OJ-210-2003

CONTROL JURÍDICO PARA EL DEBIDO CUMPLIMIENTO DE LA LEY DE ZONA MARTÍMO TERRESTRE. ANOTACIONES PREVIAS SOBRE ZONA PÚBLICA, RESPETO A PROPIEDAD PRIVADA LÍCITA DENTRO DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE, EXPROPIACIÓN DE BIENES, ARTÍCULO 24, LEY 6043, IDENTIFICACIÓN DE PROPIEDADES PRIVADAS POR SUS LINDEROS REALES QUE NO INCLUYAN PORCIONES DE DOMINIO PÚBLICO. ZONA PÚBLICA: GARANTÍA DE USO COMÚN COMO FIN PRIORITARIO, DEMARCATORIA COMO FUNCIÓN EXCLUSIVA DEL INSTITUTO GEOGRÁFICO NACIONAL, PROHIBICIÓN DE CERCARLA PARA ADHERIR ESPACIOS DEL DOMINIO PÚBLICO A LA PROPIEDAD PRIVADA: INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LOS ARTÍCULOS 12 Y 20, LEY 6043. PLAYAS: DEMANIALIDAD, USO COMÚN Y PROTECCIÓN. BIENES DE DOMINIO PÚBLICO NO PUEDEN SER OBJETO DE POSESIÓN PRIVADA. DICTAMEN C-128-99 DE LA PROCURADURÍA NO AUTORIZA A AMPLIAR LINDEROS DE LOS ENCLAVES PRIVADOS EN PERJUICIO DEL DEMANIO MARÍTIMO TERRESTRE.

El ing. Guillermo Carranza Castro, como representante legal del Hotel y Club Punta Leona S. A., envía escrito, con copia de algunas comunicaciones remitidas a la Municipalidad de Garabito y al Instituto Costarricense de Turismo, en la que manifiesta que procedieron a instalar una cerca en el límite que demarca el inmueble de su representada "con la zona pública de la playa".

Agrega que están en la mejor disposición en que se les expropie, previa indemnización, el terreno necesario "para reponer los cincuenta metros de la zona pública", de acuerdo con los mojones o hitos puestos por el Instituto Geográfico Nacional, que difieren entre sí y con relación al plano catastrado antes de promulgarse la Ley 6043.

El Dr. José J. Barahona Vargas, Procurador Director del Area de Derecho Agrario y Ambiental, da respuesta al escrito y, con examen de los temas que se indican en los descriptores, concluye que:

1) El control jurídico que ejerce la Procuraduría General de la República para el debido cumplimiento de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre y su Reglamento, lo es fundamentalmente en tutela del demanio costero y del interés público a que sirve; no en defensa de derechos o intereses particulares relacionados con ese bien.

Tampoco es dable a la Procuraduría sustituir o avocarse la actividad o competencia de los órganos ordinarios de la Administración, ni por ende, resolver casos concretos o controversias surgidas.

2) Es improcedente la anuencia manifestada a esta Institución a que se expropie el terreno necesario "para reponer los cincuenta metros de zona pública", de acuerdo con los mojones o hitos colocados por el Instituto Geográfico Nacional para demarcarla, por cuanto la Procuraduría no ejerce funciones de administración activa y carece de potestad expropiatoria.

3) No obstante, se emite una Opinión Jurídica.

Como anotaciones previas, conviene tener presente que:

a) La zona pública, por definición y afectación legal a dominio público del Estado, es -en su acepción primera- la faja de cincuenta metros de ancho a lo largo de los litorales, medidos horizontamente a partir de la línea de pleamar ordinaria.

La propiedad privada debidamente inscrita con base en la Ley 4558, Transitorio III, debe respetarla, sin excepción, y también las playas.

b) Las playas y los terrenos ganados al mar, por causas naturales o artificiales, son de patrimonio público nacional.

c) Se expropia un bien o derecho privado; nunca uno de dominio público, como sería la franja inalienable de la zona pública, la playa o zona restringida.

ch) El artículo 24 de la Ley 6043 permite al propietario de un enclave privado en la zona marítimo terrestre conservar sus derechos si por causas naturales varía la topografía de un terreno, con el consiguiente cambio de distancias; no ampliar los linderos de su finca.

d) Reiterada jurisprudencia de casación ha sostenido, desde antaño, que las fincas no sólo se distinguen por los datos registrales, sino y principalmente por los linderos que han tenido en la realidad.

e) Un plano levantado unilateralmente por una parte e inscrito en el Catastro Nacional, no es dativo de propiedad, ni medio legitimante para extender los límites de una finca privada en detrimento del dominio público.

4) Un principio fundamental que establece la Ley 6043, contra la privatización de inmuebles, salvo los de inscripción lícita, es la garantía de uso común como fin prioritario de la zona pública, con libre acceso a la costa. Zona que está puesta al servicio de todas las personas, y es -al decir de la Sala Constitucional- núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre. Ningún particular puede apropiársela jurídicamente, por ningún modo.

Su protección, así como de las playas, compete en primer término a la Municipalidad del lugar, administradora de la zona marítimo terrestre, la que debe velar contra los actos humanos dañosos o detentaciones ilícitas, u opuestos al uso común, y ejercer las potestades de autotutela demanial.

5) La demarcatoria de la zona pública es función exclusiva del Instituto Geográfico Nacional, en representación del Estado. Está implícita dentro de las atribuciones confiadas en su Ley de creación; en especial, por tratarse de puntos importantes en el interior del país, y la contempla el Reglamento a la Ley 6043, artículos 62 y 63.

La Municipalidad litoral y los administrados deben observar la demarcación vigente de la zona pública hecha por el Instituto Geográfico Nacional. Determina un ámbito espacial de actuaciones: administrativas para la primera y, en principio, de uso común para los segundos.

6) La zona marítimo terrestre, como bien de dominio público que es, no puede ser objeto de posesión privada, la que sería contraria al principio de inalienabilidad e imprescriptibilidad.

La posesión sobre la misma, regida por normas y principios publicísticos, la ejercen los entes titulares y administradores, de pleno derecho, por imperio de las disposiciones legales que regulan su destino, aun cuando no se manifieste por hechos reales.

7) El dictamen C-128-99, que ha invocado a su favor el Hotel y Club Punta Leona S. A. en varias oficinas públicas, afirma el respeto a los enclaves de propiedad privada debidamente inscritos, con sujeción a la ley (Transitorio III de la Ley 4558), y que para hacerlos ingresar al dominio público se requiere del trámite de expropiación por los entes u órganos respectivos de la Administración Pública.

Pero ello es distinto a afirmar -y no lo dice el dictamen- que el propietario privado pueda ampliar los linderos de su inmueble, identificado desde años atrás por colindancias reales, avanzando contra el dominio público circundante o a expensas de éste, cualquiera sea el nombre con que se denomine el acto.

La usurpación de dominio público es constitutiva de delito, y ningún funcionario público podría avalarla; menos los del ente titular o administrador de los bienes.

8) En tanto atenta contra el destino de uso común y el principio de inalienabilidad, es prohibido a los particulares deslindar, con cercas o de otra forma, la zona pública, máxime si es para adherir secciones de ésta a la propiedad privada colindante, actos que pueden trascender incluso al campo penal y comprender a los funcionarios municipales autorizantes.

En este punto, debe hacerse una interpretación sistemática de los artículos 12 y 20 de la Ley 6043.

Va de suyo que el uso común de las playas o zona pública, en principio impide a la Administración otorgar derechos privativos para el aprovechamiento permanente o exclusivo, con obras o instalaciones.

9) En tales situaciones, la Municipalidad de Garabito debe levantar, a la brevedad posible, el informe del caso tendente a investigar los hechos y a la defensa del dominio público marítimo terrestre, si hubiere mérito, con restitución de las cosas al estado anterior y adopción de las acciones previstas en el artículo 13 de la Ley 6043, observando el debido proceso.

La virtual existencia de actos ilegítimos conferitivos de derechos, por parte del Municipio, a más de las responsabilidades en que puedan haber incurrido los funcionarios autorizantes, requeriría su previa remoción a través del procedimiento de lesividad o la declaratoria de nulidad evidente y manifiesta, acorde con las circunstancias ocurrentes.

10) Por último, el pretendido replanteo, al parecer no lo es de toda la finca, y ni siquiera se aclaran los puntos de amarre secuenciales, seguros e inmutables, con justificantes inconcusas.

Según estudio registral, la finca 18010 del Partido de Puntarenas fue refundida en la número 19490, tomo 2139, folio 295, del mismo Partido, en el acto de compra por la compañía Playas de Punta Leona S. A., quien reunió fincas e hizo varias segregaciones y movimientos registrales posteriores. Al día de hoy, el Registro Público reporta la finca 18010 como inexistente.