CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA RESOLUCIONES
R-DC-010-2015.-Contraloría General de la República.-
Despacho Contralor.-San José, a las diez horas del seis de febrero de dos mil
quince.
Considerando:
1°-Que los artículos 183 y 184 de la Constitución
Política de la República de Costa Rica establecen a la Contraloría General de
la República como institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la
vigilancia de la Hacienda Pública, y que el artículo 12 de su Ley Orgánica, N°
7428, la designa como órgano rector del Sistema de Control y Fiscalización
Superiores de la Hacienda Pública.
2°-Que
los artículos 12, 24 y 62 de esa Ley Orgánica confieren a la Contraloría
General de la República facultades para emitir disposiciones, normas, políticas
y directrices relativas al funcionamiento de las auditorías internas.
3°-Que los artículos 3 y 23 de la Ley General de Control Interno, N.°
8292, refuerzan las facultades normativas de la Contraloría General de la República
respecto de las auditorías internas.
4°-Que
el artículo 20 de la Ley N.° 8292 establece la obligación que tiene cada ente u
órgano de contar con una auditoría interna.
5°-Que
el artículo 27 de la Ley N° 8292 determina que los jerarcas de los entes y
órganos sujetos a esa ley deberán asignar los recursos humanos, materiales,
tecnológicos, de transporte y otros necesarios y suficientes para que la
auditoría interna pueda cumplir su gestión, y el artículo 39 de la misma norma
legal determina que cabrá responsabilidad administrativa contra el jerarca que
injustificadamente no asigne los recursos a la auditoría interna en los
términos del artículo 27 mencionado.
6°-Que
el numeral 2.4 de las Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna,
emitidas mediante resolución R-DC-119-2009 del 16 de diciembre de 2009 y
publicadas en La Gaceta N° 28 del 10 de febrero de 2010, determina que
el auditor interno debe gestionar que los recursos de la auditoría interna sean
adecuados y suficientes, y que ante limitaciones de recursos que afecten la
cobertura y alcance de la actividad de auditoría interna, el auditor debe
presentar al jerarca un estudio técnico sobre las necesidades de recursos,
debidamente fundamentado.
7°-Que
resulta necesario establecer lineamientos generales para la operacionalización
de los esfuerzos de las auditorías internas tendentes a la solicitud
debidamente fundamentada de los recursos precisos para una ejecución exitosa de
la actividad de auditoría interna y para la efectiva adición de valor a los
procesos organizacionales y a los sistemas de control interno respectivos. Por
tanto,
RESUELVE:
I.-Aprobar y promulgar las siguientes:
DIRECTRICES PARA LA SOLICITUD Y ASIGNACIÓN
DE RECURSOS A LAS AUDITORÍAS INTERNAS
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Introducción
El ordenamiento jurídico identifica a la auditoría
interna como uno de los dos componentes orgánicos del sistema de control
interno institucional. En tal condición, coadyuva con la administración activa
-el otro componente- en el fortalecimiento de dicho sistema y en la generación
de una seguridad razonable sobre el logro de los objetivos institucionales,
mediante el desarrollo de una actividad independiente, objetiva y asesora,
caracterizada por la práctica de un enfoque sistemático y profesional para
evaluar y mejorar la efectividad de los procesos de dirección, administración
del riesgo y control en las instituciones respectivas, conforme lo establece el
bloque de legalidad.
Para el
cabal ejercicio de los delicados deberes que le son inherentes, la auditoría
interna precisa de una dotación de recursos congruente con su competencia
institucional; es por eso que la normativa jurídica que le es aplicable
determina como obligación del jerarca la de asegurar que tales recursos sean
asignados y entregados oportunamente. Recae sobre la propia auditoría interna
determinar cuál es su necesidad de recursos y gestionar ante su jerarca la
dotación respectiva, teniendo presentes no sólo los factores directamente
identificables con la unidad, sino también las posibilidades institucionales de
otorgar una mayor o menor cantidad.
Las
presentes directrices establecen requerimientos puntuales que, como mínimo, las
auditorías internas y los respectivos jerarcas (así como el resto de la
administración activa en cada institución, en lo que le resulte aplicable)
deben observar al medir la necesidad de recursos de esas unidades, gestionar su
asignación y emprender las acciones correspondientes.
Deben
considerarse, además, las regulaciones fundamentales para el ejercicio de la
auditoría interna, conjuntamente con las normas generales que rigen la
actividad de auditoría para el sector público1.
1 Se refiere a las "Normas
generales de auditoría para el sector público". Resolución R-DC-64-2014 del 11
de agosto de 2014, publicada en La
Gaceta Nº 184 del 25 de setiembre de 2014.
Estas directrices se mantendrán disponibles en el sitio de Internet de
la Contraloría General de la República (www.cgr. go.cr), así como en los demás
medios que se estimen pertinentes. Además, con el propósito de preservar su vigencia
a la luz del desarrollo teórico y práctico de los asuntos que trata, se
revisarán y actualizarán periódicamente; en tal sentido, se agradecen de
antemano las sugerencias y los comentarios que se comuniquen a este órgano
contralor, los que pueden remitirse a la dirección contraloria.general@cgr.go.cr.
1. Generalidades.
1.1 Ámbito
de aplicación: Estas directrices son aplicables a las Auditorías Internas, los
jerarcas y los titulares subordinados de los entes y órganos sujetos a la Ley
General de Control Interno, así como a otras instancias de dichos sujetos
cuando tengan injerencia en la dotación y gestión de recursos para la actividad
de auditoría interna. Igualmente, deben ser observadas por otras entidades del
Sector Público costarricense con competencia sobre el particular.
1.2 objetivo. Estas
directrices determinan criterios básicos de análisis y gestión de la dotación
de recursos a las Auditorías Internas y se complementan con las demás
regulaciones que sobre el particular contempla el ordenamiento vigente, a fin
de asegurar razonablemente que las unidades que ejecutan esa actividad cuenten
con los recursos razonables para el cumplimiento de sus cometidos.
1.3 Responsabilidades
por la dotación de recursos a la Auditoría Interna. En la gestión de la
dotación de recursos para la Auditoría Interna dentro de una institución,
competen diversas responsabilidades a las instancias con injerencia en el
proceso, a saber:
a.
La Auditoría Interna - Le corresponde formular técnicamente y comunicar al
jerarca el requerimiento de los recursos necesarios para asegurar el
cumplimiento de las competencias de la actividad de auditoría interna, así como
dar seguimiento al trámite y los resultados de la solicitud, a fin de emprender
cualesquiera medidas que sean procedentes en las circunstancias conforme a
estas directrices y a las demás regulaciones del ordenamiento que sean
aplicables. Asimismo, en la figura de su titular y como parte de la
responsabilidad por la administración de sus recursos, debe rendir cuentas ante
el jerarca por el uso que haga de los recursos, de conformidad con el plan de
trabajo respectivo.
b. El jerarca - Tiene
la responsabilidad de proporcionar los recursos a la Auditoría Interna. En
consecuencia, debe analizar la solicitud y determinar la dotación que se hará.
En el caso de que la dotación sea menor a la solicitada por la Auditoría
Interna, debe justificarlo suficientemente.
Asimismo, cuando corresponda,
debe girar las instrucciones a las instancias institucionales pertinentes para
que realicen, ante los terceros externos con injerencia sobre el particular,
las gestiones y el seguimiento para que se obtengan los recursos necesarios
para la Auditoría Interna.
c. Otros funcionarios
e instancias de la administración activa - Los titulares subordinados y
colaboradores que en razón de su cargo tengan participación en el proceso de
obtención y gestión de los recursos de la Auditoría Interna, deberán observar
las instrucciones del jerarca sobre el particular, así como asegurar que los
recursos asignados a esa actividad se encuentren disponibles para su uso y no
se desvíe su destino a fines o unidades diferentes. Todo lo anterior, con
sujeción a lo estipulado por el ordenamiento jurídico.
1.4 Regulación interna. Corresponderá al jerarca promulgar las
disposiciones institucionales para regular el procedimiento, los plazos y el
trámite interno de las solicitudes de dotación de recursos para la Auditoría Interna,
ya sea mediante una regulación específica o incorporando en las existentes los
diferentes tópicos contemplados en estas directrices. A los efectos, procederá
la coordinación pertinente con la Auditoría Interna durante la preparación de
las regulaciones.
2. Solicitud de
recursos.
2.1 Preparación
del estudio técnico por la Auditoría Interna Corresponde a la Auditoría
Interna determinar técnicamente sus necesidades de recursos, mediante un
Interna estudio que considere al menos su ámbito de acción, los riesgos
asociados a los elementos de su universo de auditoría, el ciclo de auditoría y
el comportamiento histórico de los recursos institucionales y de la Auditoría
Interna, así como el volumen de actividades que ésta ha desarrollado y pretende
desarrollar. El estudio debe estipular, como resultado, la cantidad y las
características de los recursos requeridos para el ejercicio de la actividad de
auditoría interna, con la cobertura y el alcance debidos, así como una
identificación de los riesgos que asume el jerarca si la dotación de recursos
de la Auditoría Interna no es suficiente. El estudio deberá actualizarse cuando
las circunstancias así lo determinen o el Auditor Interno lo considere
pertinente.
2.1.1
Identificación del universo de auditoría. El estudio sobre necesidades
de recursos de la Auditoría de auditoría interna debe referirse al universo de
auditoría que esa actividad debe cubrir, considerando todos los elementos
susceptibles de la prestación de los servicios de la Auditoría Interna dentro de
su ámbito de competencia institucional. El universo de auditoría debe detallar
y caracterizar suficientemente las unidades auditables según el método de
agrupación elegido por la Auditoría Interna.
2.1.2 Análisis de
riesgo. Los elementos del universo de auditoría deben ser analizados y
clasificados en términos del riesgo que representan con base en criterios o
factores de riesgo uniformes, debidamente seleccionados y caracterizados por la
Auditoría Interna. El análisis y la clasificación pueden realizarse por
elementos individuales o por grupos de elementos. De este modo, la Auditoría
Interna podrá establecer prioridades respecto de la atención que los elementos
deben recibir de parte de la actividad, así como del grado de relevancia, la
prelación y la frecuencia de los ítems incluidos en la lista de estudios del
universo de auditoría.
2.1.3 Ciclo de
auditoría. La Auditoría Interna debe indicar en su estudio de necesidades
de recursos, la duración y la composición de su ciclo de auditoría. En cuanto a
la composición del ciclo de auditoría, la Auditoría Interna deberá organizar
los estudios conforme a su relevancia en términos del riesgo identificado para
los elementos del universo de auditoría al que se refieren, teniendo en cuenta
que algunos estudios deben realizarse todos los años, mientras que otros pueden
emprenderse con una frecuencia menor. En cuanto a la duración del ciclo de
auditoría, la Auditoría Interna considerará los escenarios a que se refiere el
numeral 2.1.6 de estas directrices. Igualmente, el análisis deberá reflejar el
impacto de las limitaciones de recursos sobre el ciclo de auditoría, y
enfatizar la priorización de los estudios sobre los elementos de mayor riesgo,
en tanto su dotación permita atenderlos luego de haber observado los requerimientos
del ordenamiento.
2.1.4 Análisis
histórico de la dotación de recursos a la administración y la Auditoría
Interna. Salvo cuando la Auditoría Interna sea de reciente creación, el
estudio debe incorporar un análisis del comportamiento de los recursos de la
institución en general y los de la Auditoría Interna en específico,
considerando niveles de crecimiento y relaciones porcentuales entre ambos. A
los efectos, deberán contemplarse los recursos financieros y de personal, así
como cualesquiera otros que conlleven una necesidad particular para una
prestación efectiva y oportuna de los servicios por parte de la Auditoría
Interna.
2.1.5 Volumen de
actividades. Salvo cuando la Auditoría Interna sea de reciente creación, el
estudio deberá incorporar un recuento de las actuaciones realizadas por la
Auditoría Interna al menos en los últimos tres años, considerando los servicios
de auditoría y los servicios preventivos, así como las actividades
administrativas asociadas a la gestión de la Auditoría Interna. Igualmente,
deberán contemplarse los planes a corto, mediano y largo plazo de la Auditoría
Interna, como intención del volumen de actividades que estaría asumiendo con la
dotación de recursos actual.
2.1.6 Determinación
de las necesidades de recursos. Con base en los elementos anteriormente
regulados, deben determinarse las necesidades de recursos para que la Auditoría
Interna pueda cubrir el universo auditable aplicando un ciclo razonable
definido y fundamentado técnicamente por el Auditor Interno, considerando el
criterio del jerarca. A los efectos, el estudio debe considerar dos escenarios:
uno ideal bajo el supuesto de recursos suficientes y necesarios y otro que
contemple la situación actual, de manera que pueda efectuarse una comparación.
Ese estudio puede contener comparaciones de los recursos con el plan anual de
auditoría. Asimismo, la Auditoría Interna deberá determinar cuál es en su
criterio la dotación razonable que puede solicitar al jerarca con vista en las
disponibilidades institucionales, teniendo en cuenta factores tales como el
presupuesto institucional y situaciones del entorno que pueden incidir de algún
modo sobre la capacidad de la entidad para garantizarle los recursos óptimos
para su gestión.
2.1.7 Identificación
de riesgos asociados a la falta de recursos. El estudio sobre necesidades
de recursos que elabore la Auditoría Interna debe identificar los riesgos que
se generan por la falta de una dotación que permita a la actividad cubrir su
universo auditable de conformidad con el ciclo planeado, así como proyectar el
impacto que esos riesgos tendrían ante una eventual materialización.
2.2 Presentación
del estudio al jerarca. El estudio de necesidades de recursos debe
someterse a conocimiento del jerarca junto con la solicitud para que analice la
situación y dote a la Auditoría Interna de los recursos que técnica y
razonablemente se han determinado. El titular de la Auditoría Interna debe
remitir el estudio y la solicitud de manera formal, mediante un oficio en el
que resuma las razones de su petición.
2.3 Trámite de la
solicitud por el jerarca. El jerarca debe analizar la solicitud de recursos
que le plantea la Auditoría Interna, considerando el estudio técnico que la
sustenta, así como el marco normativo, el presupuesto institucional y cualquier
otro factor que se estime relevante, y resolverla dentro del plazo que se
establezca en la regulación interna a que se refiere la directriz 1.4. Podrá
asesorarse por los funcionarios de la institución cuyo criterio y apoyo estime
pertinente requerir, incluido el titular de la Auditoría Interna cuando proceda
para efectos de adición o aclaración. El jerarca debe hacer la asignación
respectiva considerando las necesidades expuestas, de conformidad con las
políticas y regulaciones internas y externas sobre plazo y criterios para la
asignación de recursos. No deberá supeditarse la decisión a otra instancia, a
fin de proteger la independencia funcional y de criterio de la Auditoría
Interna.
En caso de que
existan restricciones o limitaciones de orden presupuestario técnicamente
justificadas y documentadas, que no hagan factible solventar en su totalidad
las necesidades de recursos que plantea la Auditoría Interna, el jerarca deberá
dialogar con ésta a fin de convenir sobre la dotación que podría concederse, de
modo que se garantice que esa unidad se desempeñe de manera eficiente y eficaz,
y se cubran hasta donde sea posible sus necesidades reales.
Si el jerarca otorga
a la Auditoría Interna los recursos solicitados, o si se logra un acuerdo entre
el jerarca y la Auditoría Interna sobre una dotación menor debidamente
justificada, el jerarca debe instruir a las instancias de la entidad para que
emprendan las acciones a fin de obtener y brindar esos recursos, incluyendo la
coordinación con las entidades externas que tengan injerencia sobre la
asignación de recursos a la institución como un todo.
2.4 Desacuerdos
atinentes a la dotación de recursos. Cuando el titular de la Auditoría
Interna no esté conforme con la resolución del jerarca respecto de su solicitud
de recursos, podrá expresarle las razones de su inconformidad e indicarle los
riesgos que podrían generase, aportando cualquier otra información que estime
pertinente. El jerarca deberá referirse a lo expuesto por la Auditoría Interna,
dentro del plazo que se establezca en la regulación interna a que se refiere la
directriz 1.4. Si luego de esa gestión persiste el desacuerdo, el titular de la
Auditoría Interna debe documentar que la falta de recursos limita el desarrollo
efectivo y oportuno de la actividad y reiterar al jerarca los riesgos que
estaría asumiendo, así como la eventual imputación de responsabilidad conforme
al artículo 39 de la Ley General de Control Interno.
3. Consideraciones
sobre tipos de recursos específicos.
3.1 Asignación
presupuestaria a la Auditoría Interna. Corresponde a la Auditoría Interna
formular técnica y profesionalmente su presupuesto de conformidad con el plan
de trabajo. El desglose por objeto del gasto debe concordar con subpartidas que
cubran necesidades propias y directas de la Auditoría Interna, para que exprese
su costo real. La asignación de presupuesto que finalmente haga el jerarca para
la Auditoría Interna, debe ser suficiente para que le permita cumplir su
gestión acorde con su plan de trabajo anual. Independientemente de la categoría
programática que se asigne a la Auditoría Interna, el jerarca deberá girar las
instrucciones que correspondan para que se permita a la Auditoría Interna
vigilar, administrar y disponer de los recursos asignados con ajuste a los
procedimientos institucionales establecidos para estos efectos. Con ese
propósito, la categoría que se le asigne debe ser de tal naturaleza que permita
a la ejecutora la adecuada gestión de los recursos a ella asignados. Asimismo,
la administración activa será responsable de llevar un registro separado del
monto asignado y aprobado para la Auditoría Interna, detallado por objeto del
gasto, y de facilitar su ejecución.
3.2 Administración
y disposición de recursos asignados a la Auditoría Interna. La Auditoría
Interna debe tener libertad para ejecutar sus recursos presupuestarios, de
personal y de otra naturaleza, conforme lo dicten sus necesidades para cumplir
con su plan de trabajo. Para el cambio de destino de los recursos asignados a
la Auditoría Interna, el jerarca deberá valorar el criterio del titular de
dicha unidad, en resguardo de su independencia funcional y de criterio y de la
prestación de los diferentes servicios atinentes a la actividad.
3.3 Recursos
humanos de la Auditoría Interna. La Auditoría Interna debe contar con un
número determinado de funcionarios que les permita ejercer su actividad con la
debida oportunidad, cobertura y disponibilidad. El jerarca institucional y los
funcionarios a los que se les asigna la labor de proveer tales recursos, deben
tomar las previsiones pertinentes para garantizar a la Auditoría Interna,
dentro de las posibilidades institucionales, los recursos humanos suficientes y
necesarios. Las vacantes que surjan deben suplirse atendiendo a los requerimientos
que establece el ordenamiento jurídico.
Cuando se pretenda
disminuir plazas de la Auditoría Interna, necesariamente se debe contar con la
autorización previa del titular de la Auditoría Interna. El razonamiento legal
y técnico que emita éste, también debe ser considerado por el jerarca cuando se
valore la posibilidad de llenar una plaza, dentro de los términos que establece
el artículo 28 de la Ley General de Control Interno.
3.4 Servicio de
transporte. El jerarca debe disponer lo pertinente a fin de que se
garantice que la Auditoría Interna cuente con el servicio de transporte que le
permita ejercer su actividad con la debida independencia y disponibilidad.
Respecto al empleo de vehículos de uso administrativo para actividades
relacionadas con los estudios que así lo requieran, la prestación del servicio
se debe coordinar en forma oportuna, conforme con las regulaciones
institucionales y el ordenamiento jurídico vigente. Esto con el fin de no
entorpecer las labores que el ordenamiento jurídico asigna a la Auditoría
Interna.
3.5 Capacitación. Los
recursos de la Auditoría Interna deberán incluir una asignación que permita a
sus funcionarios participar en actividades de capacitación formal en los
tópicos que, conforme con el plan de capacitación de esa unidad, se
identifiquen como propicios para fortalecer y actualizar las competencias de la
Auditoría Interna.
3.6 Viáticos. El
jerarca debe incluir en la dotación de recursos de la Auditoría Interna, una
asignación de los viáticos necesarios para la ejecución de las actividades de
la unidad que así lo requieran.
3.7 Servicios
profesionales externos. Cuando para el desarrollo eficaz y oportuno de la
actividad de Auditoría Interna se requiera la contratación de profesionales
externos, el titular de la Auditoría Interna deberá plantear su requerimiento
de manera general, como parte de la solicitud de recursos presupuestarios del
año respectivo, sin perjuicio de que la necesidad surja en el transcurso del
período y el requerimiento se efectúe de manera extraordinaria. A los efectos
de la contratación, deberán observarse las regulaciones y los procedimientos
usuales, al tenor de lo previsto en el ordenamiento jurídico.
3.8 Procesos de
contratación por requerimiento de la Interna. Cuando la satisfacción de una
necesidad de la Auditoría Interna requiera la celebración de un proceso de
contratación específico, corresponderá a la Auditoría Interna definir los
requerimientos del cartel y evaluar los asuntos técnicos de las ofertas
presentadas, con el apoyo de la administración para la ejecución de los
procedimientos y la formalización del contrato.
Anexo - Glosario
Auditoría interna de reciente creación. Auditoría interna que cuenta con dos años o menos de
operar. Asimismo, en los casos de auditorías internas unipersonales cuyo
titular haya ocupado su puesto por dos años o menos, se aplican las mismas
consideraciones que para las de reciente creación.
Bloque
de legalidad. Conjunto de normas
jurídicas, escritas y no escritas, a cuya observancia se encuentra obligada la
Administración Pública, el cual comprende tanto la ley como las normas de rango
superior, igual o inferior a ésta, incluidos los principios generales y las
reglas de la ciencia o de la técnica.
Categoría programática.
Representan el conjunto de acciones que requerirán autorización de recursos y
que configuran finalmente la estructura del presupuesto (programa, subprograma,
actividad, proyecto, obra, tarea).
Ciclo
de auditoría. Tiempo que requiere una
Auditoría Interna para cubrir todos los elementos de su universo auditable,
dada su dotación de recursos, así como otras características particulares de la
propia Auditoría Interna y de su institución.
Competencia
institucional de la Auditoría Interna. Ámbito
de aplicación de las potestades de la Auditoría Interna, que abarca:
a. Toda la
organización del ente u órgano al que pertenece la Auditoría Interna.
b. Los entes u
órganos públicos a los que la institución a la que pertenece traslada fondos
por voluntad propia, amparada a una autorización legal que le permite tomar esa
decisión.
c. Los entes privados
a los que la institución gire o transfiera fondos, independientemente de si la
ley obliga a la institución a trasladar esos fondos o la autoriza en forma genérica.
Independencia de Criterio: Condición según la cual la actividad de auditoría
interna debe estar libre de injerencias del jerarca y de los demás sujetos de
su competencia institucional, en la ejecución de sus labores.
Independencia
Funcional: Atributo dado por la
posición de la Auditoría Interna en la estructura organizacional, como un
órgano asesor de alto nivel dependiente del jerarca.
Jerarca:
Superior jerárquico del órgano o
ente, y quien ejerce la máxima autoridad dentro del órgano o ente; puede ser
unipersonal o colegiado.
Ordenamiento
Jurídico: Véase "Bloque de
legalidad".
Recursos:
Conjunto de elementos disponibles
para resolver una necesidad o llevar a cabo una empresa. En el caso de la
Auditoría Interna, incluye su dotación presupuestaria, su personal y
cualesquiera otros insumos, medios y mecanismos para el desarrollo de la
actividad.
Titular
subordinado: Funcionario de la
administración activa responsable de un proceso, con autoridad para ordenar y
tomar decisiones. Ejemplo: gerentes y jefes de unidad.
Universo
de auditoría: Conjunto de elementos
susceptibles de la prestación de los servicios de la Auditoría Interna dentro
de su ámbito de competencia institucional. Generalmente, el universo de
auditoría contempla un detalle de unidades auditables que pueden agruparse de
diferentes formas (por función, actividad, unidad organizacional, proyecto,
proceso, etc.), pero puede ampliarse para considerar un inventario de los
trabajos que la Auditoría Interna puede efectuar en relación con esas unidades
auditables.