Transitorio único.-La
fecha límite para la aplicación de lo establecido en los artículos 3, 4 y 6 de
ésta directriz, es el 16 de diciembre del 2016.
Dado en el Ministerio de Cultura y Juventud.-San José, 22 de setiembre
del 2015.
LINEAMIENTOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE SISTEMAS INFORMÁTICOS
PARA LA GESTIÓN
DOCUMENTAL Y ADMINISTRATIVA,
ASÍ COMO LA DISMINUCIÓN DEL USO DE
PAPEL EN
EL MINISTERIO DE CULTURA Y JUVENTUD Y
SUS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS
Introducción
Actualmente, el
Ministerio de Cultura y Juventud busca normalizar la producción de documentos
en las diferentes áreas administrativas y técnicas, así como en sus órganos
desconcentrados, con el fin de mejorar su gestión y transparencia
administrativa. De tal manera, se busca consolidar los criterios en la
elaboración de la documentación de uso tanto interno como externo por medios
electrónicos y así disminuir el consumo y gasto de papel.
Cuando hablamos de
documentos, nos referimos a la información que queda fija en un soporte, sin
importar si es papel o electrónico. Así por definición, el documento es a su
vez el soporte material y la información que pueda contener; y tiene una misión
concreta: informar sobre el desarrollo de una actividad.
Los documentos
administrativos o técnicos son documentos que reflejan las actividades, tareas
o funciones específicas de una organización, en ellos queda evidencia de
actividades como los recursos humanos, financieros, recursos de información, de
las comunicaciones y asuntos legales que podemos encontrar en cualquier
administración pública o privada. Por el contrario, los documentos de
referencia como libros, publicaciones y boletines no forman parte de los documentos
de archivo, a menos que hayan sido editados en el ejercicio de las funciones de
la administración.
El calificativo de
"administrativo" no se utiliza en un sentido restrictivo, sino para identificar
todos aquellos documentos que son producidos o recibidos en el marco de las
operaciones administrativas generales y de las operaciones específicas de toda
organización.
En términos
generales, son varios los documentos administrativos usados en las distintas
oficinas del Ministerio de Cultura y Juventud, pero es necesario normalizar y
controlar su producción. Con esto garantizaremos que los documentos se
beneficien de la atención y protección apropiadas y que con ello, se de una
reducción en el consumo del papel.
Objetivo
Establecer sistemas
informáticos para la gestión documental y administrativa de la institución,
orientados a organizar y preservar el acervo documental producido y recibido
por el Ministerio de Cultura y Juventud y sus órganos desconcentrados, en el
cumplimiento eficiente de sus funciones, así como el uso racional y disminución
en el consumo de papel.
Justificación
De conformidad con lo
establecido en las políticas institucionales, es propósito del Ministerio de
Cultura y Juventud y sus órganos desconcentrados, ".facilitar la gestión administrativa
y presupuestaria de acuerdo con la dinámica de los tiempos actuales", por tanto
se puede destacar la importancia de ejecutar acciones que generen proyectos
para agilizar de manera eficiente la gestión institucional.
En relación a este
tema el plan maestro de Gobierno Digital de la República de Costa Rica
establece también como meta "automatizar y estandarizar el proceso de
administración gubernamental e intercambiar la información entre las diversas
agencias gubernamentales para aumentar la eficiencia y la efectividad". Dentro
de estas metas interesa destacar las estrategias orientadas a la digitalización
de los documentos gubernamentales y la automatización de los procesos
administrativos.
Así pues, se
identifica como acción estratégica la implementación de sistemas informáticos
para la gestión documental y administrativa que colaboren en la agilización de
procesos y la comunicación interna del Ministerio, a su vez que fortalezca
puntos clave de la política de gestión ambiental tales como la protección y
utilización racional de los recursos y favorecer el uso de los materiales y
tecnología amigable con el ambiente.
Por lo tanto el
objetivo principal del presente documento es propiciar un conjunto de
herramientas, en su mayoría de tipo cultural, que permita cambiar los malos
hábitos en el consumo de papel y en la gestión de documentos electrónicos como
el primer paso para alcanzar una administración eficiente y amigable con el
ambiente, bajo los siguientes puntos:
1. Promover entre los
servidores públicos un sentido de responsabilidad con el ambiente y con el
desarrollo sostenible del país.
2. Promover entre las
jefaturas un compromiso con las políticas eficientes administrativas y cero
papel en el Ministerio de Cultura y Juventud y sus órganos desconcentrados.
3. Contribuir a la
construcción de los indicadores que nos permitan saber el impacto generado por
las medidas adoptadas en la reducción de consumo de papel y la sustitución de procedimientos
y trámites basados en papel por trámites y procedimientos electrónicos.
El documento
electrónico
El documento
electrónico es la información generada, enviada o recibida, almacenada o
comunicada por medios electrónicos, ópticos o similares.
De acuerdo con la
norma NTC/ISO 15489-1, el documento electrónico debe servir de apoyo y prueba a
la gestión de las entidades, además deben poseer las siguientes
características:
Autenticidad. Que pueda
demostrarse que el documento es lo que afirma ser, que ha sido creado o enviado
por la persona que afirma haberlo creado o enviado, y que ha sido creado o
enviado en el momento que se afirma.
Para garantizar la
autenticidad de los documentos, las entidades deben implantar y documentar
políticas y procedimientos para el control de la creación, recepción,
transmisión, mantenimiento y disposición de los documentos, de manera que se
asegure que los creadores de los mismo estén autorizados e identificados y que
los documentos estén protegidos frente a cualquier adición, supresión,
modificación, utilización u ocultación no autorizadas.
Integridad. Hace referencia al
carácter completo e inalterado del documento electrónico. Es necesario que un
documento esté protegido contra modificaciones no autorizadas. Las políticas y
los procedimientos de gestión de documentos deben decir qué posibles
anotaciones o adiciones se pueden realizar sobre el mismo después de su
creación y en qué circunstancias se pueden realizar. No obstante, cualquier
modificación que se realiza debe dejar constancia para hacerle su seguimiento.
Fiabilidad. Su contenido
representa exactamente lo que se quiso decir en él. Es una representación
completa y precisa de lo que da testimonio y se puede recurrir a él para
demostrarlo. Los documentos de archivo deben ser creados en el momento o poco
después en que tiene lugar la operación o actividad que reflejan, por
individuos que dispongan de un conocimiento directo de los hechos o
automáticamente por los instrumentos que se usen habitualmente para realizar
las operaciones.
Disponibilidad. Se puede localizar,
recuperar, presentar, interpretar y leer. Su presentación debe mostrar la
actividad que lo produjo. El contexto de los documentos debe ser
suficientemente claro y contener la información necesaria para la comprensión
de las operaciones que los crearon y usaron. Debe ser posible identificar un
documento en el contexto amplio de las actividades y las funciones de la
organización. Se deben mantener los vínculos existentes entre los documentos
que reflejan una secuencia de actividades.
Estructura
lógica. El concepto de estructura "está relacionado con la forma en
que se registra el documento, lo que incluye la utilización de signos, el
diseño, el formato, el soporte, etc". En el caso de los documentos electrónicos,
se distingue entre una estructura física y una estructura lógica, la estructura
física de un documento electrónico es variable y depende del hardware y del
software, es decir del equipo que se utilizó y el programa en el que se creó;
su estructura lógica (es decir, la relación entre las partes que lo componen)
lo hace inteligible.
La estructura lógica
del documento electrónico que se utilice en el Ministerio de cultura y Juventud
se presenta como un bloque de datos formado por:
Datos o contenido: Es la materia del
documento electrónico, es decir el conjunto de datos e información del
documento. Dependiendo del formato en el que se cree será la forma definitiva
del documento.
Datos de
identificación para la autenticación y validación del documento: Los artículos 11 y
12 de la Ley de Certificados, Firmas Digitales y Documentos electrónicos Nº
8454 de 30 de agosto del 2005 establece los mecanismo para validar y garantizar
técnicamente los certificados digitales, así como mecanismos de certificación y
validación.
Esta misma ley
establece en el artículo 8 como mecanismo la firma digital, el cual dice:
"Entiéndase por firma digital cualquier conjunto de datos adjunto o lógicamente
asociado a un documento electrónico, que permita verificar su integridad, así
como identificar en forma unívoca y vincular jurídicamente al autor con el
documento electrónico. Una firma digital se considerará certificada cuando sea
emitida al amparo de un certificado digital vigente, expedido por un
certificador registrado"
Además, el artículo 9
indica que: "Los documentos y las comunicaciones suscritos mediante firma
digital, tendrán el mismo valor y la eficacia probatoria de su equivalente
firmado en manuscrito. En cualquier norma jurídica que se exija la presencia de
una firma, se reconocerá de igual manera tanto la digital como la manuscrita"
De esta manera, la
firma digital es un valor numérico que se adhiere a un mensaje de datos y que
utilizando un procedimiento matemático conocido, vinculado a la clave de quien
origina el mensaje y al texto que contiene, permite determinar que este valor
se ha obtenido exclusivamente con la clave iniciador y que el mensaje inicial
no ha sido modificado después de efectuada la transformación.
Bloque de metadatos: Los metadatos son
los datos que describen el contexto, el contenido y la estructura de los
documentos del archivo y su gestión a lo largo del tiempo.
Sistema de Gestión de
Documentos Electrónicos de Archivo
La gestión de
documentos electrónicos es compleja y para poder ser implementada correctamente
requiere un amplio campo de funcionalidades que cubran las actividades
necesarias. De manera, que para su implementación el Ministerio de Cultura y
Juventud y sus órganos desconcentrados, deberán establecer un sistema que
cumpla con estos propósitos a través de un software especializado.
Para que los
documentos puedan tener valor probatorio, es necesario desarrollar herramientas
para conservarlos y hacer que estén disponibles para su utilización. Los
sistemas de archivo garantizan el mantenimiento y la conservación de la
autenticidad, fiabilidad y accesibilidad de los documentos a lo largo del
tiempo.
Para que los sistemas
cumplan estos requisitos, las entidades deben "establecer, documentar, mantener
y promulgar políticas, procedimientos y prácticas de gestión de documentos de
archivo que aseguren que cubre sus necesidades de información, evidencia y de
rendición de cuentas". En el caso del Ministerio de Cultura y Juventud, será el
Viceministerio Administrativo, a través del Archivo Central y del Departamento
de Informática, el responsable de establecer y documentar estas políticas de
gestión documental en el Programa de Gestión Documental-PGD. Se coordinará con
los órganos desconcentrados, quienes serán los responsables de esto, en la
institución respectiva.
En estas políticas se
definirá el modelo de gestión, las características del sistema, las
funcionalidades que debe cumplir, los lineamientos, los principios, las
políticas y la normativa, así como los requerimientos funcionales de las
aplicaciones de gestión de documentos electrónicos de archivo (SGDEA), que
garanticen la normalización y correcta gestión y preservación de los documentos
electrónicos de archivo durante los plazos establecidos en las Tablas de Plazos
de Conservación de Documentos.
Otros requisitos,
tales como almacenamiento migración, seguridad de la información,
interoperabilidad, arquitecturas de tecnologías de información, entre otros,
deberán ser asumidos de igual manera por el Viceministerio Administrativo, a
través del Archivo Central y del Departamento de Informática.
Para la gestión de
documentos en su etapa de trámite, el conjunto de soluciones de tecnología
agrupados como Sistema de Gestión de Documentos Electrónicos - SGDE deberán
tener definidas las políticas y procedimientos en los que se evidencie su
relación con los sistemas de gestión de documentos electrónicos de archivo, así
como las competencias (funciones, responsabilidades, etcétera) de las personas
y dependencias involucradas.
Requerimientos de
preservación
Las regulaciones
técnicas sobre la administración de los documentos producidos por medios
automáticos, publicada en La Gaceta Nº 221 de 11 de noviembre de 2004 y
la Norma ISO 14721:2003 Open Archival Information System (OAIS) -- Reference
model proponen el marco reglamentario de archivos para la conservación y acceso
a la información electrónica a largo plazo, planteando el modelo para el
tratamiento de los objetos digitales producidos durante la fase de gestión para
su conversión en documento de archivo, esto es la preparación para su
transferencia, la captura, el almacenamiento, el acceso a la información y la
conservación a largo plazo.
Pese a que ambos documentos no son exhaustivos en relación con los
requerimientos para preservación, se recomienda acudir a las normas ISO 14721 e
ISO 32000 y tener en cuenta los siguientes protocolos:
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Requisito
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Descripción
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Índice electrónico
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Incorporará un índice electrónico de los
documentos que contiene el
expediente y sus metadatos.
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Conversión
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La conversión de los documentos a los formatos de ficheros admitidos para su conservación
permanente.
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Captura
|
Captura y aplicación de protocolos de comprobación de integridad y legibilidad de los documentos.
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Paquetes de información
de archivos
|
Registro
de la captura en el sistema de producción de los Paquetes de Información de Archivo.
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Acceso
|
Aplicación
de las políticas y protocolos de administración del sistema relativo al acceso, para garantizar el cumplimiento de la normativa de privacidad y de seguridad de
acceso.
|
|
Paquetes de
Información de Comunicación
|
Proceso de producción de los Paquetes de Información de Comunicación o PIC, para su recuperación y consulta.
|
|
Evolución
tecnológica
|
Aplicación
de las políticas y los procesos periódicos para comprobar que los archivos se puedan leer, así como
las políticas de cambio de los archivos a nuevos formatos que puedan aprobarse de acuerdo con la evolución de la
tecnología.
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|
Soportes
|
Aplicar
las políticas de conservación de los medios
o soportes de los documentos, para garantizar la estabilidad y legibilidad de los datos.
|
Definimos a continuación las Entidades Funcionales que
intervienen en el Sistema:
Captura: Por medio de esta entidad
se facilitan los servicios y funciones para aceptar e ingresar en el SGDEA los
Paquetes de Información de Transferencia (PIT) enviados desde las unidades de
trámite: se recibe el PIT, se analiza y comprueba la calidad de los datos, se
produce el Paquete de Información de Archivo (PIA) de acuerdo con el modelo de
metadatos y los estándares que se adopten, se incorpora la información
descriptiva a la Base de Datos y el PIA al sistema de almacenamiento.
Sistema de
almacenamiento:
Mediante esta entidad se facilitarán los servicios y funciones para el
almacenamiento, mantenimiento y recuperación de los documentos; se gestionará
la jerarquía de clasificación de los PIA en el sistema de almacenamiento, se
actualizarán o se moverán los soportes en que se guarda la información, se
realizarán los chequeos de rutina para comprobar la calidad de los datos y la
detección de posibles errores, y se facilitará la recuperación de datos ante
desastres. Asimismo, facilitará los PIA para consulta, adaptándolos a los requerimientos
de los distintos tipos de usuarios, convirtiéndolos en Paquetes de Información
de Consulta (PIC).
Gestión de base de
datos:
Por medio de esta entidad se proporcionan los servicios y funciones para
completar, actualizar y acceder a la información descriptiva, la gestión y
mantenimiento de la base de datos, las búsquedas, la generación de informes y
la información administrativa para la gestión del archivo.
Administración: A través de esta
entidad se realizará la operación y gestión del sistema de archivo: gestión y
revisión de transferencias, mantenimiento de la configuración del sistema,
movimiento de archivos, mantenimiento y actualización del contenido.
Plan de preservación: El plan establece
las funciones y rutinas para estar al tanto del entorno del sistema y
garantizar el acceso a los datos que se esperan conservar por un plazo frente a
los avances tecnológicos que requieran nuevos programas para su lectura,
mediante la evaluación del contenido del archivo y recomendar la actualización
y realización de planes de cambio de los datos a nuevos formatos y la adopción
de nuevos estándares. Asimismo diseña nuevos modelos de paquetes de información
y su adaptación a PIT, PIA y PIC.
Acceso: Facilita los servicios
y funciones que permiten a los usuarios realizar búsquedas, identificar,
localizar y solicitar información almacenada en el SGDEA por medio de sistemas
en línea o sistemas web. Al mismo tiempo, establece y controla los derechos de
acceso a la información a usuarios y grupos de usuarios y da respuesta a la
solicitud de información de acuerdo al tipo de permiso que tenga cada persona
para acceder a los archivos.
Políticas menos papel
El concepto de
oficinas menos papel u oficina con menos papel se relaciona con la reducción
ordenada del uso del papel mediante la sustitución de los documentos en físico
por soportes y medios electrónicos.
Es un aporte de la
administración electrónica que se refleja en la creación, gestión y
almacenamiento de documentos de archivo en soportes electrónicos, gracias a la
utilización de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.
La oficina menos
papel no propone la eliminación total de los documentos en papel. La
experiencia de países que han adelantado iniciativas parecidas ha demostrado
que los documentos en papel tienden a convivir con los documentos electrónicos
ya que el Estado no puede negar a los ciudadanos, organizaciones y empresas la
utilización de medio físicos o en papel.
Una forma de
representar el paso de un modelo basado en papel a un modelo electrónico es el
siguiente:
Fase 1: Uso exclusivo
de papel, toda la administración es manual.
Fase 2: Uso exclusivo
de papel, la administración se apoya en aplicaciones de tecnología.
Fase 3: Combinación de
papel con documentos digitalizados y electrónicos, la administración se apoya
en aplicaciones de tecnología.
Fase 4: Uso exclusivo
de documentos electrónicos, toda la administración utiliza únicamente
aplicaciones de tecnología.
La fase 4 constituye
un objetivo de largo plazo que requiere que todos los despachos, programas y
departamentos y órganos desconcentrados del Ministerio de Cultura y Juventud,
que intercambien información entre sí, utilicen de forma exclusiva los medios
electrónicos, lo que hace necesario que tengan las condiciones técnicas
disponibles y que se generalice el uso de estos medios por cada uno de ellos.
En todo este proceso
es indispensable que se apliquen correctamente los principios de gestión
documental, de tal forma que pueda garantizarse la autenticidad, fiabilidad,
inalterabilidad y disponibilidad de la información bajo las condiciones y
durante el tiempo que las normas vigentes lo requieran.
Por lo tanto, en el
Ministerio de Cultura y Juventud y en sus órganos desconcentrados, se deberá
desarrollar una cultura institucional de desarraigo a la escritura en procura
de una eficiente gestión documental mediante la aplicación de buenas prácticas
que contribuya a reducir los tiempos de respuesta a las personas usuarias, ya
sea a través del uso de recursos tecnológicos o sin ellos.
De manera, que a
través de la Comisión de Gestión Ambiental de este Ministerio, se debe promover
las siguientes buenas prácticas:
1. Propiciar campañas
de sensibilización y capacitación dirigidas al personal del ministerio y las
personas usuarias, acerca de la importancia de erradicar el consumo de papel,
impresiones y fotocopias.
2. Instar a los
directores de programas presupuestarios y jefaturas de departamentos para la
utilización de las herramientas tecnológicas con que la institución cuenta, con
el fin de motivar su utilización en aquellas oficinas donde se encuentran
disponibles.
3. Incorporar
acciones relativas a la disminución de impresiones y fotocopias como eje
temático dentro de los Planes Anuales Operativos.
4. Lograr una
efectiva reducción del gasto presupuestario del Ministerio de Cultura y
Juventud en las partidas presupuestarias vinculadas con el consumo de papel y
fotocopias, mediante la incorporación de lineamientos específicos en los procesos
de formulación presupuestaria.
5. Divulgar y
fomentar a nivel institucional un banco de buenas prácticas, en temas
relacionados con la sustitución del uso del papel, reducción de impresiones y
fotocopias.
6. Implementar
indicadores de costo y consumo que permitan conocer y cuantificar los avances
que se logren en cuanto a la reducción del consumo de papel y fotocopias.
7. Mejorar la imagen
del Ministerio de Cultura y Juventud en materia ambiental por la reducción de
la huella ambiental.
Alcance
Los lineamientos establecidos serán de acatamiento obligatorio para los
despachos, programas y departamentos del Ministerio de Cultura y Juventud, así
como para sus órganos desconcentrados. En cuanto a su implementación, estará
bajo la responsabilidad del Viceministerio Administrativo, por medio del
Archivo Central, del Departamento de Informática, de las distintas Comisiones y
Comités institucionales, para lo cual se orientará bajo los sientes principios:
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Principios
orientadores
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Acciones para el
desarrollo de estos lineamientos
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Responsables
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Garantizar las condiciones de autenticidad,
integridad y disponibilidad de los documentos electrónicos de acuerdo a lo
estipulado en la normativa vigente y la utilización de mecanismos que lo
faciliten.
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Promover
el uso de la firma
digital en toda
aquella documentación digital emitida
por las oficinas, como mecanismo para validar su autenticidad e integridad.
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Archivo Central
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Establecer los sistemas basados en recursos
tecnológicos como medio
oficial para la gestión
administrativa y documental, evitando en lo posible el uso y consumo de papel
en dichos procesos.
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Implementar sistemas para simplificar y optimizar las
tareas, generar mayor transparencia y conseguir un ahorro de recursos.
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Comité Gerencial Informático
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Principios orientadores
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Acciones para el desarrollo de estos
lineamientos
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Responsables
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Conocer, controlar y minimizar las causas
que genera la resistencia al cambio organizacional cuando se
introducen mejoras en el servicio, con el
fin de lograr un adecuado aprovechamiento de los recursos humanos y
tecnológicos disponibles.
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Realizar actividades de capacitación y
sensibilización para promover la existencia y uso de las herramientas
informáticas, así como aquellas para hacer conciencia sobre la importancia de
la reducción en la huella ambiental.
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Comisión Ambiental
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Establecer un sistema de medición y
evaluación de
la política que permita el mejoramiento continuo
y la eficiencia en la gestión del Ministerio.
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Definir los indicadores para medir el
impacto y beneficio a partir de la implementación de los sistemas en el marco
del programa de gestión ambiental del Ministerio de Cultura y Juventud.
Designar en cada uno de los despachos,
programas y departamentos una persona que funcionará como ente de enlace y
responsable de liderar el proceso de implementación de las herramientas,
misma que colaborará en el seguimiento del proyecto.
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Comisión Ambiental
Viceministerio Administrativo
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Definir requisitos y funcionalidades que
deben cumplir los sistemas informáticos relacionados con los procesos
administrativos y funcionales del ministerio en términos de compatibilidad/interoperabilidad con otros
sistemas, preservación documental, reducción y uso eficiente del consumo de
papel e insumos relacionados.
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Se deberá normalizar la implementación de
sistemas en las diferentes unidades del ministerio.
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Comité Gerencial Informático
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Implementar buenas prácticas enfocadas en
la disminución y el uso racional del papel en actividades que no implican uso
de los sistemas informáticos.
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Emplear alternativas eficientes para uso
del papel como la impresión a doble cara, uso de espacio sencillo en la
redacción de documentos, utilización de tipos de letra sin negrita, así como
la reducción de los márgenes de la página para ampliar el rango de espacio
útil para escritura y diagramación.
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Comisión Ambiental
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Contar con un inventario de los formatos
y/o formularios impresos, formales e informales que se están utilizando en la
gestión institucional, para su sustitución en los casos que sea posible por
medios electrónicos, sin perjuicio de considerar aquellas oficinas o
despachos que, por falta de herramientas tecnológicas, se les permita otros
usos.
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Promover los servicios institucionales a través de medios en línea o web, mediante
la utilización de formularios digitales que facilite el uso de firma digital,
el envío de documentos digitalizados o la presentación física del mismo.
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Comisión Simplificación de Trámites.
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