TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES

RESOLUCIONES

N.° 7154-E8-2019.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. - San José, a las quince horas del diecisiete de octubre de dos mil diecinueve.

Consulta de la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos en punto a los alcances de los artículos 88, 132, 133, 134, 276 inciso b) y 287 inciso a) del Código Electoral.

RESULTANDO

1.- El señor Héctor Fernández Masís, Director General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, en oficio n.º DGRE-0593-2019 del 26 de agosto de 2019, recibido en la Secretaría del Despacho ese día, consultó cuáles conductas, relacionadas con el reporte periódico de contribuciones o aportes y la presentación de estados financieros, comportan una falta electoral y cuáles, por su parte, suponen un eventual delito electoral (folios 1 a 5).

2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones legales. Redacta el Magistrado Sobrado González; y,

CONSIDERANDO

I.- Aclaración preliminar. El Director General del Registro Electoral, en la motivación de su consulta, refiere a lo ocurrido con la presentación de estados financieros y el reporte de contribuciones de una agrupación política en específico; sin embargo, el carácter de la consulta lleva a que el pronunciamiento de esta Magistratura Electoral deba ser en abstracto, habida cuenta que se trata de dar interpretación (y por ende un contenido específico) a normas que el consultante entiende como confusas o imprecisas.

Además, este Pleno, en el ejercicio de sus competencias jurisdiccionales, eventualmente podría tener que revisar, vía recursiva, aspectos relacionados con el caso concreto que se reseña en la gestión, por lo que cualquier pronunciamiento sobre el particular sería un improcedente adelanto de criterio.

Así las cosas, el ejercicio hermenéutico que se hará a continuación debe entenderse como uno en abstracto, correspondiéndole luego a la Administración Electoral valorar casos concretos a la luz de la interpretación general de las normas que se analizarán.

II.- Sobre el objeto de la consulta. El señor Director General solicita a este Tribunal que, en ejercicio de la facultad interpretativa consagrada en el artículo 102.3 de la Constitución Política, clarifique el contenido de los numerales 88, 132, 133, 134, 276 inciso b) y 287 inciso a) del Código Electoral (en adelante "CE"). Puntualmente, se requiere precisar cuándo la no presentación o la presentación tardía de estados financieros y de informes sobre aportes o donaciones -que reciba un partido político- constituyen una falta electoral y ante qué supuestos, más bien, configuran un delito electoral; además, se consulta sobre la adecuada calificación jurídica de omitir, en el informe de contribuciones, los citados estados financieros.

III.- Sobre las normas sancionatorias previstas en los artículos 276 inciso b) y 287 inciso a) del CE. El Derecho regula conductas para procurar que los comportamientos de las personas (físicas o jurídicas) se correspondan con un marco axiológico común que permita la convivencia y la preservación de valores que, justamente, favorecen esa interacción pacífica entre los sujetos. Por ello, el incumplimiento a las pautas jurídicas suele estar sancionado de diversas maneras, según la gravedad de la falta cometida y la especial relevancia que, en sociedad, se le haya otorgado al bien que tutela la norma incumplida.

Los diversos regímenes de responsabilidad dan cuenta de esa pluralidad de formas en las que un individuo puede responder por acciones u omisiones que, precisamente, no se correspondan con los comportamientos esperados por el ordenamiento jurídico, pudiendo una misma conducta o cuadro fáctico justificar diversas sanciones sin que estas sean excluyentes unas de otras. Dicho de otro modo, una misma acción puede dar lugar a instaurar diversos procesos para determinar, también, distintos tipos de responsabilidad.

Un ejemplo tradicional en este ámbito es lo que ocurre entre las materias laboral y penal: una misma conducta del trabajador puede generar responsabilidad disciplinaria y, a la vez, penal, no existiendo un vínculo de dependencia ciega entre ambas; en ese sentido, importa indicar que podría darse una sanción en ambas sedes o podría ocurrir que el sujeto sea castigado por su patrono, pero absuelto en la jurisdicción penal, sin que ello constituya una incorrección o afrenta a principios constitucionales. En ese sentido, la Sala Constitucional ha indicado: "el hecho de que el promovente haya sido absuelto -por falta de elementos de convicción que acreditaran, en forma fehaciente, su responsabilidad en la vía penal, no implica que éste no pueda ser sancionado en la vía laboral, máxime si se toma en consideración que en esa materia no se determina la comisión de delitos sino si su proceder quebrantó o no las obligaciones y deberes que le impone el cargo que desempeña" (voto n.° 00165-1998, de las 15:39 horas del 13 de enero de 1998). Precisamente, esa misma independencia de vías es la que resulta aplicable a las ramas electoral y penal.

En el presente asunto, la formulación de la consulta parece sugerir que la responsabilidad penal excluye la posibilidad de que, por los mismos hechos, la Administración Electoral pueda imponer sanciones administrativas; premisa que no es correcta. Al tratarse de regímenes distintos de responsabilidad, no hay obstáculo alguno para que un mismo cuadro fáctico sea investigado y eventualmente sancionado en ambas sedes (penal y electoral), máxime cuando, como se verá, por la construcción de las normas aplicables hay diferencias entre las conductas reprochables y los individuos por enjuiciar.

En términos generales, una de las primeras distinciones que debe hacerse es el sujeto activo. El régimen de faltas electorales, en el ámbito específico que nos ocupa, está previsto para exigir responsabilidad a los partidos políticos como asociaciones voluntarias de ciudadanos; en otros términos, quien responde es la persona jurídica como entidad separada de quienes la integran. Por otro lado, los delitos electorales, como manifestación del Derecho Penal, tipifican conductas por las cuales responderán personas físicas concretas (recuérdese el carácter personalísimo de este tipo de responsabilidad).

Sobre esa línea, vale resaltar que la sanción en sede electoral es pecuniaria, al punto de que es posible retener montos de la contribución del Estado para garantizar pago de la obligación (artículo 300 del CE); el patrimonio que responde es el de la agrupación como tal (sujeto responsable de la falta) y no el de alguno de los correligionarios o autoridades en específico. En contraposición, la pena privativa de libertad es la principal en los delitos, no siendo excepción los electorales; adicionalmente, como quien responde por el referido tipo de delitos es un individuo en particular (no la persona jurídica que es el partido político), junto con la prisión pueden imponerse penas accesorias como la suspensión de derechos políticos o la inhabilitación para ejercer cargos públicos (ordinales 282 y 283 del CE); acciones correctivas que no están previstas para las faltas electorales.

Entre las normas sancionatorias involucradas en esta consulta, se pueden apreciar otras importantes diferencias. El artículo 287 inciso a) del CE habilita a imponer una multa al partido político que transgreda -entre otras- la obligación de presentar, cada tres meses, un reporte de estados financieros (ordinal 88); el numeral 276 inciso b) del citado código, por su parte, señala que se impondrá prisión al tesorero de la agrupación política que, una vez prevenido al efecto, omita el envío del informe sobre contribuciones, aportes o donaciones, lo presente incompleto, tardíamente o lo retrase sin justificación.

Como puede observarse, por la falta responde objetivamente el partido político como un todo, sin que sea necesario, de previo al inicio del respectivo procedimiento, un apercibimiento por parte de la Administración Electoral para que se suministre o complete algún tipo de información sobre las finanzas que el partido haya omitido.

Tratándose del delito electoral, véase que, como elemento objetivo del tipo penal, se requiere que el tesorero partidario (como sujeto activo) haya sido prevenido -en los términos del numeral 134 del CE- para que entregue la documentación que, de conformidad con los artículos 132 y 133, debe hacer del conocimiento de la Administración Electoral cada trimestre o cada mes (la periodicidad depende de si se está en la etapa de campaña o no). Dicho de otro modo, no basta con que se acredite un incumplimiento inicial de la obligación, pues lo realmente reprochado -en la norma penal- es la desatención del llamado expreso a cumplir con tal obligación.       

Con base en lo anterior, entonces, los elementos diferenciadores entre el delito relativo a los tesoreros de partidos políticos y la falta relacionada con el control de las contribuciones privadas (objeto de la consulta) se pueden resumir de la siguiente manera:

a) El sujeto activo. La norma penal criminaliza la omisión del tesorero de la agrupación política (responsabilidad subjetiva, personal), mientras que la norma administrativo-electoral establece una sanción pecuniaria para el partido político como persona jurídica (régimen de responsabilidad objetiva).

b) Conducta que se sanciona. El ordinal 276 inciso b) del CE reprocha la desatención del tesorero partidario ante una prevención que haga la Administración Electoral para presentar o completar el reporte sobre contribuciones, aportes o donaciones; en su consulta, la Administración Electoral considera acertadamente que tal documento no debe ser entendido separadamente de los estados financieros, pues el artículo 133 señala que estos deben presentarse como anexos al reporte. De esa suerte, si no se acompaña tal documentación debe entenderse que el referido reporte fue presentado de manera incompleta, tal y como lo reprime el tipo penal.

Por su parte, el numeral 287 inciso a) del repetidamente mencionado cuerpo normativo castiga con multa al partido en varios supuestos, todos ellos contemplados en el numeral 88 del CE. Uno de esos supuestos es la no presentación en tiempo del reporte de los estados financieros (lo cual abarca, evidentemente, toda la documentación que respalda esa situación financiera). Importa resaltar que la sola omisión de entrega puntual de la documentación enunciada en el párrafo final del referido artículo 88 habilita al inicio del procedimiento por una eventual falta electoral, sin que sea necesaria una prevención anterior; tal apercibimiento solo está previsto en el caso del delito (en este, como se dijo, el aviso para que se cumpla con la entrega de la información es un elemento que exige el tipo objetivo).

c) Documentación sobre la que recae la conducta omisiva. De una revisión del CE, se determina que el legislador utilizó en el artículo 88 la fórmula "estados financieros", sin que luego se haga mención a qué documentación habrá de entenderse por tal; frente a eso, no puede obviarse que el numeral 133 párrafo segundo del mismo cuerpo normativo menciona una lista de documentos que, como anexos, acompañarán al reporte contribuciones, aportes o donaciones que reciban las agrupaciones políticas.

Tal enumeración se replica, a su vez, en el ordinal 89 del Reglamento de Financiamiento de Partidos Políticos, norma que, precisamente, se titula "Presentación de Estados Financieros" y que detalla cuáles son los documentos que componen la fórmula antes mencionada (estados financieros).

De acuerdo con lo anterior, se debe concluir que, pese a optarse por una terminología diversa, lo cierto es que al aludir a "estados financieros" o centrarse en sus componentes, para los fines de las normas sancionatorias, el objeto de regulación es el mismo. En otras palabras, cuando el ya mencionado artículo 133 indica que los anexos del reporte de repetida cita serán "copias certificadas del auxiliar de la cuenta bancaria en donde conste el número de depósito, el estado de cuenta bancaria y de los estados contables del período, emitidos por un contador público autorizado.", en realidad está refiriendo a que, como documentación anexa, se deben presentar a la Autoridad Electoral los estados financieros, tal y como lo permite comprender el Reglamento de Financiamiento de Partidos antes citado.

Así las cosas, en el delito electoral, la documentación cuya omisión total o parcial de entrega se sanciona (luego de la prevención) es el informe de contribuciones, aportes o donaciones y sus anexos (entendidos estos como los estados financieros de la agrupación y que detallan los artículos 133 del CE y 89 del Reglamento de Financiamiento de Partidos Políticos). En similar sentido, al indicarse que en tales estados deben incorporarse, entre otros, "copias certificadas del auxiliar de cuenta bancaria en donde conste el número del depósito" (artículo 89 del Reglamento de Financiamiento de Partidos Políticos), lo cierto es que el detalle de las contribuciones, aportes o donaciones también debe estar incluido; por ello se puede afirmar que, en la práctica, existe un lazo indisoluble entre "estados financieros" y "reporte de contribuciones".

Desde esa inteligencia, la falta electoral del ordinal 287 inciso a) sanciona la omisión de entrega de los estados financieros (cuyo contenido se detalla en los citados numerales 133 del CE y 89 del reglamento antes citado) que, a su vez, debe acompañarse del reporte de donaciones, aportes y contribuciones.

En suma, se puede concluir que las mencionadas normas generan mandatos para la entrega de información que, al final, constituye un todo integral que da cuenta de la dinámica económica global de cada partido; empero, lo cierto es que el legislador trató por separado y en una lógica de escalada punitiva cómo se iba a sancionar la inobservancia de cada una de las referidas obligaciones: la simple omisión de entrega como falta electoral y la renuencia a presentar la documentación luego de ser prevenido el tesorero partidario como un delito electoral.

IV.- Sobre los alcances del artículo 88 en relación con los numerales 132 y 133 del CE. La transparencia y la publicidad, como principios constitucionales rectores en esta materia, imponen que los interlocutores privilegiados del diálogo político expongan su situación financiera a la ciudadanía, para lo cual resulta necesario que se entreguen sus estados financieros, pero también el reporte de las contribuciones, las donaciones y los aportes que se hubieran recibido. En este punto, debe recordarse que el legislador estableció que "toda la información contable de los partidos políticos es de acceso público por medio del TSE" (ordinal 132), por lo que resulta imprescindible que la Administración Electoral cuente oportunamente con tales datos para facilitarlos a quien los solicite y, en general, para darles la adecuada difusión (téngase presente que la información sobre las finanzas de las agrupaciones políticas es divulgada en nuestro sitio web institucional).

En esa lógica, el artículo 88 del CE, como se ha dicho, establece una obligación a los partidos políticos: presentar trimestralmente -a la Autoridad Electoral- un reporte de sus estados financieros; mandato que, desde una comprensión integral del régimen de financiamiento, debe complementarse con lo dispuesto en los numerales 132 y 133 del referido cuerpo normativo, en los que se obliga a las agrupaciones políticas a presentar -mensual o trimestralmente- un reporte de las contribuciones, aportes o donaciones recibidas. Sin embargo, tal complementariedad de la información no tiene la entidad suficiente para ampliar, a situaciones no previstas, el alcance de las normas sancionatorias objeto de consulta.

A criterio de la Administración Electoral, según ocurre con el citado reporte, la entrega de estados financieros también debe darse mensualmente en período de campaña so pena de configurarse una falta electoral, lectura que resulta incorrecta. Este Pleno entiende la importancia de contar con tal insumo (estados financieros) para hacer un control cruzado con el reporte de los dineros ingresados a la respectiva agrupación por concepto de contribuciones; empero, ello no es justificación suficiente para variar el contenido de una norma que sirve de base a otra de naturaleza sancionatoria. Cuando el artículo 287 inciso a) del repetidamente mencionado cuerpo normativo castiga la no presentación -en tiempo- del reporte de los estados financieros, debe entenderse que ese incumplimiento se mide, en todos los casos, en relación con el ciclo trimestral; aceptar que tal lapso se modifica en período de campaña -porque así lo consignó expresamente el legislador en relación con la entrega de reportes de contribuciones, aportes y donaciones es hacer una interpretación extensiva que resulta ilegítima por tratarse de materia punitiva.

Sin perjuicio de ello y tomando en consideración lo expuesto en el considerando anterior, debe concluirse que, en la práctica, la información de las finanzas de la agrupación se presentará, en período de campaña, mensualmente, pues supone un complemento necesario del reporte de contribuciones previsto en el ordinal 133 del CE. Así, se entiende que, al entregarse tal reporte (ya sea mensual o trimestralmente, según corresponda), deben adjuntarse los estados financieros de la agrupación; de no hacerse, la Administración Electoral prevendrá para su entrega y, de persistir la omisión, se deberá remitir el asunto al Ministerio Público para que se persiga por el delito previsto en el artículo 276 inciso b) del CE.

POR TANTO

Se evacúa la consulta en los siguientes términos: I) Un mismo cuadro fáctico podría ser juzgado en las sedes electoral (por falta) y en la sede penal (como delito), si concurren los elementos objetivos de las respectivas normas sancionatorias; o sea, existe independencia de vías entre las ramas electoral y penal. II) El artículo 287 inciso a) en relación con el numeral 88 del CE tipifica como falta, sancionable con multa imponible al partido, la no presentación en tiempo de los estados financieros del partido político, que debe abarcar toda la documentación que respalda esa situación financiera (lo que incluye el reporte de aportes, donaciones y contribuciones, que necesariamente acompañará los documentos indicados en el párrafo segundo del artículo 133 del CE y en el ordinal 89 del Reglamento de Financiamiento de Partidos Políticos). La sola omisión de entrega puntual o completa de esa documentación, habilita a la Administración Electoral al inicio del respectivo procedimiento sancionatorio, sin que sea necesario, como paso previo, realizar un apercibimiento a la agrupación para que cumpla con la entrega de la información omitida. La procedencia de la multa, en estos casos, está legalmente condicionada a que la infracción sea respecto de la presentación trimestral de los informes. III) El delito previsto en el artículo 276 inciso b) del CE se configura cuando el tesorero de la respectiva agrupación política, luego de ser prevenido al efecto (en los términos del numeral 134 del citado código), omita el envío del informe sobre contribuciones, aportes o donaciones, lo presente incompleto (lo cual supone que debe entregarse junto con los anexos previstos en el citado párrafo segundo del artículo 133 del CE y en el ordinal 89 del mencionado reglamento), tardíamente o lo retrase sin justificación. IV) Al presentarse el reporte de contribuciones, donaciones y aportes (ya sea mensual o trimestralmente, según corresponda), deben adjuntarse los estados financieros de la agrupación; de no hacerse, la Administración Electoral prevendrá para su entrega y, de persistir la omisión, se deberá remitir el asunto al Ministerio Público para que se persiga al personero remiso por el delito tipificado en el artículo 276 inciso b) del CE. Se insiste en que, para la configuración del ilícito, el legislador previó el incumplimiento de apercibimientos relacionados con el reporte de contribuciones, aportes y donaciones, el cual debe acompañarse de los anexos señalados en el párrafo segundo del artículo 133 del CE y en el numeral 89 del referido reglamento, es decir, de los estados financieros. Notifíquese a la Dirección General del Registro Electoral, al Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos y a la Fiscalía General de la República, para que tome nota sobre la interpretación auténtica que se hace de los alcances del tipo penal contenido en el artículo 276 inciso b) del CE. Por circular, comuníquese a las agrupaciones políticas inscritas. Publíquese en el Diario Oficial.