C-210-2002

 Régimen jurídico del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo: marco legal.  Titularidad pública y administración del ICT en el área del Proyecto.  Respeto a competencias específicas.  Potestad del Poder Ejecutivo de crear Refugios Nacionales de Vida Silvestre: Declaratoria de Refugios Nacionales de Vida Silvestre dentro del dominio marítimo terrestre como régimen excluyente.   Las reservas equivalentes como principio de interpretación.   Administración de las Areas Silvestres Protegidas por parte del SINAC.  Potestad del Poder Ejecutivo de crear Refugios Nacionales de Vida Silvestre en inmuebles de las Instituciones Autónomas: El requisito del previo acuerdo favorable de la Institución.  Creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita dentro del Proyecto de Papagayo: incumplimiento del trámite de acuerdo previo del ICT para la creación del Refugio.  Firma del Decreto 23217-MIRENEM-TUR por el Ministro de Turismo no sustituye acuerdo de Junta Directiva del ICT.  Mutaciones demaniales.  La afectación como límite interpretativo del artículo 84 de la Ley de Vida Silvestre.  Improcedencia de cambiar la afectación a los terrenos del área destinada al Proyecto Turístico Papagayo por vía de Decreto.  Administración y otorgamiento de concesiones sobre los terrenos que abarcó la declaratoria del Refugio Nacional Iguanita.  Posición de la Procuraduría en defensa del ambiente.  Deber de protección de la vida silvestre y del ambiente por parte de ICT.  Ecoturismo

            El Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Turismo, , siguiendo instrucciones del Consejo Director de Papagayo, consulta distintos tópicos del accionar de ese órgano.

            Afirma que a tono con las Leyes números 6043, artículo 74, 6370 y 6758, el Instituto Costarricense de Turismo tiene la administración de los terrenos del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo.   No obstante, el Decreto Ejecutivo N° 23217-MIRENEM-TUR creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, ubicado dentro de los límites de ese Proyecto, y al amparo de la Ley de Vida Silvestre, artículos 80, 82 y 84, la administración de los refugios de propiedad estatal compete a la Dirección de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía.

            Por lo anterior, solicita definir si la administración del sector declarado como Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, incluyendo el otorgamiento de concesiones, corresponde al Instituto Costarricense de Turismo o a la Dirección General de Vida Silvestre.

            Al ser la consulta de interés para el Ministerio del Ambiente y Energía, se confirió audiencia por el plazo de diez días a su titular.

            El Dr. José J. Barahona Vargas, Procurador Director del Area de Derecho Agrario y Ambiental, en el dictamen C-210-2002, con análisis de los temas que se indican en los descriptores, concluye que:

            1) El Instituto Costarricense de Turismo ostenta la titularidad pública, administración y tutela del sector territorial afecto al Proyecto de Desarrollo Integral de Papagayo, que el Estado le traspasó por Ley 6370 y se halla inscrito a su nombre en el Registro Público de la Propiedad Inmueble.  La administración y control de ese desarrollo está a cargo de la Oficina Ejecutora del Proyecto, que creó el propio ICT, con base en la Ley 6758, artículo 9°.  

            Salvo la zona pública, que por destino legal primigenio es de acceso y uso común, libre, gratuito e igualitario para el tránsito peatonal, la práctica de actividades recreativas y de sana esparción físico-cultural, el territorio remanente está dedicado al otorgamiento de concesiones, con apego a los postulados del desarrollo sostenible, las directrices del Plan Maestro y demás disposiciones aplicables.  Las Municipalidades de Liberia y Carrillo conservan el derecho a percibir los cánones provenientes de esas concesiones.   

            2) Las facultades de administración que ejerce el ICT en el área destinada al Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo, lo es a reserva de las competencias legales de otros órganos o entes administrativos en materias singulares o la tutela y administración de recursos naturales o bienes culturales del patrimonio nacional, las que han de respetarse.       

            Si bien la normativa del Proyecto Turístico de Papagayo es especial, éste no constituye un régimen de excepción frente al resto del ordenamiento jurídico.

            3)  A efecto de dar efectividad a la legislación emitida e instrumentos internacionales aprobados por el país, el Poder Ejecutivo está facultado para decretar Refugios Nacionales de Vida Silvestre, incluido el demanio costero del Estado, mediante la delimitación del área geográfica en que se aplicará el régimen jurídico de esa categoría.   

            En lo que respecta al litoral estatal, los Refugios Nacionales ahí ubicados, con la nomenclatura de reserva equivalente, quedan excluidos de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, regulados por la legislación respectiva y bajo la administración del Sistema Nacional de Areas de Conservación (SINAC), que en el nuevo esquema de manejo de los recursos naturales y de administración descentralizada releva las funciones y competencias de la Dirección General de Vida Silvestre. 

            En el caso, ese criterio, que establece el artículo 73 de la Ley 6043, serviría de pauta interpretativa, en lo compatible (art. 93 de su Reglamento), al Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo, si el Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita se hubiera constituido debidamente, lo que no ocurrió.  

            4) La declaratoria de Refugios Nacionales de Vida Silvestre en inmuebles pertenecientes a las instituciones autónomas, semiautónomas y Municipalidades, conlleva, como requisito obligatorio, el trámite de obtener por parte del Poder Ejecutivo el “previo acuerdo favorable” de éstas (art. 84, Ley de Conservación de la Vida Silvestre).

            Supuesto que no se da con la zona marítimo terrestre, integrante del patrimonio nacional, al sobrevenir una declaración de ese género.  El Estado puede reservar los terrenos que estime conveniente a los intereses públicos para la conservación de la flora y fauna silvestres, sin necesidad de audiencia municipal, aunque se recomienda la coordinación preliminar para prevenir actuaciones discordantes con el nuevo régimen. 

            5)   No consta que para la creación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, por Decreto N° 23217-MIRENEM-TUR del 28 de abril de 1994, en Playa Iguanita, dentro del Proyecto Turístico de Papagayo, se recabara el acuerdo favorable de la Junta Directiva del ICT, el cual no puede tenerse por subsanado con la firma del Decreto que realizó el entonces Ministro de Turismo, quien fungía simultáneamente como Presidente Ejecutivo de la Institución y del Consejo Director del Proyecto de Papagayo.   Esto por cuanto era titular de un Ministerio sin cartera, que no tenía a cargo un ramo de actividad ejecutiva, con lo que no podía integrar el Poder Ejecutivo para los efectos del artículo 140 de la Constitución.  Tampoco tenía competencia para emitir el acuerdo por sí sólo y sustituir a la Junta del ICT.   En los colegios, las decisiones que exteriorizan su voluntad unitaria (acto colegial) se toman por mayoría de las voluntades particulares coincidentes, previa deliberación y votación.  

            De todas suertes, a la fecha en que se formuló la consulta había transcurrido con creces el plazo procesal para la impugnación directa del Decreto, por eventuales omisiones en su elaboración, bajo sanción de caducidad. Y al aprobar el Plan Maestro General del Proyecto Turístico Golfo Papagayo, por sesión ordinaria celebrada el 10 de julio de 1995, N° 4572, artículo 2, inciso VIII, la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Turismo admitió como principio orientador de ese Plan “el respeto total a las áreas protegidas” (artículo 3°), que es genérico.     

            6) Prescindiendo de los defectos formales que el Decreto pudiera tener, es claro que carece de cobertura suficiente para modificar la afectación hecha por Ley al área del Proyecto Turístico de Papagayo, la que sólo por un acto del mismo rango podía cambiarse, e invalida los actos administrativos de aplicación a usos prioritarios.  La autoridad competente para operar la mutación demanial es la habilitada para afectar el bien, a falta de norma expresa que determine otra diversa (principio de paralelismo de las competencias).   La afectación legal constituye un límite interpretativo del artículo 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre.   

            El Decreto, aun con apoyo en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, continúa teniendo naturaleza administrativa, igual que el acuerdo favorable que pudo adoptar la Junta Directiva del ICT, con ajuste al artículo 84 de mérito, que –por lo mismo- sería insuficiente para efectuar el cambio de destino. 

            7)   La mutación demanial, por Decreto Ejecutivo, para dedicar a la conservación de la vida silvestre bienes de dominio público de una entidad autónoma, semiautónoma  o municipal, sólo sería posible si estos estuvieran afectados por acto administrativo singular, con sustento en una Ley, y se obtuviere el previo acuerdo favorable de la institución a que están adscritos.

            En tal hipótesis, la declaratoria de Refugio Nacional de Vida Silvestre operaría modificaciones en la titularidad y destino de los bienes, administración, usos (predominantes, permitidos, compatibles, prohibidos, etc.) o aprovechamiento; traslados de competencia para la planificación del área, conservación, protección, percepción de cánones por utilizaciones diferenciales o los derechos reales administrativos que se otorguen, variaciones de legislación, etc.; elementos todos que configuran una transformación en su estatuto jurídico.  

            8)  En acatamiento del principio de jerarquía normativa, ante la aparente antinomia surgida entre el artículo 74 de la Ley 6043, en enlace con las Leyes 6758 y 6370, y el Decreto N° 2317-MIRENEM-TUR, creador del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita dentro del Proyecto Turístico de Papagayo, el operador jurídico ha de optar por la aplicación de esas Leyes, que por ser de rango superior prevalecen sobre las normas de inferior categoría (artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública).

            En consecuencia, la administración de los terrenos en que irrumpió la declaratoria del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita y el otorgamiento de concesiones corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, mientras la Asamblea Legislativa no modifique el destino público que asignó al sector involucrado, con fundamento en la recomendación del Poder Ejecutivo e informes técnicos del MINAE acerca de la necesidad de constituir esa área silvestre protegida, abarcando espacios territoriales del mencionado Proyecto (Ley de Biodiversidad, art. 58; Ley Orgánica del Ambiente, art. 36).

            9) Se aclara que con arreglo a nuestra Ley Orgánica, la posición asumida por la Procuraduría ha sido siempre en defensa de los recursos naturales, en especial los existentes en el demanio costero, y de salvaguarda del ambiente, con el fin de garantizar el derecho constitucional a un medio ambiente apropiado.  Mas, como órgano superior, técnico-jurídico de la Administración Pública, también debe velar por la correcta interpretación de las normas. 

            De la conciliación de ambas atribuciones se infiere que los poderes públicos tienen la obligación de proteger el medio ambiente, dentro de las competencias que les atañen, pero no deben hacerlo a contrapelo del ordenamiento jurídico y de los principios que lo rigen, sino adecuándose a sus cauces normativos.   La tutela del derecho a un ambiente sano y el respeto al principio de jerarquía normativa son dos valores constitucionales que han de coexistir  en armonía.

   De ahí que a pesar de nuestro interés por mantener los postulados tuitivos y normas del Decreto que creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, nos enfrentamos al problema infranqueable reseñado en los apartes IV.4 y VI.6 que no nos deja opción a favor de esa postura.  

10) Soslayando los defectos formales que pueda tener la declaratoria del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita, al ser innegable la existencia de las especies y ecosistemas que busca preservar, y que por mandato de los artículos 50 de la Constitución y 60 de la Ley de Biodiversidad, el ICT ha de proteger los recursos naturales y el medio ambiente en el otorgamiento de títulos para utilizar el dominio marítimo terrestre del Proyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo, incentivar la creación del Refugio y ayudar a su gestión, no podrá tomar decisiones que causen perjuicio sensible a la vida silvestre del lugar, ni es aconsejable que con sus actuaciones comprometa su debida constitución, si esa fuere la voluntad del Poder Ejecutivo y Legislativo, y tuviere respaldo técnico.

La coordinación con el MINAE e implementación de proyectos ecoturísticos viables, de bajo impacto, podrían hallar el equilibrio de intereses.