OJ-066-2005

COMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN MATERIA CONSULTIVA. REGÍMENES DE EMPLEO QUE COEXISTEN EN EL SECTOR PÚBLICO. RÉGIMEN DE EMPLEO EXISTENTE EN EL INSTITUTO NACIONAL DE INNOVACIÓN Y TRANSFERENCIA EN TECNOLOGÍA AGROPECUARIA (INTA). COMPETENCIA DEL DIRECTOR EJECUTIVO Y DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL INTA EN MATERIA DE PERSONAL. DESCONCENTRACIÓN MÁXIMA COMO TÉCNICA DE TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS DENTRO DE UNA MISMA ESTRUCTURA. LÍMITES CONSTITUCIONALES DE LA DESCONCENTRACIÓN. ALCANCES DEL TÉRMINO “ADSCRITO”. POTESTAD DEL AUTO. ORGANIZACIÓN DEL PODER EJECUTIVO.

Por oficio N° DE-INTA-116-05, de fecha 17 de marzo de 2005, ampliado luego por el N° DE-INTA-168-05 de 26 de abril del mismo año, se nos consulta:

1.      ¿Cuáles serían las potestades del Director Ejecutivo del INTA en cuanto a lo establecido en el inciso a) del artículo 14 de la Ley 8149 y existiendo la resolución emanada de la autoridad competente en materia de clasificación y valoración de puestos, que es la Dirección General del Servicio Civil, cómo se interpreta la aplicación y alcance de las mismas?

2.      ¿Cuáles son los bienes a que la ley 8149 y su Reglamento hacen referencia, para contar con tal definición interpretativa, para los propósitos dichos?

3.      ¿Aplica el Manual Institucional de Clases aprobado por la Dirección General de Servicio Civil para el INTA, para ser utilizado por esta institución en la ubicación de sus funcionarios provenientes de plazas facilitadas por el MAG?

4.      De igual forma, ¿es potestad del INTA, en apego a las disposiciones de los entes competentes y su normativa institucional, la aplicación de los pluses salariales comprendidos en el Manual Institucional de Clases definido para el INTA, régimen disciplinario y otorgamiento de capacitación y becas?

El Máster Luis Guillermo Bonilla Herrera, Procurador Adjunto, mediante Opinión Jurídica OJ-066-2005 y tras el correspondiente análisis normativo, doctrinario y jurisprudencial, concluye que:

“Por último, debemos manifestar que nos preocupa la aprobación dada por la Dirección General de Servicio Civil, mediante resolución Nº DG-021-2005, de las clases de puestos contenidas en el Manual Institucional de Clases del INTA, y la asignación de los salarios base con los códigos respectivos. Todo al margen del intrincado contexto jurídico expuesto. Nos preocupa porque no podemos desconocer el carácter normativo que adquieren tanto la descripción de actividades de los diferentes puestos, como las correspondientes estructuras salariales que forman parte de un determinado presupuesto público; aspectos obviamente contenidos en un Manual institucional, el que una vez aprobado, limita el actuar administrativo, pues forma parte del denominado bloque de legalidad, del que la Administración específica no puede apartarse (En ese sentido, pueden consultarse, entre otras, las resoluciones Nºs 226-99 de las 15:30 horas del 11 de agosto de 1999 y 2002-00105 de las 14:55 horas del 13 de marzo de 2002, ambos de la Sala Segunda).

Sin embargo, no puede dejarse de lado que la Oficina de Recursos Humanos del MAG -órgano de enlace y coordinación permanente con la Dirección General de Servicio Civil (art. 8 del Reglamento al Estatuto)-, e incluso las propias autoridades jerárquico administrativas de esa cartera ministerial - entiéndanse  como tales el Ministro y el Viceministro del ramo -, han estado ajenas tanto de las decisiones, como de los procedimientos que ha tomado o instaurado la Junta Directiva del INTA, y que culminaron con la comentada aprobación del Manual Institucional de ese órgano ministerial. Situación obviamente irregular, que bien podría incidir tanto en la invalidez, como en la eventual ineficacia de la citada resolución DG-021-2005 de la Dirección General de Servicio Civil, pues el poder -deber,  de distribuir las cargas de trabajo, y de hacer las fijaciones salariales, a través de los denominados Manuales institucionales, como manifestación clara del poder de auto - organización, en el caso de órganos de la administración central, debe contar, por un lado, con la venia del respectivo Ministro, que actúa de acuerdo a criterios de oportunidad y/o conveniencia, no sólo en función de la eficiencia del servicio público, sino también atendiendo las especiales condiciones presupuestarias de su cartera (art. 28 inciso g) de la Ley General de la Administración Pública), y por el otro, con la intermediación de la Oficina de Recursos Humanos, encargada de elaborar los estudios respectivos, conforme a lo dispuesto por el numeral 110 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil.  

En todo caso, instaurar o variar una escala de salarios en el ámbito del Servicio Civil, corresponde, desde luego, en última instancia a la Dirección General del Servicio Civil, con observancia estricta de las normas y procedimientos que para esos efectos tiene establecidos. Así que deberá ser ese órgano técnico el que conforme a sus competencias, pueda sugerir una eventual solución respecto de la vigencia del Manual institucional de comentario.

            Lo anterior no enerva que, bajo los principio rectores de unidad y cohesión interna de los distintos componentes de la Administración, deban coordinarse tanto esfuerzos como acciones conjuntas, entre aquella dependencia ministerial -INTA- y el propio Ministerio de Agricultura, incluso, entre éstos y la Dirección General de Servicio Civil, con miras a enfrentar y solucionar, de manera oportuna y adecuada, la grave situación evidenciada en esta consulta. Sin que ello menoscabe, en alguna forma, el principio de funcionalidad o diferenciación, en virtud del cual, cada componente de la organización administrativa tiene establecida una misión o función específica asignada.

"De esta manera dejamos esbozados una serie lineamientos jurídico doctrinales - no vinculantes -, sobre la materia en consulta, con la intención de colaborar en la solución del problema planteado; labor que en todo caso le corresponde exclusivamente, y bajo su entera responsabilidad, al Ministro del ramo y no a éste Órgano Asesor.