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Ficha del Pronunciamiento
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Resumen Dictamen 050
 
  Dictamen : 050 del 14/02/2006   
 
Resumen

C-050-2006


INSTITUTO NACIONAL DE APRENDIZAJE. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA. DIRECTRICES DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA. FRAUDE DE LEY. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD.


 


            El Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Aprendizaje, en oficio N° PE-036-2006 de 24 de enero de 2006, plantea  el problema que se presenta al INA respecto de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Ante lo que califica de reiterado incumplimiento por parte de dicho órgano de las sentencias de la Sala Constitucional, requiere conocer si esa situación configura un “fraude a la Ley” en los términos en que dispone el artículo 5 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública.


 


            LA Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, da respuesta a la consulta mediante oficio N° C-050-2006 de 14 de febrero siguiente. Se concluye que:


 


1-. El Instituto Nacional de Aprendizaje constituye un ente descentralizado sujeto a la aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, según se deriva de su artículo 1, inciso c). Por lo que está sujeto a directrices en materia presupuestaria; sujeción que comprende ante todo la materia de gasto incluida la inversión pública y financiera.


2-. Para los efectos de la última frase del inciso a) del artículo 21 de esa Ley, debe tomarse en cuenta que el INA es un ente institucional, que en forma alguna puede ser considerado un ente representativo de intereses o sectores productivos. La contribución parafiscal que pesa sobre los patronos no puede ser considerada como un aporte de miembros integrantes del Instituto.


3-. En consecuencia, la Autoridad Presupuestaria puede emitir directrices que resulten aplicables al INA.


4-. No obstante, en la medida en que la directriz impida al INA el logro de los fines que justifican su existencia legal, la directriz será dudosamente  constitucional, por violación a la autonomía administrativa. Inconstitucionalidad que también podrá resultar de una violación al destino de la contribución parafiscal establecida en el artículo 15 de la Ley de creación del INA.


5-. El respeto de la autonomía administrativa del ente autónomo y el respeto del destino de los recursos tributarios de que es acreedor dicho Ente, plantea un problema de constitucionalidad, cuya resolución corresponde a la Sala Constitucional, conforme el artículo 10 de la Constitución Política y la Ley de la Jurisdicción Constitucional.


 



6-. El fraude de Ley es una institución jurídica que asegura la eficacia de las normas frente a los actos que persiguen fines prohibidos por el ordenamiento o contrarios al mismo. En ese sentido, concierne la aplicación y eficacia de las normas jurídicas.  



7-. El acto en fraude de ley es aquél realizado al aparente amparo de una norma, pero que persigue un resultado prohibido por el ordenamiento o contrario a él. En ese sentido, el resultado no se corresponde a la finalidad de la ley que ha servido para crearla y es contrario al fin de otro.


8-. El fraude de ley plantea un problema de interpretación y aplicación de la ley, en tanto se elude la aplicación de una norma, problema distinto al de la supremacía constitucional.


9-. El efecto primario del fraude de la ley es someter los actos fraudulentos al imperio de la ley que se ha intentado eludir.


10- En la medida en que se afirma que las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria violentan la autonomía administrativa y el principio de reserva de ley en materia tributaria y se apartan de la jurisprudencia constitucional, se está ante un problema de constitucionalidad y no de fraude de ley.


11-. Permitir que el punto sea juzgado a través de un “fraude de ley”, declarando la nulidad de las directrices en vía administrativa, implicaría desconocer que en nuestro sistema jurídico el control de constitucionalidad es de carácter concentrado.


12-. Asimismo, utilizar el mecanismo de fraude de la ley para sancionar las directrices en cuestión implica una desnaturalización de dicho instituto. Si bien, el fraude de ley tiende al restablecimiento del carácter imperativo de la ley, cuyo cumplimiento o sujeción no puede ser facultativa para el destinatario, es lo cierto que dicho mecanismo no es un medio para determinar la regularidad jurídica de una norma y en particular, su constitucionalidad.


13-. Se reitera que admitir el fraude de ley en los supuestos indicados implicaría admitir que cualquier autoridad administrativa tiene la facultad de verificar si la directriz emitida por otro órgano (en este caso, el Poder Ejecutivo) respeta los límites de la potestad de dirección y, en particular,  si afecta o no el cumplimiento de los fines que han sido asignados por el ordenamiento a un ente determinado. Lo cual, reiteramos, violenta el artículo 10 de la Constitución Política, la Ley de la Jurisdicción Constitucional y  la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, en tanto se desvirtuaría el objeto y fin del fraude de ley.