C-039-2012

ESPECTRO RADIOELECTRICO. TELECOMUNICACIONES. REDES DE TELECOMUNICACIONES. TORRES DE TELECOMUNICACIONES. INTERES NACIONAL. PLAN REGULADOR. USO DE SUELO. DERECHO DE ACCESO A LAS TELECOMUNICACIONES. LICENCIA MUNICIPAL.

El Alcalde de San Isidro de Heredia, en oficio N. AM-112-2011, sin fecha, consulta a la Procuraduría General de la República en relación con la instalación de torres de telecomunicaciones dentro del cantón de San Isidro de Heredia.

            La consulta se presenta porque el Plan Regulador de esa Municipalidad no contempla la posibilidad de actividades de dominio privado explotables comercialmente en el ámbito de las telecomunicaciones. La Municipalidad considera que existe un vacío de norma legal que le impide tener claro el camino jurídico más correcto a los intereses municipales que respete los derechos del ciudadano. De allí que plantee:

“Por no estar regulado en el país, en el año 2005, la explotación privada de telecomunicaciones, dado el control estatal que se tenía por el mismo, debería entenderse que la actividad de telecomunicaciones no debería ser afectada por el Plan Regulador, siendo posible interpretar que el mismo derecho que gozaba el Estado en el dominio del espectro, lo es ahora por otros actores como una consecuencia derivada de la apertura del mercado?

“Por mandato legal de la Ley de Telecomunicaciones, que es una norma de implementación de un Tratado internacional, la Municipalidad ¿debe otorgar la patente municipal aunque no esté expresamente autorizada la actividad en el Plan Regulador o debe emitir una certificación de que la actividad no está legalizada en el cantón, eximiéndose por tanto el contribuyente de este requisito?

¿Deberían utilizarse la aplicación de los artículos 6 y 7 de la Ley General de la Administración Pública, llenando el vacío jurídico que existe actualmente y realizar un ejercicio interpretativo a favor del contribuyente, de que tratándose la materia de telecomunicaciones el género y el de radiodifusión, la especie, pueda entenderse cobijado e integrado al uso de suelos 166?

¿Podría interpretarse que siendo el Plan Regulador una norma especial anterior a una ley general, como es la de Telecomunicaciones, deben privar los criterios expresados en el Plan Regulador en cuanto al uso de suelo y zonificación, limitando o incluso impidiendo la instalación de torres de telecomunicaciones dentro del cantón?

“En general, ¿cómo se llena el vacío legal desde el punto de vista de la administración, para no afectar la libertad de comercio del contribuyente, cuando una actividad lícita en el comercio de los hombres no ha quedado regulada en el Plan Regulador?

¿Puede la Municipalidad reglamentar los usos de suelos contenidos en el artículo 60 del Plan Regulador y disponer dentro de cada ítem, las actividades asociadas, secundarias y afines a la que ha sido preceptuada en el ítem correspondiente, o por el contrario, se trata de una norma cerrada, afectada al punto de no poder interpretar la norma?

¿Afecta la autonomía municipal que una ley autorice una actividad lucrativa, objeto de patente municipal que señale un deber legal al administrado de solicitar la misma como requisito de admisibilidad de su gestión, aunque la Municipalidad no haya contemplado en su Plan Regulador dicho uso, o bien, lo tenga limitado a ciertas zonas de su jurisdicción territorial por zonificación?

¿Debe la Municipalidad realizar todo el proceso de reforma del Plan Regulador para incluir un nuevo uso de suelo que regule la actividad de telecomunicaciones, integrando las ya existentes de torres de Radiodifusión-Radioemisoras y Televisoras?”.

            La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta, emite el dictamen C-039-2012 de 7 de febrero siguiente, en el que se concluye que:

1.                  El Estado regula y planifica las telecomunicaciones como elemento estratégico del desarrollo económico y social. Es su deber asegurar que las telecomunicaciones se desenvuelvan y  operen en condiciones de eficiencia y seguridad y garantizar los derechos de los habitantes del país en materia de telecomunicaciones.

2.                  Regulación y administración estatal que también debe predicarse de las telecomunicaciones en general, a efecto de garantizar su buen funcionamiento, así como los distintos derechos, fundamentales y legales que involucran las telecomunicaciones. Al [PGR1] [PGR2] [PGR3] [PGR4] ser consideradas un factor de desarrollo económico y social, la regulación debe ser de alcance nacional.

3.                  El  carácter de bien demanial de titularidad estatal  y su papel estratégico,  fundamentan la necesaria competencia del Estado para regular, planificar y administrar el espectro radioeléctrico, así como las redes y servicios que lo usan y explotan.

4.                  Parte de la planificación y  regulación de las telecomunicaciones tiende a hacer realidad los derechos de los habitantes del país en materia de telecomunicaciones. De modo que la ubicación geográfica y las condiciones socioeconómicas no sean un obstáculo para el ejercicio de ese derecho y para que se rompa la brecha digital. En ese sentido, el objetivo último de la intervención del Estado es la mejora de la calidad de vida de las personas y contribuir con el desarrollo económico y social de estas y de la sociedad en su conjunto.

5.                  La referencia a estos derechos pone de manifiesto que la actividad de telecomunicaciones no puede ser analizada solo desde la perspectiva del comercio y de  la libertad de comercio o bien, del ejercicio de las potestades locales,  sino que debe verse desde el ámbito del derecho de todo habitante a las telecomunicaciones y, consecuentemente, al derecho de ser potencial usuario final del servicio de que se trate.

6.                  Dados los objetivos a que debe tender la regulación de las telecomunicaciones, se sigue que necesariamente debe provenir del Estado y resultar aplicable en todo el territorio nacional, sin que esa regulación pueda dejarse a la decisión de poderes locales, que bien podrían tener una concepción diferente sobre el papel de las telecomunicaciones e incluso sobre cómo debe propiciarse su desarrollo. Por lo que las acciones que adopten las municipalidades  deberán sujetarse a las políticas estatales en la materia.

7.                  La competencia del Estado en materia de telecomunicaciones abarca las redes de telecomunicaciones y dentro de estas la infraestructura.

8.                  Conforme lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley de Creación de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, la normativa y la planificación de las torres y de las antenas que sobre estas se instalan es de interés público. Lo que se justifica no solo en razón de los servicios que se pretende prestar sino de los bienes jurídicos que están comprendidos en la regulación. Entre ellos, la protección de la salud y el ambiente, el buen funcionamiento de las redes y el derecho a la prestación del servicio, entre otros.

9.                  De lo anterior se sigue la prevalencia de la planificación y regulación presente en las leyes sobre telecomunicaciones y disposiciones adoptadas por el Poder Ejecutivo y la SUTEL por sobre los intereses locales o municipales. Por ende, subordinación de las municipalidades a lo que se haya dispuesto con alcance nacional, incluido lo relativa a las redes de telecomunicaciones.

10.              La Ley General de Telecomunicaciones tiene como uno de sus objetivos la competencia efectiva en el mercado, considerada un mecanismo para aumentar la disponibilidad de servicios, mejorar su calidad y asegurar precios asequibles. Competencia efectiva significa competencia en condiciones de igualdad.

11.              El principio de no discriminación debe manifestarse en la asignación y utilización de los recursos escasos, entre los cuales se encuentran las torres de telecomunicaciones, artículo 6 inciso 18) de la citada Ley. Para mantener dicho principio, el legislador ha atribuido a la Superintendencia de Telecomunicaciones la competencia de velar por un acceso eficiente y no discriminatorio a los recursos escasos asociados con la operación de redes y la  prestación de servicios de telecomunicaciones (artículo 60 de la Ley de la ARESEP).     

12.             De acuerdo con lo resuelto por la Sala Constitucional, la circunstancia de que el Plan Regulador de una Municipalidad no contemple entre los usos de suelo la instalación de torres de telecomunicaciones, no puede constituir un obstáculo para esa instalación. La Municipalidad podría otorgar un certificado de suelo aún cuando ese uso no esté previsto en el Plan Regulador.

13.             Lo que viene a reafirmar que el ejercicio de las potestades de las municipalidades no puede convertirse en un obstáculo para el desarrollo de las telecomunicaciones y el derecho de los habitantes no solo del cantón sino del país al acceso a los servicios de telecomunicaciones que requieren de dichas torres.

14.             Las telecomunicaciones constituyen una actividad lícita que puede ser realizada por entidades públicas y privadas, en tanto cumplan con los requisitos y condiciones que establece el ordenamiento, entre los cuales es indispensable la obtención del título habilitante que corresponda.

15.             El ordenamiento no ha atribuido competencia a las municipalidades en relación con los títulos habilitantes.       Las corporaciones municipales no están facultadas para otorgar un título habilitante o bien, para definir la cobertura del título que se otorga a un operador de red o proveedor de servicios.

16.             El otorgamiento de una concesión o permiso por el Poder Ejecutivo o de una autorización por SUTEL no tiene como requisito de eficacia una actuación municipal. La operación de la red o la prestación de un servicio no son actividades que dependan de una licencia municipal en los términos del artículo 79 del Código Municipal.

17.              En ese sentido, si el operador o proveedor cuentan con un título habilitante que les garantice una cobertura nacional, podrán operar la red o prestar el servicio en todo el territorio nacional, sin que esté condicionado a una autorización municipal adicional.

18.             En el caso de que un operador de redes o proveedor de servicios de telecomunicaciones llegare a realizar una actividad de carácter lucrativo dentro del Cantón de San Isidro, estará sujeto al impuesto de patente establecido en la Ley de Impuestos municipales de San Isidro de Heredia, Ley N. 7364 de 16 de noviembre de 1993. Impuesto que grava los ingresos que deriven del ejercicio de esa actividad lucrativa en el Cantón.