrollo del país debe incorporar tanto los elementos necesarios para un diagnóstico adecuado del riesgo y de la susceptibilidad al impacto de los desastres, así como los ejes de gestión que permitan su control.

El Plan Nacional de Gestión del Riesgo 2010-2015, aprobado por esta Junta Directiva en octubre del 2009, es el instrumento de planificación estratégica para la aplicación de la política.

Considerando:

I.-De las amenazas naturales en Costa Rica. El territorio costarricense evidencia la presencia de incontables e incontrolables amenazas, principalmente de origen geológico e hidrometeorológico. La exposición de los asentamientos humanos y de la infraestructura a los efectos de estas amenazas se ha venido incrementando, conforme aumenta la población que se ubica en zonas de reconocido peligro a lo largo del territorio nacional. Como muestra reciente, el estudio denominado "Análisis del Riesgo Actual del Sector Hídrico de Costa Rica ante el Cambio Climático", desarrollado por el Instituto Meteorológico Nacional con apoyo de MINAET y PNUD, concluye que "dado que la perspectiva es que la amenaza supere las condiciones actuales en un futuro cercano, la condición de riesgo seguirá creciendo si no se diseñan estrategias adecuadas para adaptar las sociedades y sus relaciones a condiciones futuras de climas extremos. (.) Con las condiciones actuales de amenaza, ya el peligro es inminente." Por décadas, la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) ha emitido numerosos informes técnicos y estudios sobre amenazas naturales y riesgos, preparados por especialistas de planta, y por científicos y expertos que conforman los Comités Asesores Técnicos, así como recopilado y divulgado investigaciones a cargo de entidades científicas y académicas. Esta información se ha puesto a disposición y entregado a las instituciones, los gobiernos locales y el público en general, incluyendo el acceso a mapas de zonas de amenaza en todos los cantones por medio de su página Web, y en forma impresa y electrónica.

II.-De la responsabilidad en la prevención. Con base en lo dispuesto en la Ley Nº 8488, en sus artículos 3, 8 y 25, todas las instituciones del Estado, incluyendo principalmente a las Municipalidades, tienen el imperativo mandato de prevenir los desastres y, en particular, los gobiernos locales deben incorporar la prevención como componente de los proyectos de desarrollo urbano.

III.-De las potestades y responsabilidades del gobierno local en el ordenamiento territorial. Desprendiéndose directamente del artículo 169 de la Constitución Política, el Código Municipal, la Ley de Planificación Urbana, la Ley de Construcciones y normativa conexa otorgan a las municipalidades la responsabilidad absoluta y exclusiva de ordenar el territorio bajo su jurisdicción. Este deber insoslayable ha sido ampliado en diversos criterios de la Procuraduría General de la República, entre ellos, el C-093-2007 del 27 de marzo de 2007, el C-020-2009 del 29 de enero de 2009, el C-118-2009 del 4 de mayo de 2009, el C-155-2009 del 01 de junio de 2009, el C-091-2010 del 03 de mayo de 2010, y varios más en la misma tesitura. La Sala Constitucional ha ratificado esta responsabilidad, en resoluciones como las número 2153-93, 5305-93, 6706-93, 4205-96, 2000-431, 2000-06653, 2001-07485, 2002-01220, 2002-05996, 2002-07751, 2003-11397, 2004-1915, 2004-14404, 2004-01915, 2004-09439, 2005-04002 y 2005-07516, entre muchas. Al respecto, ha señalado el jurista Eduardo Ortiz Ortiz, citado en dictamen C-032-98 del 25 de febrero de 1998, de la Procuraduría General de la República:

"La competencia municipal para dictar los planes urbanísticos proviene de la ley, puesto que cubre materia constitucionalmente reservada a ésta, pero tiene también fundamento constitucional, puesto que es materia local. Esto quiere decir que la ley no puede hacer la delegación sino en el Municipio y que sería inconstitucional, por violatoria de la autonomía municipal la ley que hiciera lo contrario y habilitara, por ejemplo, al Poder Ejecutivo." El resaltado no es del original.

Adicionalmente, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda ha emitido sentencias concordantes con la posición de la Procuraduría General, como la N.° 128-2008 de las 10:30 horas del 7 de marzo de 2008, la N.° 209-2011, de las catorce horas treinta minutos del dieciséis de junio del dos mil once, y la N.° 124-2011, de las nueve horas cincuenta minutos del quince de abril del dos mil once, entre muchas otras, recalcando la absoluta responsabilidad de los gobiernos locales en cuanto al ordenamiento territorial.

Es deber del gobierno municipal, por lo tanto, garantizar, mediante el planeamiento, y el ejercicio de la potestad de policía, que el desarrollo urbanístico atienda a criterios de seguridad, salubridad, y sostenibilidad ambiental. Lo anterior, en resguardo de los derechos de los ciudadanos.

IV.-De la actuación municipal en casos de alto riesgo y peligro inminente. Tal y como ha sido validado por la Sala Constitucional, los informes técnicos de la CNE contienen recomendaciones que deben ser acatadas obligatoriamente por los gobiernos locales y las instituciones involucradas; el Ministerio de Salud cuenta con potestades otorgadas por la Ley General de Salud (sentencia Nº 5915 del 2008, entre otras) para la declaratoria de inhabitabilidad de viviendas en zonas de alto riesgo, así como para ordenar el desalojo y demolición de dichas edificaciones, y corresponde al gobierno local actuar en consecuencia, en el uso de las competencias ampliamente discutidas en el punto anterior, con respecto a su responsabilidad en cuanto al ordenamiento territorial y a garantizar condiciones de vida seguras a los pobladores del cantón. Adicionalmente, el mandato del IMAS y del BANHVI es procurar, respectivamente, la obtención de soluciones temporales y definitivas de vivienda para las familias que deban ser reubicadas. De igual manera, en atención al cumplimiento de tales mandatos, el Ministerio de Seguridad Pública debe colaborar en los procesos de desalojo y cualquiera otro en que fuere menester su participación, ello en virtud del mandato en protección al bien jurídico tutelado.

Los informes emitidos por funcionarios especializados de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), tienen un carácter técnico vinculante para las instituciones a quienes se dirigen las recomendaciones, y de igual forma, los estudios desarrollados por expertos de las instituciones que conforman los Comités Asesores Técnicos de la CNE, con fundamento en el artículo 14 inciso c) de la Ley Nº 8488 supracitada, que señala como competencia ordinaria de la CNE el "dictar resoluciones vinculantes sobre situaciones de riesgo, desastres y peligro inminente, basadas en criterios técnicos y científicos, tendientes a orientar las acciones de regulación y control para su eficaz prevención y manejo, que regulen o dispongan su efectivo cumplimiento por parte de las instituciones del Estado, el sector privado y la población en general." El destacado no es del original. Esto ha sido reconocido y avalado por la Sala Constitucional en reiteradas sentencias, como la Nº 16389-2010, reiterado y ampliado en la Nº 1671-2009, que señala:

"En ese sentido, resulta claro que en el caso particular, la competencia de la Comisión radica en efectuar a la Municipalidad recurrida las inspecciones y recomendaciones correspondientes, las cuales son de carácter vinculante."

Más aún: es deber ineludible del Alcalde Municipal, el acatar las recomendaciones vertidas en los informes técnicos elaborados por los funcionarios de la CNE, tal y como también lo precisa la Sala Constitucional en la resolución Nº 12818 del 2009:

"Así las cosas, considera la Sala reprochable, desde el punto de vista del derecho a la vida y a un ambiente sano, que a pesar de que la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias indica con claridad que existe actualmente un problema de deslizamiento que amenaza la propiedad del recurrente y otras viviendas ubicadas en el sector; del informe rendido a la Sala por la Municipalidad de . se desprende que a la fecha no han emprendido ninguna obras de mitigación señaladas por la Comisión Nacional de Emergencia, y es la Municipalidad el órgano competente y obligado para cumplir con lo anterior de conformidad al ordenamiento jurídico. Lo anterior, debido a la obligación de las corporaciones locales de verificar que las construcciones que se levanten en el cantón se mantengan dentro de los lineamientos autorizados por ellas (artículos 1, 87 y 88 de la Ley de Construcciones), lo que incluye el aspecto sanitario y de seguridad, que permite concluir en la responsabilidad del ente dicho por la infracción del derecho fundamental del recurrente y sus vecinos a la vida -amenazada por los deslizamientos. (.) Se ordena al Alcalde de la Municipalidad de ., o a quien ocupe su cargo, proveer lo necesario para que se cumplan, en el plazo de tres meses, contado a partir de la comunicación de esta sentencia las recomendaciones que se hacen en el informe técnico de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, Nº DPM-INF-.-2009." Los destacados no son del original.

En virtud que algunas municipalidades, como la de Santa Ana, han consultado a esta Junta Directiva la forma de llevar a cabo medidas de orden público para el desalojo de áreas de reconocido riesgo y reubicación de familias en peligro por causa de amenazas naturales, se les recuerda a todos los Gobiernos Locales y en particular a esta Municipalidad, que de la resolución Nº 12485-2010 de la Sala Constitucional se extrae el procedimiento que debe seguirse para que un gobierno local actúe responsablemente y en el ejercicio de sus competencias, en cumplimiento de recomendaciones vertidas en informes técnicos de la CNE. Se requiere coordinación con las instituciones a cargo de aspectos sociales para la reubicación temporal y definitiva de las familias afectadas y el proceso seguro de las mismas. La secuencia que debe seguirse es la siguiente:

1. Emisión o recopilación de informes técnicos de la CNE, considerados por la Sala Constitucional como de carácter vinculante, como se explicó supra, e informes técnicos especializados de instituciones integrantes de los Comités Asesores Técnicos de la CNE, o promovidos y acogidos por la CNE.

2. Órdenes sanitarias de desalojo y demolición, con declaratoria de inhabitabilidad, emitidas por el Ministerio de Salud, con base en los artículos 320 y 321 de la Ley General de Salud.

3. Acciones coordinadas por el Alcalde Municipal con el IMAS y el BANHVI para la búsqueda de soluciones temporales y permanentes a las familias desalojadas, según corresponda, y con base en los requisitos vigentes.

4. La demolición de las viviendas en peligro debe estar a cargo de la Municipalidad respectiva, que debe resguardar los terrenos para que no vuelvan a ser invadidos.

5. Los Planes Reguladores deben incorporar la restricción máxima al uso de estas zonas con fines habitacionales o de edificaciones en general.

6. Adicional a lo anterior, deberá cada municipalidad girar las instrucciones pertinentes y necesarias, con el fin de no otorgar permisos de construcción dentro de las áreas determinadas como de alto riesgo, manteniéndose vigilantes de este acatamiento tanto por parte de la administración como de los vecinos de la comunidad.

Por tanto,

Con fundamento en las consideraciones hechas y citas de ley que las amparan, la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias Acuerda:

Acuerdo Nº 0443-2011:

a. Recomendar a todos los Alcaldes y Alcaldesas del país:

i. Que conforme a los deberes y atribuciones que la Constitución Política en sus artículos 50 y 169, el Código Municipal, la Ley de Planificación Urbana, la Ley de Construcciones, la Ley Orgánica del Ambiente, el artículo 33 de la Ley Forestal, y normativa conexa, la Ley General de Salud y la amplia jurisprudencia sobre el tema les imponen, procedan de inmediato al desalojo de los ocupantes de las zonas de reconocido riesgo y peligro inminente, así como a demoler las edificaciones ubicadas en ellas, y a vigilar que no vuelvan a ser invadidas con asentamientos humanos, aplicando la secuencia procedimental citada en el Considerando IV, que se extrae de la resolución Nº 12485-2010 de la Sala Constitucional.

ii. Que por el carácter vinculante que la Sala Constitucional les confiere, implementen de inmediato las recomendaciones que los técnicos de la CNE y de las instituciones académicas les han brindado reiteradamente a lo largo de muchos años y que son de su conocimiento, sobre acciones concretas y oportunas para salvaguardar la vida humana en zonas de reconocido riesgo y peligro inminente. Quedarán a disposición de las municipalidades en las oficinas de la CNE, los estudios y recomendaciones técnicas que se han girado históricamente en cada caso.

Las Auditorías Internas y los Concejos Municipales deberán velar por el acatamiento de estas disposiciones. La desobediencia será considerada incumplimiento de deberes, y deberá ser elevada por las Auditorías Internas al conocimiento de la autoridad correspondiente.