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Resumen Opinión Jurídica 006
 
  Opinión Jurídica : 006 - J   del 19/01/2004   
 
Resumen
OJ-006-2004
 
 
CONSULTA SOBRE PROYECTOS DE LEY. ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO. OBJETO DEL PROYECTO. MODIFICACIONES PROPUESTAS.  PERMISO Y CONCESIONES EN ZONAS MARINAS. PERMISO DE USO Y CONCESIÓN DEMANIAL. NOTAS DISTINTIVAS. APROBACIONES DE PROYECTOS TURÍSTICOS EN ISLAS "ENTERAS". ISLAS E ISLOTES MARÍTIMOS.  APROBACIONES DE PLANES Y PROYECTOS DE DESARROLLO URBANO-TURÍSTICO. INCONVENIENTE ELIMINACIÓN DEL PLAZO PARA PRONUNCIARSE. SILENCIO POSITIVO. INADECUADA EXCLUSIÓN DEL INVU.  APROBACIÓN LEGISLATIVA DE CONCESIONES DE ISLAS EN EL MAR INTERIOR Y MAR TERRITORIAL. INCORRECCIÓN DEL TÉRMINO "AUTORIZACIÓN".  INTERESES PÚBLICOS PROTEGIDOS. APROBACIÓN DE CONTRATOS NO LES CONFIERE EL CARÁCTER DE LEYES.  MAR INTERIOR.  MAR TERRITORIAL.   DERECHO DE PASO INOCENTE. CONCEPTOS DE "PASO" E "INOCENTE". MÉTODOS DE MEDICIÓN DEL LÍMITE INTERNO. LÍNEAS DE BASE NORMAL. BAJAMAR. LÍNEAS DE BASE RECTAS. COMBINACIÓN DE MÉTODOS. LÍNEA MEDIA.  DECRETO N° 18581-RE: CUESTIONAMIENTOS.
 
         Los diputados  Joyce Zürcher Blen y Quirico consultan el criterio de la Procuraduría sobre el Proyecto de Reforma a los artículos 5. 37 y 42, párrafo tercero, de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de 2 de marzo de 1977.
 
         En la Opinión Jurídica O. J.-006-2004, el Dr. José J. Barahona Vargas, Procurador Director del Area Agrario y Ambiental, con examen de los diversos aspectos que se indican en los descriptores, concluye que:
         A) Como la aprobación o desestimatoria de un proyecto de ley es un acto exclusivo de la Asamblea Legislativa e insustituible por esta Institución, se emite una opinión jurídica no vinculante. 
        B) Nuestro criterio es desfavorable a la aprobación del Proyecto de reformas consultado, al que se hacen las siguientes apreciaciones:
 
1) Se hacen objeciones de forma y fondo al texto del artículo 5°, haciéndose ver la conveniencia de que la Asamblea precise los supuestos en que proceden los permisos y concesiones, el hecho de que ambos son para un uso racional y sostenible del medio marino, y no para deteriorarlo, así como las instalaciones de protección y salvamento que podrían autorizarse.
 
2) En el artículo 37 no se recomienda la omisión de los islotes.  Dependiendo de las características naturales, podría convenir su desarrollo turístico, dotándoles de la infraestructura necesaria, y habrían los mismos intereses públicos a tutelar que en la aprobación legislativa de concesiones sobre islas marítimas.
Tampoco se recomienda eliminar el plazo razonable de tres meses que tiene el ICT e INVU para resolver la solicitud de aprobación de los proyectos de desarrollo en áreas turísticas.  Así, no podría operar el silencio positivo para las solicitudes que llenen todos los requisitos legales, el que no cabe cuando está de por medio la tutela del medio ambiente, conforme al principio constitucional reconocido por la Sala  Constitucional.
 
3)  Por las razones expuestas, se desaconseja marginar al INVU del trámite de aprobación (o visado) de los proyectos de desarrollo turístico, incluidos planes reguladores, en la zona marítimo terrestre (artículo 37), al que reemplaza la aprobación legislativa.   Ambos actos son de naturaleza diversa.
La supresión está en pugna con otros artículos vigentes de la propia Ley 6043 y la Ley de Planificación Urbana, que atribuyen funciones al INVU en orden a los planes reguladores y desarrollos urbano-turísticos.
Es incorrecto el término "autorización" empleado en el artículo 37, en vez de la "aprobación" o acto de control posterior al otorgamiento de la concesión, que incide en su eficacia.
 
4) En el artículo 42, no se recomienda sustraer de la aprobación legislativa las concesiones sobre partes de islas marítimas.
Es contraria al espíritu del artículo actual, que está en función no del área insular concedida, sino de los intereses y conveniencia públicos objeto de tutela, y al criterio de la SALA CONSTITUCIONAL (voto 7327-97), seguido por la Procuraduría, de interpretar ese artículo en armonía con el 9° ibid., según lo cual requieren aprobación legislativa las concesiones de toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial, a partir de la línea de bajamar a lo largo de las costas, comprensivo del mar interior (artículo 6° constitucional y medición vigente al dictarse la Ley 6043).
 
5)  En consecuencia, se desaconseja restringir al mar territorial la aprobación legislativa a las islas "enteras", descartando las del mar interior.   Esto último porque:
a)  De acuerdo con la Constitución, artículo 6°, el límite interior del mar territorial  se mide a partir de la línea de bajamar a lo largo de las costas, y no de la línea de bases rectas.
b) Todas las islas marítimas que se encuentren en aguas territoriales costarricenses, según resolución 7327-87 de la Sala Constitucional, están reguladas por la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, a los fines de aprobación legislativa, y "la determinación de las líneas de base rectas por el Decreto Ejecutivo N° 18581-RE, de once años después, del 14 de octubre de 1988, no puede modificar ese régimen especial".  Criterio coincidente con el sustentado por la Procuraduría en los dictámenes C-038-97, C-042-97 y C-212-98 y Opiniones Jurídicas O. J.-115-2000 y O. J.-061-2001.
c)  En el dictamen C-108-96 la Procuraduría aclaró que con la demarcatoria de la línea de bases rectas hecha por el Decreto N° 18581-RE, la mayor parte de nuestras islas en el Océano Pacífico quedan ubicadas en el mar interior, y no podría venir a desvirtuar la intención de protegerlas jurídicamente, en recta interpretación teleológica e histórica del conjunto de la Ley 6043, emitida muchos años antes, y atendiendo al principio de jerarquía normativa.
d)  En el voto N° 7327-97 la Sala Constitucional indicó que el Decreto 18581-RE, que faculta a medir el mar interior en parte del Océano Pacífico con el método de líneas rectas, es contrario al artículo 6 de la Constitución y a la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar porque viola el principio de reserva de ley, la que se requiere para toda definición que tenga que ver con la integridad territorial -aquí en la modalidad de zonas marinas- aun cuando sea en ejecución de normas internacionales (ver punto 7 infra). La Sala recomendó modificar el artículo 6° de la Constitución, para adecuarlo a esa Convención.
 
6) La iniciativa que se le otorga al Poder Ejecutivo -sin aclarar el Ministro del ramo que la cursaría- parece justificarse dentro del Proyecto en el hecho de que el trámite de aprobación de este tipo de contratos sigue el procedimiento de ley ordinaria.  Postura discutible, al no ser el acto de carácter normativo o de aprobación mediante ley formal, y la iniciativa del Poder Ejecutivo -por el Ministro del ramo- también puede darse con ocasión del trámite de Acuerdos Parlamentarios (artículo 205 del Reglamento de la Asamblea Legislativa).  Por otra parte, no podría coartar la que corresponde a los miembros de la Asamblea Legislativa, si esa fuese su voluntad.
La aprobación legislativa del contrato de concesión o acto de otorgamiento de éstas en islas marítimas no les confiere el carácter de ley, aun cuando siga los trámites ordinarios de ésta.
Si no se trata de una Ley, es incorrecta la denominación de "Proyecto de Ley". El Proyecto es de aprobación de concesión de uso (y aprovechamiento) sobre una isla marítima (o parte de ésta).
 
7) Por lo dicho en el punto 5 d supra, compete a la Asamblea Legislativa determinar el límite interior desde el que ha de medirse el mar territorial, a la vez frontera externa del mar interior. Y si el Decreto 18581-RE presenta visos de inconstitucionalidad, es improcedente el reenvío a ese Decreto y la delegación que se hace al Poder Ejecutivo para definir el mar interior, cuya línea divisoria exterior marcaría el inicio del mar territorial.
No puede la Asamblea Legislativa abdicar a esa regulación, que le está reservada y confiarla en otro Poder. Implicaría un indebido traslado de su competencia, con quebranto constitucional.