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Ficha del Pronunciamiento
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Resumen Opinión Jurídica 030
 
  Opinión Jurídica : 030 - J   del 06/06/2011   
 
Resumen

OJ-030-2011


 


SUPERAVIT. SUPERAVIT LIBRE. SUPERAVIT ESPECIFICO. SUMAS LIBRES SIN ASIGNACION PRESUPUESTARIA. PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD PRESUPUESTARIA. PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD DE LOS CREDITOS PRESUPUESTARIOS. DEBER DE CONTRIBUIR A LOS GASTOS PUBLICOS. TARIFAS DE SERVICIOS PUBLICOS. PRINCIPIO DE COSTO. EQUILIBRIO DE LA TARIFA. EMPRESAS EN REGIMEN DE COMPETENCIA.


 


 


El señor Diputado, Luis Fishman Z, en oficio N. DLF-114-2011 de 3 de febrero 2011, mediante solicita información y consulta en relación con el superávit en el sector público.


           


En ese sentido, solicita información sobre:


 


“1. Normativa que impediría que las instituciones y órganos competentes del sector público costarricense dispongan libremente de sus superávit consolidados, tanto los que se refieren a superávit libres como específicos.


2. Normativa que impediría que las instituciones y órganos competentes del sector público costarricense dispongan libremente de las sumas libres sin asignación presupuestaria que presenten sus presupuestos.


3. normativa que impediría trasladar los superávit del sector público costarricense, tanto libres como específicos, así como las sumas libres sin asignación presupuestaria, al Gobierno Central.


4. Marco normativo vigente sobre las inversiones del sector público en títulos, valores y cualesquiera otros productos financieros.


5. Criterio jurídico sobre la constitucionalidad del cobro de tributos o contribuciones nacionales que no revierten posteriormente en gastos públicos, sea porque se traducen en superávit de las instituciones u órganos competentes, sea porque se presupuestan como sumas libres sin asignación presupuestaria, o por cualquier otra razón. Lo anterior tomando en cuenta que el artículo 18 constitucional, en concordancia con el 121.13, señala la obligatoriedad ciudadana, no de pagar tributos, sino de contribuir para los gastos públicos, por lo que, al parecer, la legitimidad del cobro de impuestos y otras contribuciones viene dada por su vinculación a estos.


6. Criterio jurídico sobre la legalidad de las imposiciones tarifarias a favor de entidades públicas que brindan servicios públicos, tal y como se definen en los artículos 3, inciso a) y c) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, N. 7593 del 9 de agosto de 1996 y sus reformas, las cuales no se invierten en la prestación del respectivo servicio público o en las necesidades de inversión, desarrollo y crecimiento del mismo, traduciéndose en superávit de las instituciones respectivas, en sumas libres sin asignación presupuestaria o en cualquier otra modalidad similar. Lo anterior, en virtud de que, de conformidad con los artículos 3, inciso b) y 31 de la mencionada Ley, los servicios públicos deben brindarse bajo el principio de servicio al costo.


7. Criterio jurídico sobre la legalidad del cobro por servicios de las entidades públicas no regulados por la ARESEP, por ejemplo, financieros o de seguros, que les permitan tener excedentes no necesarios para el mantenimiento y requerimientos de inversión de los mismos, traduciéndose en superávit de las instituciones respectivas, en sumas libres sin asignación presupuestaria o en cualquier otra modalidad similar”.


 


            En Opinión Jurídica N. OJ-030-2011 de 6 de junio siguiente, la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta, concluye que:


 


1-.       La regulación de los superávits presupuestarios y de las “sumas libres sin asignación presupuestaria” proviene fundamentalmente de disposiciones de rango reglamentario, emitidas por el Poder Ejecutivo o en su caso, por la Contraloría General de la República.


 


2-.       El Decreto Ejecutivo 32452 de 29 de junio de 2005, “Lineamientos que regulan la aplicación del artículo 6 de la Ley 8131, considerando la clase de Ingresos del Sector Público denominada Financiamiento”, califica el superávit como una fuente extraordinaria de financiamiento, parte del patrimonio del organismo público. Dicho Decreto autoriza la utilización del superávit para financiar gastos que se refieran a la actividad ordinaria, que no sean de carácter permanente  o generen una obligación que requiera financiarse a través del tiempo. No obstante, prohíbe que financien determinados egresos, como la creación de plazas para cargos fijos, o cualquier otro compromiso de la misma naturaleza, actividades protocolarias y sociales, gastos de representación personales o institucionales, servicios de apoyo, entre otros.


 


3-.       Se sigue de lo expuesto que la entidad que genera superávit libre no tiene libertad de disposición respecto al gasto que puede financiar, sino que debe estarse a lo dispuesto en dicho Decreto.  Libertad que tampoco dispone sobre el superávit específico, cuyo destino es el fin fijado legalmente.


 


4-.       La constitucionalidad de los superávit libres y específicos está relacionada con los principios que rigen la formulación y  ejecución presupuestaria. En particular, la programación presupuestaria.


 


5-.       De acuerdo con el “Clasificador presupuestario por objeto del gasto público”, Decreto Ejecutivo N. 31459 del 6 de octubre de 2003, las sumas sin asignación presupuestaria tienen como objeto guardar el equilibrio presupuestario entre ingresos y gastos. Expresan un exceso de ingresos sobres gastos, ingresos que no se asignan a ninguna partida o subpartida presupuestaria.


           


6-.       La inclusión de estas sumas sin asignación presupuestaria puede ser cuestionada a partir del principio de especialización del crédito presupuestario y del de transparencia en el proceso presupuestario.


 


7-.       Los organismos públicos carecen de libre disposición sobre los superávit o sumas sin asignación presupuestaria, de manera que no pueden trasladar las sumas correspondientes al Gobierno Central.


 


8-.       Por el contrario, esa transferencia requiere de una autorización legal, autorización que respete la autonomía administrativa propia de los entes públicos.


 


9-.       De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el tributo es una instrumento para la obtención de recursos, por lo que, conforme el artículo 18 de la Constitución, se reconoce un deber de pagar los tributos.


 


10-.     La circunstancia de que los tributos sean fuente de financiamiento de los gastos públicos no excluye la posibilidad de tributos con fines extrafiscales. Por lo que no puede afirmarse que la legitimidad del cobro de impuestos dependa necesariamente de la vinculación con gastos públicos.


 


11-.     La fijación de la tarifa en los servicios públicos debe mantener el equilibrio financiero y la eficiencia económica del servicio, de manera que no se produzca una situación de déficit o de superávit para la entidad prestadora.


 


12-.     Si la fijación de las tarifas genera superávit, podrían lesionarse los intereses y derechos de los usuarios. Ello en el tanto se les exija una contraprestación por un monto superior al requerido para mantener el servicio en condiciones de eficacia y eficiencia y, por ende, el equilibrio que el legislador consideró.


 


13-.     Corresponde al legislador determinar cuáles servicios públicos no serán objeto de regulación tarifaria, de modo que el operador podrá precisar  el monto que cobrará por el servicio que presta. Decisión legislativa que debe corresponder a la naturaleza de la actividad que se preste y al régimen jurídico correspondiente.