C-057-2018

FUNCION CONSULTIVA. ADMISIBILIDAD DE CONSULTA. BANCOS ESTATALES. GARANTIA DEL ESTADO. CONFIANZA EN EL SISTEMA FINANCIERO. INCONDICIONALIDAD DE LA GARANTIA ESTATAL. INTERVENCION DE ENTIDADES FINANCIERAS. INTERVENCION BANCOS PUBLICOS. DIFERENCIA ENTRE INTERVENCION Y LIQUIDACION. LIQUIDACION DE ENTIDADES FINANCIERAS. SITUACION BANCOS PUBLICOS.

El señor Ministro de la Presidencia, en oficio N. DM-153-2018 de 1° de marzo 2018, consulta el criterio de la Procuraduría General de la República, en relación con los siguientes temas:

“1 ¿Cuáles son las condiciones legales que deben cumplirse a priori para hacer efectiva la garantía del Estado prevista en el artículo 4 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, N. 1644 de 26 de setiembre de 1953?

2 ¿Existe habilitación legal para que, durante un proceso de intervención, el interventor pueda hacer uso de otras vías o mecanismos -distintas de la garantía estatal- que posibiliten el adecuado pago de las obligaciones con terceros acreedores, a través de los activos en propiedad de la entidad bancaria?”.

            La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta, emite el dictamen C-057-2018 de 3 de abril siguiente, en el que se abarcan los siguientes temas:

Admisibilidad de la consulta.

La garantía estatal protege la confianza del público y del sistema financiero.

Una protección no condicionada por los procesos de intervención y liquidación del banco estatal.

            Se concluye que:

La garantía que el Estado otorga a sus bancos conforme el artículo 4 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional es un instrumento generador de confianza en la banca estatal, llamado a disminuir los riesgos de inestabilidad y de incertidumbre respecto del cumplimiento de las obligaciones del banco.

Es la confianza de que presentada una situación de crisis, el Estado va a cubrir las obligaciones de su banco y que lo va a hacer en un plazo oportuno para los intereses de los ahorrantes e inversionistas. Por ende, estos pueden tener la certeza de que no van a resultar perjudicados por la situación de crisis del banco estatal y que, por consiguiente, pueden confiarle sus ahorros.

Para que la garantía sea instrumento de confianza y seguridad de la banca estatal es indispensable que, surgida una situación de crisis, el Estado haga efectiva su garantía.

Se reafirma que esta garantía, irreductible a las categorías de garantía subsidiaria y garantía solidaria reguladas por la legislación civil y comercial, debe hacerse efectiva ante situaciones de crisis que impidan el normal funcionamiento del banco estatal.

Se reafirma que el citado artículo 4 establece una obligación para el Estado, por la cual determinados los motivos que justifican hacer efectiva la garantía, el Estado debe responder ante los ahorrantes e inversionistas del banco en crisis.

El artículo 4 de cita no establece condiciones para hacer efectiva la garantía del Estado. El solo límite establecido legalmente es el referido a la deuda subordinada.

La intervención establecida en el artículo 139, inciso c) y siguientes de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, es un instrumento que permite la sustitución provisional de los administradores titulares de la entidad financiera cuando esta ha entrado en una situación de inestabilidad financiera de grado tres. El interventor que se nombre tendrá a su cargo la administración de la entidad, con los poderes que se deriven de esa función de administración.

Esa administración  tiende a resolver los problemas que aquejan a la entidad de manera que pueda continuar siendo viable. En su caso, si eso no fuere posible y se tratare de una entidad privada, que se proceda a su liquidación.

Los bancos públicos, estatales o no, pueden ser intervenidos, pero no pueden ser liquidados bajo las reglas que regulan la liquidación de los bancos privados.

En ejercicio de la función de administrador que corresponde al interventor de la entidad financiera, este funcionario puede tomar  decisiones como la venta de los bienes de la entidad, el negociar y acordar daciones de pagos y en caso de que se den las condiciones legalmente exigidas, compensar las obligaciones en favor del Banco con pasivos que esté tenga. Acciones que pueden ser adoptadas respecto del banco estatal intervenido.

Los actos de administración que se adopte deben no solo sujetarse al ordenamiento jurídico sino adoptarse en el marco de los objetivos de la intervención y en resguardo, por ende, de los intereses de los ahorrantes e inversionistas, de la entidad y del sistema financiero.

Esos actos de administración se enmarcan temporalmente (un plazo no mayor a un año) y, por ende, con la intervención no se trata de liquidar los bienes de la entidad, así como tampoco puede confundirse con un proceso de quiebra.

La intervención concluye cuando se determina que la entidad es viable y se le autoriza continuar sus operaciones, asumiendo la entidad su propia administración. Pero también cuando determinada la inviabilidad de esa entidad, se solicita la liquidación o quiebra.

Conforme lo dispuesto por el artículo 161 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, en caso de que el proceso de intervención determine que el banco estatal es inviable, el interventor se ve impedido de pedir la liquidación y quiebra del banco, debiendo limitarse a informar a la Asamblea Legislativa sobre dicha situación.

Las normas de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional relativas a la liquidación de bancos están circunscritas a la banca privada. Por lo que no resultan aplicables a una entidad bancaria pública, en nuestro caso, a los bancos estatales.

En ausencia de una norma de rango legal, aplicable a todos y cada uno de los bancos estatales, que regule la liquidación, corresponde al legislador decidir en cada caso qué pasa con un banco estatal inviable. Por ende, decidir si lo liquida o no y en su caso, con cuáles reglas se llevará a cabo la liquidación.

Puesto que no existe una regulación legal sobre la liquidación de un banco estatal, esa liquidación no puede ser establecida como una condición previa para el ejercicio de la garantía del Estado.

La situación de crisis que justifica la ejecución de la garantía obliga a una respuesta urgente y oportuna, por lo que esa ejecución no puede estar subordinada a un proceso de liquidación.

 Garantía que en nuestro ordenamiento ha sido establecida por normas independientes de aquellas que regulan la intervención y en ausencia de normas sobre la liquidación del banco estatal. De allí que pueda hacerse efectiva respecto de un banco intervenido.

La garantía acompaña al banco estatal a lo largo de su funcionamiento y existencia. La liquidación pone fin a los negocios bancarios, extingue las relaciones financieras, comerciales, administrativas, laborales o de cualquier otro tipo que ese banco haya contraído. Ciertamente, en un caso dado estos instrumentos pueden coincidir pero bien podría ser que la garantía se haga efectiva frente a un crisis coyuntural que no determine ni justifique la liquidación del banco.

La garantía estatal se hace efectiva en relación con el banco que enfrenta la situación de crisis, pero desde el momento en que se ejecuta no solo se responde frente a los ahorrantes e inversores de ese banco sino que el Estado afirma ante el público, ante sus mismos bancos y ante el mercado financiero que responde por los bancos estatales, con lo que influye en la credibilidad del sistema y, obviamente, en la percepción del riesgo que implica la actividad financiera desarrollada por sus entes garantizados.

En ese sentido, condicionar la efectividad de la garantía a un proceso de liquidación es susceptible de afectar la protección y confianza que se derivan de la garantía estatal, efecto que no se limitaría al banco inviable sino que es susceptible de extenderse al resto de los entes amparados por esa garantía.

Puesto que la garantía del Estado a los bancos estatales no fue establecida dentro del marco de un proceso de liquidación de la institución, resulta claro que los elementos o condiciones que determinan la decisión de hacer efectiva la garantía son los ya indicados de una situación de crisis que puede deberse, entre otros, a la falta de liquidez en un momento dado que afecte el cumplimiento de las obligaciones del Banco, con mayor razón en situación de iliquidez estructural; una situación de insolvencia; una situación grave de riesgo de confianza, situaciones que afecten su estabilidad y su funcionamiento normal impidiéndole cumplir sus obligaciones.   

Atentamente,