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 Normativa >> Resolución 6577 >> Fecha 25/10/2017 >> Texto completo
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Texto Completo Norma 6577
Opinión consultiva sobre los alcances del artículo 138 del Código Electoral
Texto Completo acta: 11BD91

TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES



N° 6577-E8-2017.-Tribunal Supremo de Elecciones.- San José, a las trece horas del veinticinco de octubre de dos mil diecisiete. (Exp. N° 510-2017).



Opinión consultiva solicitada por el señor Héctor Fernández Masís, Director General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, sobre los alcances del artículo 138 del Código Electoral.



Resultando:



1º-Por oficio N° DGRE-0564-2017, presentado en la Secretaría General de este Tribunal el 20 de octubre de 2017, el servidor Héctor Fernández Masís, Director General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos, solicita a este Tribunal opinión consultiva sobre los alcances del numeral 138 del Código Electoral (folios 1-4).



2º-En el procedimiento no se notan defectos que causen nulidad o indefensión. Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,



Considerando:



I.-Admisibilidad de la opinión consultiva. El artículo 12 inciso d) del Código Electoral faculta a este Tribunal para emitir opiniones consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral. Subraya también la norma de referencia que todo particular puede solicitar una opinión consultiva la cual será atendida si, a criterio de esta Magistratura, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso electoral.



El pronunciamiento de este Tribunal sobre los alcances del numeral 138 del Código Electoral, a partir de la opinión consultiva solicitada por el señor Fernández Masís, resulta atendible porque incide directamente en los próximos comicios nacionales al estar, de por medio, el tema de las encuestas y sondeos de opinión.



II.-Planteamiento de la gestión consultiva. Indica el funcionario Fernández Masís lo siguiente: 1) Que, a partir de la aplicación práctica de los artículos 138, 140, 286 inciso b) y 289inciso a) del Código Electoral, así como del "Reglamento sobre laInscripción para la Realización de Encuestas y Sondeos de Opinión de Carácter Político-Electoral" (en adelante el Reglamento), el operador jurídico se encuentra frente a un condicionamiento sobre el ejercicio de libertades que ordinariamente ejercen personas diversas dentro de su giro de negocio u operativo, circunscrito a un periodo específico y particular como lo es el de la campaña electoral. 2) Que el incumplimiento de lo señalado en los artículos 138 y 140 del Código Electoral, así como en los artículos segundo y noveno del reglamento, es sancionado de conformidad con lo dispuesto en los numerales 286 inciso b) y 289 inciso a) del Código Electoral. 3) Que, a su juicio, existe coherencia entre la restricción que el legislador impone a la elaboración y difusión de este tipo de estudios y la influencia que tal difusión podría provocar en la opinión pública durante la campaña electoral llevando a establecer las pautas de su condicionamiento, al disponer normativamente: 3.1) un plazo de inscripción; 3.2) la restricción para difundir o publicar estudios realizados por entes no autorizados o inscritos previamente; 3.3) garantizar la confiabilidad de los datos publicados o difundidos por entes autorizados, para lo cual se exige el aporte de la documentación que los respalde; 3.4) las sanciones para quienes incumplan estas disposiciones, sean los directores o responsables de los medios de comunicación o personas físicas o jurídicas públicas o privadas. 4) Que, desde la aprobación del Código Electoral en el año 2009, la Dirección a su cargo ha venido tramitando procedimientos administrativos sancionatorios en contra de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas y directores o encargados de medios de comunicación que han incumplido las normas de cita entendiéndose que los institutos, las universidades, cualquier ente público o privado y las empresas dedicadas a elaborar encuestas y sondeos de opinión, de carácter político electoral, pueden publicar y difundir los resultados de sus estudios en cualquier momento, sin autorización de este Tribunal; sin embargo, de cara a los comicios, se establecen una serie de regulaciones basadas en los siguientes aspectos: 4.1) obligatoriedad del registro e inscripción ante el TSE; 4.2) difusión o publicación de encuestas y sondeos de carácter político-electoral. 5) Que si bien la Dirección a su cargo no ha advertido un antecedente relativo a la imposición de una sanción por la difusión de encuestas y sondeos de carácter político-electoral elaboradas por entidades no registradas, efectuadas durante la campaña electoral pero antes de la conclusión del plazo para la inscripción de entidades dedicadas a la elaboración de este tipo de estudios, en la resolución N° 3480-E3-2017 el Tribunal tuvo por demostrado que, si bien las respectivas mediciones iniciaron antes de la campaña electoral, también abarcaron parte de ésta siendo que los datos fueron publicados y difundidos durante esa campaña. 6) Que el último párrafo del artículo 138 del Código Electoral prohíbe la difusión o publicación de sondeos o encuestas de carácter político-electoral elaborados por empresas o entidades no registradas durante el período de campaña electoral que inicia desde la convocatoria hasta las elecciones. 7) Que, sin embargo, de cara a la atención de eventuales acciones que se presenten en la actual campaña electoral por trasgresiones a las normas de referencia, la Dirección a su cargo estima procedente que esta Magistratura determine la efectiva vigencia de las comentadas restricciones; concretamente, lo que refiere al primer párrafo del numeral 138 del código de marras según el cual el plazo para realizar el respectivo registro lo es dentro de los quince días posteriores a la convocatoria a elecciones de suerte tal que, el propio día de la convocatoria a elecciones, estaría vigente la prohibición pero no ha finalizado el plazo para que la empresa o entidades puedan presentar su solicitud de registro, sea del 5 al 30 de octubre del presente año. 8) Que, de acuerdo con el comentado párrafo segundo del citado numeral 138, el Tribunal debe publicar, en un medio de comunicación escrita y de circulación nacional, las empresas o entidades autorizadas e inscritas para elaborar encuestas y sondeos de carácter político-electoral, numeral complementado por el artículo 6 del reglamento. 9) Que, al estar vigente el referido plazo de inscripción, a la fecha no se ha realizado la publicación de las entidades registradas siendo que las normas sancionatorias o que imponen restricciones deben interpretarse de la forma más favorable al eventual infractor atendiendo a los principios de la hermenéutica jurídica. 10) Que, de acuerdo con el punto anterior, debe dilucidarse si el condicionamiento establecido en las citadas normas opera tal y como la Dirección a su cargo lo ha venido entendiendo aún y cuando esté abierto el período de inscripción para que los institutos, las universidades, cualquier ente público o privado y las empresas dedicadas a elaborar encuestas y sondeos de opinión de carácter político-electoral se registren ante el TSE (del 5 al 30 de octubre) y sin que haya sido publicada la lista completa de entidades registradas para tales efectos.



III.-Cuestión previa: Cambio de criterio en relación con el pronunciamiento desarrollado en la resolución N° 0259-E8- 2014 de las 08:50 horas del 24 de enero de 2014. El artículo 3 del Código Electoral dispone:



"Artículo 3º-Fuentes del ordenamiento jurídico electoral. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico electoral se sujetará al orden siguiente:



[.]



Las interpretaciones y opiniones consultivas del TSE son vinculantes erga omnes, excepto para el propio Tribunal, con la salvedad de lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución Política.



Cuando el Tribunal varíe su jurisprudencia, opiniones consultivas o interpretaciones, deberá hacerlo mediante resolución debidamente razonada.".



Como juez electoral, a este Colegiado también le asiste la potestad de examinar sus criterios interpretativos según lo dispuesto en el artículo 3° del Código Electoral de previa cita (ver resolución N° 7105-M-2011 de las 11:50 horas del 18 de noviembre de 2011).



A la luz de esa disposición, este Tribunal está habilitado para desvincularse y modificar sus criterios interpretativos, explicitando los motivos que fundamenten una nueva lectura del ordenamiento. Ello es así, en virtud de que la jurisprudencia, como fuente de derecho, es "permeable" a los cambios o variantes que se presenten en la realidad social, con el fin de lograr una mayor concreción de los valores y principios constitucionales. En esa medida, debe ser dinámica y no estática, al facilitar el cumplimiento del objetivo de las normas, interpretándolas en el entorno social del tiempo en que han de ser aplicadas.



Tal posibilidad no es ajena a nuestra realidad jurídica toda vez que también está contemplada -expresamente- en favor de la Sala Constitucional (ver artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y votos N° 1455-07, 11611-06 y 2010-011495 de ese Tribunal Constitucional).



A partir de lo anterior debe señalarse que, si bien es cierto que en la resolución N° 0259-E8-2014 se expuso que "b) está prohibido y sancionado por ley -durante todo el proceso electoral y por cualquier medio- la difusión -por parte de cualquier persona de los resultados de encuestas y sondeos elaborados por personas, empresas o entes no inscritos ante el Tribunal[.]", este órgano electoral considera, a partir de una mejor ponderación de las circunstancias socio jurídicas, que ese criterio debe ser redefinido en los términos que se indicarán, al detectarse una aparente antinomia entre los párrafos primero y tercero del artículo 138 del Código Electoral, que debe ser dilucidada. Aparente, en el tanto la cuestión queda plena y correctamente resuelta a la luz del contenido del párrafo segundo del propio numeral 138 y del artículo 6 del Reglamento. Así las cosas, por las razones que se explicarán, ese criterio debe ajustarse en los términos que, de seguido, se exponen.



IV.-Examen de fondo: A juicio de este Colegiado Electoral no solo deben analizarse los alcances de la prohibición de difundir o publicar, durante el período de campaña electoral, parcial o totalmente, sondeos de opinión y encuestas de carácter político electoral, que hayan sido elaborados por los institutos, las universidades, los entes públicos o privados y las empresas dedicadas a ello, no registrados ante la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, contenida en el artículo 138 del Código Electoral, sino, también, los alcances del numeral 286.b) de ese mismo cuerpo normativo que establece la sanción pertinente.



El artículo 138 del Código Electoral dispone:



"Artículo 138.-Encuestas y sondeos de opinión. Los institutos, las universidades, cualquier ente público o privado y las empresas dedicadas a elaborar encuestas y sondeos de opinión de carácter político-electoral deberán registrarse ante el TSE dentro de los quince días posteriores a la convocatoria de elecciones, identificando a la empresa y a los profesionales responsables, así como los demás requisitos que determine el



Tribunal.



El Tribunal publicará en un medio de comunicación escrita y de circulación nacional, los nombres de las empresas, las universidades, los institutos y cualquier ente, público o privado, que se encuentre autorizado e inscrito en el Tribunal para realizar encuestas y sondeos de carácter político-electoral.



Se prohíbe la difusión o publicación, parcial o total, por cualquier medio, de sondeos de opinión y encuestas relativas a procesos electorales, durante los tres días inmediatos anteriores al de las elecciones y el propio día, y los elaborados por empresas no registradas durante el período de la campaña electoral".



Ahora bien, como complemento a esa prohibición dispuesta en el párrafo tercero, el artículo 286.b) del Código Electoral sanciona la publicación, total o parcial, en medios de comunicación, de encuestas o sondeos de opinión elaborados por personas físicas o jurídicas que no se hayan registrado durante el período de campaña electoral. Para ello, el legislador dispuso que la transgresión de ese numeral 138 es una falta electoral, sancionada con multa. Sobre el particular, la norma prescribe:



"Artículo 286.-Multas sobre publicación extemporánea de propaganda y encuestas. Se impondrá multa de dos a diez salarios base:



[...]



b) Al director(a) o el encargado(a) del medio de comunicación que autorice la difusión o la publicación, total o parcial, por cualquier medio o de cualquier manera, de los resultados de sondeos o encuestas de opinión relativas a procesos eleccionarios; realizados por personas físicas o jurídicas no inscritas en el TSE".



De la simple lectura de los párrafos primero y tercero del numeral 138 puede surgir una confusión, dado que existe, como se ha adelantado, una aparente antinomia entre ambos. En efecto, el párrafo primero abre un plazo de 15 días hábiles posteriores a la convocatoria a elecciones, para que "Los institutos, las universidades, cualquier ente público o privado y las empresas dedicadas a elaborar encuestas y sondeos de opinión de carácter político-electoral" que pretendan realizar dicha actividad en la correspondiente campaña electoral, presenten, ante la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, la solicitud de registro para poder efectuar estudios de esa naturaleza y que el listado de los finalmente autorizados, a su vez, sea publicado en un medio de comunicación escrita y de circulación nacional. Es decir, antes de la convocatoria a las elecciones los institutos, las universidades y los entes públicos o privados no pueden gestionar su registro ante esa Dirección y, una vez convocadas, tienen un plazo de hasta 15 días hábiles para presentar la solicitud destinada a ese fin, la cual debe ser conocida y resuelta atendiendo a los requisitos fijados en el Reglamento.



A su vez, el párrafo tercero dispone que "Se prohíbe la difusión o publicación, parcial o total, por cualquier medio, de sondeos de opinión y encuestas relativas a procesos electorales [.] elaborados por empresas no registradas durante el período de la campaña electoral.". Así, se proscribe la publicación de estudios de opinión de entes no registrados y, en el numeral 286.b), se sanciona a los medios de comunicación que violen esa prohibición divulgando estudios de opinión realizados por personas físicas o jurídicas no inscritas ante el Tribunal Supremo de Elecciones.



En síntesis, la prohibición se extiende durante todo "el período de la campaña electoral"; es decir, desde la convocatoria a elecciones y hasta la elección misma. No obstante, el plazo para registrarse no inicia sino hasta la convocatoria a elecciones. El proceso de acreditación puede extenderse por varias semanas a partir del momento en que el Tribunal efectúa la convocatoria, pues el artículo 6 del Reglamento, al disponer los requisitos, señala que incluso pueden ser prevenidos los que no se aporten o se presenten defectuosamente. En efecto, esa norma señala:



"Artículo 6º-Una vez vencido el plazo para presentar solicitudes de registro y habiendo sido analizadas, la Dirección General de Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos deberá publicar en un medio de comunicación escrita de circulación nacional un listado de todas las personas que se hayan registrado y que se encuentran autorizadas para realizar encuestas y sondeos de carácter político-electoral. Sin perjuicio de dicha publicación, esta información también se publicará en el sitio web institucional".



Teniendo en cuenta el periodo previsto para tramitar el respectivo registro y el que eventualmente empleará la Dirección para conocer y resolver las peticiones de inscripción, no podría aplicarse la prohibición -tal y como lo expresa la norma- durante los días iniciales de la campaña electoral porque, durante ese lapso, no hay conocimiento público de las empresas que se han acreditado ante el Tribunal para elaborar estudios de opinión.



Lo anterior exige entender, por certeza jurídica, que la prohibición entra en vigor cuando se publique, en un medio de comunicación escrita y de circulación nacional, la lista de "los nombres de las empresas, las universidades, los institutos y cualquier ente, público o privado, que se encuentre autorizado e inscrito en el Tribunal para realizar encuestas y sondeos de carácter político electoral." a la que refieren el párrafo segundo del artículo 138 del Código Electoral y el numeral 6 del Reglamento.



Es con esa publicación de la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos cuando la Administración Electoral brinda -a los medios de comunicación y a la ciudadanía en general- la información sobre las personas físicas y jurídicas autorizadas para elaborar estudios de opinión.



Así las cosas debe interpretarse que, el período de prohibición para publicar encuestas o sondeos de opinión, inicia con la publicación efectuada, en un diario de circulación nacional, a la que aluden los numerales 138 del Código Electoral y 6 del Reglamento y concluye con la elección misma. Durante ese lapso los medios de comunicación tienen prohibido publicar sondeos de opinión y encuestas relativas a procesos electorales elaborados por personas físicas o jurídicas no registradas durante el período de la campaña electoral.



VII.-Conclusión.-Como corolario de lo expuesto debe señalarse que, la prohibición para los medios de comunicación de publicar los sondeos de opinión y las encuestas elaborados por personas físicas o jurídicas, que no se hayan registrado ante el Tribunal Supremo de Elecciones, inicia a partir del día siguiente a la publicación que efectúa la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos de la lista con los nombres de las entidades públicas o privadas autorizadas e inscritas para efectuar esos estudios y finaliza con la elección misma. En consecuencia, los medios que, a partir de esa publicación, difundan encuestas o sondeos de opinión llevados a cabo por entes no registrados se exponen a la sanción contenida en el numeral 286.b) del Código Electoral. Por tanto,



Se modifica el criterio expuesto en la resolución N° 0259-E8- 2014 de las 08:50 horas del 24 de enero de 2014. Se interpretan oficiosamente los artículos 138 y 286.b) del Código Electoral, en el sentido de que el periodo durante el cual se extiende la prohibición de difundir o publicar, parcial o totalmente, por cualquier medio, sondeos de opinión y encuestas relativas a procesos electorales que hayan sido elaborados por los institutos, las universidades, cualquier ente público o privado o las empresas no registradas ante el Tribunal Supremo de Elecciones, inicia a partir del día siguiente a la publicación, en un medio de comunicación escrita y de circulación nacional, que hace la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, de la lista con los nombres de las entidades autorizadas e inscritas para efectuar esa clase de estudios, dispuesta en el artículo 138 párrafo segundo del Código Electoral, y concluye con la elección misma. Notifíquese a la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos y publíquese en el Diario Oficial en los términos de los artículos 10 inciso a) del Código Electoral y 106 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil.




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Fecha de generación: 12/08/2022 09:11:29 p.m.
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