OJ-012-2005

ASESORÍA A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA: NATURALEZA DEL PRONUNCIAMIENTO. LEYES NÚMEROS 35 DE 1915 Y 166 DE 1935: CONTENIDO, INSUBSISTENCIA Y DERECHOS ADQUIRIDOS QUE CABE RESPETAR CON BASE EN ÉSTAS: EXCLUSIÓN DE LAS SIMPLES EXPECTATIVAS QUE NO SE CONVIRTIERON EN DERECHOS SUBJETIVOS. LEY 6043: CARÁCTER DE ORDEN PÚBLICO. CIUDAD LITORAL: CONCEPTO, RELACIÓN CIUDAD-ZONA URBANA. PROHIBICIÓN DE EJERCER POSESIÓN PARTICULAR, CON ÁNIMO DE DUEÑO, Y TITULAR INMUEBLES DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE. OBJECIONES AL PROYECTO DE LEY CONSULTADO.  VISOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO: INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES PRECONSTITUCIONALES. NECESIDAD DE APROBAR POR EL PLENARIO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA LA LEY QUE DESAFECTE EL DOMINIO PÚBLICO  MARÍTIMO TERRESTRE.

           La Licda. Rocío Barrientos Solano, Jefa de Area de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración (Asamblea Legislativa), en Oficio sin número, transmitido vía fax, con instrucciones de la Presidenta de esa Comisión, transcribe la moción aprobada en la sesión 28 del 2004, mediante la cual consulta el Proyecto de Ley “Declárese área urbana la ocupada por los poblados de Cahuita y Puerto Viejo, de la provincia de Limón, cantón de Talamanca (expediente 15.320), publicado en La Gaceta N° 159 del 20 de agosto de 2003.

            La moción, siguiendo la Exposición de Motivos del Proyecto, indica que éste se basa en las Leyes números 35 de 1915 y 166 de 1936. 

            La Ley N° 6043 de 1977, añade, al prohibir la titulación en la zona marítimo terrestre, violenta los derechos adquiridos, de buena fe, por los herederos de quienes vivieron en la zona, en contra del  principio de irretroactividad de la ley. 

            En especial, se consultan los alcances jurídicos de la propuesta a la luz de la Constitución de 1949. 

            En la Opinión Jurídica O. J.-012-2005, el Dr. José J. Barahona Vargas, Procurador Director del Area de Derecho Agrario y Ambiental, y la Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua, Abogada de la Procuraduría Ambiental, con análisis de los temas que se mencionan en los descriptores, dan respuesta a la solicitud. Indican que La consulta, con algunas variantes, es similar a la formulada por el propio Diputado proponente, que se evacuó bajo la Opinión Jurídica O. J.-004-2005, cuyo planteamiento se retoma en lo esencial, y concluyen que:            

            Con carácter de opinión jurídica no vinculante, por tratarse de miembros de otro Poder de la República que ejercen atribuciones parlamentarias insustituibles por la Procuraduría, se hacen las siguientes consideraciones: 

1) Las Leyes números 35 del 5 de julio de 1915 y 166 de 22 de agosto de 1935, al menos ante la entrada en vigencia de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de 2 de marzo de 1977, quedaron insubsistentes, con la que resultan incompatible en el régimen de propiedad que establece.  Esta última es de orden público, deroga todas las demás que se le opongan (art. 82), y no las incluyó entre las que sobreviven a su promulgación. 

2) Como derechos adquiridos con fundamento en ambas Leyes  (35 y 166) cabe reconocer los títulos de propiedad particular obtenidos en su momento por los beneficiarios que cumplieron los requisitos legales y trámites administrativos, se hallen incorporados a su patrimonio e inscritos en el Registro Público. (Código Civil, artículos 267, 455 y 459.  Ley 6043, artículo 6°. Dictamen de la Procuraduría C-321-2003). 

Los herederos (legítimos o testamentarios) de esos titulares sólo podían adquirir los bienes que habían ingresado al patrimonio del causante al fallecer; no las simples expectativas que nunca se convirtieron en derechos subjetivos.  

La calidad de poblador es personal e intransferible y debía reconocerse mediante acto administrativo. 

3) Las ciudades costeras excluidas de la aplicación de la Ley 6043 (artículo 6°) son las que concentran la sede del gobierno administrativo local (el Municipio).  En nuestro país, siguiendo los lineamientos del Código Municipal (artículo 3° de la Ley 4574, vigente al promulgarse aquella; 3° de la Ley 7794) y la legislación territorial administrativa, hay una ciudad por cantón y Municipio.   

En esos términos, los poblados de Cahuita y Puerto Viejo no constituyen ciudades. 

4) A los efectos de la Ley 6043, es erróneo equiparar el concepto de ciudad litoral con el de área urbana, o ámbito de desenvolvimiento de un centro de población.  

Toda ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así. 

5) Se hacen varias objeciones al Proyecto de Ley.  Entre otras, que: 

5.1) La Ley 6043 no incide en los derechos adquiridos, porque respeta los derechos sobre “las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares” (artículo 6°).   

5.2) Con cita de jurisprudencia constitucional y administrativa, se emite antecedentes constitucionales y administrativa, se emite un criterio contrario a a la desafectación del demanio costero, bien medioambiental de patrimonio nacional, para favorecer a determinados grupos sociales, en perjuicio del interés público colectivo. 

Por las funciones sociales que cumple la franja marítimo terrestre, se recomienda potenciar la técnica demanial ligada a la concepción conservacionista, proteger su integridad y conservarla como patrimonio de todos, para uso y disfrute de las generaciones actuales y venideras. 

5.3) No procede su fundamentación en las Leyes 35 de 1915 y 166 de 1935, por estar derogadas; y, 

5.4) El concepto de área urbana es distinto al de ciudad litoral, a que se refiere la Ley 6043 (artículo 6°). 

5.5) La posesión privada, a título de dueño, de inmuebles de dominio público, como la zona marítimo terrestre, su adquisición por medio de usucapión, titulación y transmisiones privadas, son contrarias a los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad (Ley 6043, arts. 1°, 7° y 9)  

5.6) Con la afectación de la zona marítimo terrestre a dominio público (Ley 6043 y normativa anterior) cesó la posibilidad de ejercer derechos de posesión privada sobre la misma.   Por tanto, es incorrecto afirmar que la Ley 6043 despojó a los particulares de ese atributo.

            5.7) Sin previa desafectación del sector costero no podría consolidarse, hacia futuro, el plazo de posesión decenal con las condiciones exigidas para usucapir y titular.  Es insuficiente el plazo de un año previsto a ese efecto. 

5.8) La Ley de Informaciones Posesorias es aplicable a las titulaciones de terrenos de dominio privado, cuyo poseedor carece de título inscrito o inscribible en el Registro Público; no para inscribir a favor de particulares inmuebles afectos a dominio público. 

            6) Como posibles roces de constitucionalidad del Proyecto se anotan: la desprotección de bienes medioambientales, de patrimonio público nacional, de uso y disfrute colectivo, sin respaldo en un interés público superior al que justificó su afectación, y el hecho de contradecir los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, los cuales se comentan.                        

            Con el restauración de la vigencia de las Leyes números 35 y 166, preconstitucionales, surgiría la posibilidad de declarar su presunta inconstitucionalidad por la Sala Constitucional, al dárseles aplicación y eficacia bajo la Constitución actual.

            7) La Constitución de 1949 preservó las leyes preconstitucionales, de inferior jerarquía, compatibles con la misma, mientras no fueran modificadas o derogadas por los órganos competentes.            

            Como la Constitución no anuló per se esas leyes, ni se ocupa de la problemática de la zona marítimo terrestre, en el caso la problemática se circunscribe a los posibles roces constitucionales anotados que podría originar el restablecimiento de las Leyes números 15 y 166, y a la derogatoria genérica que hace la Ley 6043, a más de los posibles conflictos de ambas normativas con la dictada después de su promulgación, que sujetó al régimen jurídico público la franja marítimo terrestre, citada en la respuesta. 

            8) Por implicar una enajenación o salida indirecta de bienes del dominio público del Estado, la Ley que desafecte un sector costero, como ocurriría con Cahuita y Puerto Viejo, y permita su titulación, debe aprobarse por el plenario de la Asamblea Legislativa, y no por Comisión. (Artículo 124, párrafo 3°, de la Constitución, en relación con el 121, inciso 14 ibid., y doctrina constitucional que los informa).