C-389-2005  

SERVICIO PUBLICO. DISTRIBUCION DE COMBUSTIBLES. CONCESION DE SERVICIO PUBLICO. SERVICIO AEREO. SERVICIO DE AERONAVEGABILIDAD. CERTIFICADO DE EXPLOTACION. BIENES DE DOMINIO PUBLICO. AEROPUERTONACIONAL. CONSEJO TECNICO DE AVIACION CIVIL. DIRECCION GENERAL DE AVIACION CIVIL. LEGALIDAD DE CONCESION DEL SERVICIO DE SUMINISTRO DE COMBUSTIBLE EN EL AEROPUERTO INTERNACIONAL JUAN SANTAMARIA.  

Mediante oficio N° 05-1943 de 20 de junio de 2005, el Director General de Aviación Civil consulta el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con la competencia respecto de  la prestación de los servicios de expendio de combustible para la aviación y su almacenamiento en los aeropuertos nacionales. En concreto, sobre lo siguiente:  

 “1-.     Si pese a la vigencia del Decreto Ejecutivo, N° 5144 de fecha 20 de agosto de 1975, del MOPT, Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, en relación con el voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, N° 5735-99 de las 09:42 hrs. del día 23 de julio de 1999, para los efectos de dicho aeropuerto, y en términos generales en cualquier otro aeropuerto, la Administración Aeronáutica no posee facultades para otorgar concesiones bajo la figura del certificado de explotación para la prestación de servicios de almacenamiento y distribución o comercialización de combustibles en los aeropuertos nacionales, ya que por reserva de ley la facultad de otorgar concesiones para la prestación de estos servicios es exclusiva de MINAE; procediendo en estos casos  únicamente a la Autoridad Aeronáutica, el otorgamiento del permiso de operación a que se refiere el Decreto Ejecutivo N° 30131-MINAE-S, de fecha 20 de diciembre del 2001, publicado en el Diario Oficial “La Gaceta”, N° 43 de 01 de marzo del 2002, “Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos”.

2-.        Si para el caso de RECOPE la autorización para prestar estos servicios dentro del territorio nacional -incluyendo los aeropuertos- se encuentra dada por la Ley N° 7356 del 24 de agosto de 1993, siendo que ésta establece el monopolio estatal de hidrocarburos para la importación, refinación y distribución de combustibles, entre otros, por lo que no sólo es atribución de esta empresa estatal la prestación de forma monopolística y exclusiva de estos servicios, sino además su obligación legal, sin que medie concesión a ser otorgada ni por la Administración Aeronáutica, en los términos del punto anterior, ni por el MINAE, y si la constitución del monopolio estatal en administración de RECOPE, puede eximirla de cumplir con las normas técnicas en seguridad u otras relacionadas con los servicios que presta, y si en lo que corresponde, se encuentra fiscalizado (sic) en cuanto a este punto por el MINAE, ARESEP y la Autoridad Aeronáutica en los aeropuertos.

3-.        Si en términos generales, de no poseer competencias para el otorgamiento de certificados de explotación, la Autoridad Aeronáutica, cualquier trámite de solicitud para que el otorgamiento de certificados de explotación para la prestación de estos servicios que se esté diligenciando ante ella, deberá ser archivado previo comunicado en este sentido, a ser notificado al interesado a efecto de garantizar los derechos que tenga a bien proteger.

4.         Si en relación con el otorgamiento de certificados de explotación que hayan operado en el pasado a la luz del Decreto Ejecutivo N° 5144 de fecha 20 de agosto de 1975 del MOPT, Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, tales actos de otorgamiento y/o renovación de certificados de explotación, deberán ser revisados a fin de ajustar las actividades por ellos autorizadas a derecho, en apego con los criterios esbozados en este instrumento, condición que operará igualmente para servicios de esta índole autorizados por esta figura de derecho aeronáutico en cualquier otro aeropuerto, toda vez que el criterio esbozado por la Sala Constitucional compromete la validez y eficacia de estos actos de autorización conferidos por la Autoridad Aeronáutica en el pasado, si es necesario por la vía de la lesividad”.  

            La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, emite el dictamen N° C-389-2005 de 14 de noviembre siguiente, en el cual se concluye que:

1.      “el suministro de combustibles derivados de hidrocarburos es un servicio público y ello tanto cuando el expendio se realiza en los planteles de distribución como cuando se realiza al consumidor final.

2.      el almacenamiento y expendio de combustible no es un servicio aéreo, por lo que no debe someterse a las disposiciones establecidas para prestar esos servicios. Tampoco constituye un “servicio auxiliar” en los términos de la Ley.

3.      Por consiguiente, no se está en presencia de un servicio cuya prestación pueda derivar de un certificado de explotación emitido por el Consejo Técnico de Aviación Civil.

4.      De acuerdo con lo dispuesto en la Ley Reguladora de los Servicios Públicos, el servicio de suministro de combustibles puede ser delegado en los particulares por medio de una concesión o permiso. Esa concesión puede darse por medio de un acto administrativo.

5.      El Reglamento para la Regulación del Sistema de Almacenamiento y Comercialización de Hidrocarburos, Decreto Ejecutivo N° 30131  de 20 de diciembre de 2001, regula el establecimiento de estaciones de almacenamiento y suministro de hidrocarburos y establece el procedimiento para esa explotación.

6.      De acuerdo con dicha norma, la prestación del servicio requiere una autorización de funcionamiento y una autorización de prestación del servicio público. Esa autorización no se otorga en un concurso público.

7.      Esta situación se justifica en el modo de operar del servicio de suministro de combustible al consumidor final, el cual depende de la iniciativa privada y se brinda en locales privados instalados en terrenos propiedad privada. Lo que no excluye que los particulares deban sujetarse a una regulación estricta dirigida a proteger el ambiente, la salud y la seguridad de las personas y los bienes.

8.      Dicho Reglamento tiene la pretensión de regular las estaciones de servicio para aeronaves.

9.      No obstante, el otorgamiento del expendio de combustible para las aeronaves debe contemplar la especificidad del bien en que se presta el servicio, en particular si se trata de los aeropuertos nacionales.

10.  Los aeropuertos son bienes de dominio público, razón por la cual su uso privativo procede previa concesión o permiso de uso según corresponda. La explotación privada de los aeropuertos puede ser autorizada en tanto se refiera a actividades o servicios "comúnmente brindados en un aeropuerto".

11.  El almacenamiento y expendio de combustibles para las aeronaves es un servicio relacionado con el giro normal del aeropuerto, en tanto posibilita la operación de las aeronaves. Por lo que se comprende que dentro del aeropuerto existan instalaciones expresamente construidas para el almacenamiento y expendio de combustibles.

12.  El uso del espacio correspondiente debe ser otorgado por medio de un concurso público, que satisfaga los principios de igualdad y libertad de participación y libre concurrencia propios de la contratación administrativa.

13.  Corresponde a la Dirección General de Aviación Civil autorizar la construcción de instalaciones dentro del aeropuerto. Dichas instalaciones deben respetar las prescripciones legales y reglamentarias que hayan sido emitidas en relación con la instalación de que se trata y el servicio que allí se preste.

14.  En ejercicio de su competencia de fiscalización del aeropuerto, la Dirección General de Aviación Civil debe velar por el uso de la infraestructura aeroportuaria, incluida las instalaciones que se construyan para el suministro de combustible a las aeronaves y la prestación de ese servicio en el aeropuerto, a efecto de asegurar la seguridad de la navegación aérea y del transporte aéreo.

15.  En el tanto el servicio de expendio de combustible para las aeronaves sea prestado por RECOPE, éste se somete a las facultades de control, inspección y vigilancia de la Dirección de Aviación Civil, debiendo respetar los requisitos que se impongan por el uso del aeropuerto y la explotación del servicio dentro de él.

16.  Lo anterior no excluye la autorización expedida por el MINAE para la explotación del servicio de suministro de combustible, derivada del artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio del Ambiente y Energía y 5 de la Ley Reguladora de los Servicios Públicos.

17.  Para el otorgamiento de esa autorización, el particular debe contar con un permiso de operación emitido por la Dirección de Aviación Civil. Dicho certificado comprueba la capacidad del particular para prestar el servicio dentro del aeropuerto, respetando las especificaciones de operación de carácter técnico que resulten aplicables.

18.  El otorgamiento de un certificado de explotación para amparar la prestación del servicio de suministro de combustibles a las aeronaves resulta disconforme con el ordenamiento jurídico. Disconformidad que debe ser declarada con sujeción a lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

19.  De haber caducado los plazos para declarar la nulidad absoluta, evidente o manifiesta y no ser posible recurrir a la declaratoria de lesividad tendría que mantenerse los certificados de explotación emitidos. Se exceptúa el supuesto de incumplimiento de las obligaciones del concesionario, en que constatado el incumplimiento procederá la declaratoria de caducidad de la concesión.

20.  La simple presentación de una solicitud para el otorgamiento de un certificado de explotación no genera un derecho en cabeza del solicitante.

21.  Los artículos 30 a 34 del Reglamento Administrativo del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, Decreto Ejecutivo N° 5144-T de 20 de agosto de 1975, han quedado sin efecto por la emisión posterior de disposiciones de rango legal y reglamentario que regulan en forma diversa el suministro de combustible en los aeropuertos nacionales. Además, porque legalmente es improcedente la emisión de un certificado de explotación para ese servicio.

22.  Considera necesario la Procuraduría General que los Ministerio de Obras Públicas y Transporte y del Ambiente y Energía preparen un reglamento conjunto que regule en forma específica el servicio que nos ocupa y, por ende, satisfaga en forma plena los imperativos de seguridad aeroportuaria, protección al ambiente y a la salud”.