C-089-2019

NOMBRAMIENTOS INTERINOS EN PLAZAS VACANTES (ARTÍCULO 139 DEL CÓDIGO MUNICIPAL); CONTRATACIONES POR SERVICIOS ESPECIALES; PARTICIPACIÓN DE INTERINOS EN CONCURSOS INTERNOS; DETERMINACIÓN Y CÁLCULO DEL SALARIO DEL ALCALDE.

Por oficio Nº MO-AI-073-2018, de fecha 23 de agosto de 2018, con recibido de igual fecha, la Auditora Interna de la Municipalidad de Oreamuno nos consulta una serie de interrogantes concretas que giran en torno a temas diversos entre sí, que involucran nombramientos interinos en plazas vacantes, contrataciones por servicios especiales, participación de interinos en concursos internos y salario del alcalde municipal.

En concreto se consulta:

a)      Qué responsabilidad laboral y administrativa podría existir en una municipalidad, que efectúa nombramientos interinos hasta por un año, para ocupar plazas vacantes cancelando de sueldos fijos, sin sacar las plazas a concurso, como lo señala el artículo 130 del Código Municipal.

b)      ¿Pueden las municipalidades contratar secretarias por servicios especiales, hasta por cuatro años, que cumplen con un horario y realizan funciones administrativas en forma permanente?

c)      ¿Pueden los funcionarios interinos contratados para ocupar plazas vacantes, participar en los concursos internos señalados en el artículo 128 del Código Municipal, formar parte de la nómina de elegibles y ser nombrados en propiedad?

d)      ¿Es correcto el reconocimiento de las anualidades y doble pago de prohibición, al calcular el salario de los alcaldes sobre el salario mayor pagado cuando este contiene anualidades y prohibición? ¿De no ser así, como (sic) sería el cálculo de los salarios de los alcaldes?

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen C-089-2019, de 03 de abril de 2019, luego de un exhaustivo análisis, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, concluye:

1. El plazo máximo de nombramiento de los funcionarios interinos contratados mientras se realizan los concursos para ocupar la plaza en propiedad, es de dos meses, según lo establece el artículo 139 del Código Municipal.
2. Sin embargo, existen circunstancias en las cuales el plazo podría ser prorrogado, como podrían ser cuando el concurso efectuado resulte infructuoso.
3. Es imposible establecer a priori la ilegalidad o no de los nombramientos de funcionarios interinos que sobrepasen el periodo de dos meses indicado en el artículo 139 de repetida cita, toda vez que pueden existir supuestos en los cuales dicho plazo se prorrogue por razones justificadas.
4. La determinación de cuáles funcionarios resultarían implicados y el tipo de responsabilidad personal por imponerles, dependerá de las circunstancias del caso concreto, y en todo caso, ello es de resorte exclusivo de las autoridades competentes de cada Administración activa.
5. Conforme a regulaciones técnicas aplicables en materia presupuestaria, emitidas tanto  por las autoridades del Ministerio de Hacienda –Presupuesto Nacional-, como por la Contraloría General de la República, la acepción de “servicios especiales” alude situaciones de excepcionalidad, y en concreto, a contrataciones laborales por obra o a plazo determinado de personal profesional, técnico o administrativo, para realizar trabajos ocasionales, de carácter especial o eventual, que se extinguen una vez cumplidos el objeto o plazo pactados.
6. Dichas contrataciones a plazo fijo o por obra determinada sólo pueden prorrogarse en aras de concluir la labor particular y específica para la cual el sujeto fue contratado por tiempo expreso.
7. Resultando abiertamente ilegal utilizar prórrogas como instrumento para mantener indefinidamente laborando a un servidor así contratado.
8. En caso de hacerlo, con ello no sólo se desvirtúa la naturaleza jurídica de dicha contratación en detrimento del régimen de empleo público; quebrantando los principios de juridicidad administrativa y de buen manejo de los fondos públicos al derivarse eventuales obligaciones patrimoniales impropias de dicho régimen de contratación, sino que también podría estarse incurriendo en fraude de ley (art. 5 de la Ley No. 8422, denominada Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública) o desviación de poder como patología administrativa, cuando se utiliza un acto perfecto, válido o inválido, para perseguir un fin distinto al fijado por el ordenamiento jurídico (arts. 49 constitucional, 131.3 LGAP y 1.2 del CPCA), al encubrir una relación de empleo mediante este otro tipo de contratación.
9. En caso de requerir esa corporación territorial, servidores para desempeñar funciones permanentes o continuas, debe seguir el procedimiento establecido en el Código Municipal para emplear servidores regulares.
10. Le compete a la Administración activa, por un lado, identificar el tipo de servicio que objetivamente requiere a fin de satisfacer diversas necesidades institucionales, y determinar así el régimen de contratación de personal aplicable al efecto. Y por el otro, establecer casuísticamente la existencia o no de eventuales responsabilidades personales de los funcionarios públicos involucrados, cuando un contrato a plazo fijo se utilice para solventar necesidades institucionales permanentes, derivándose obligaciones patrimoniales impropias de la forma de contratación ya señalada.
11. Siendo congruentes con la jurisprudencia constitucional vinculante, en nuestra doctrina administrativa hemos reconocido y reafirmado que los funcionarios interinos sí pueden participar en los concursos internos, y, por tanto, las corporaciones municipales deben adecuar los procesos de selección de personal a fin de permitirles su participación en aquellos convocados para llenar plazas vacantes. No obstante, hemos advertido que esta participación no les exime de ningún modo del deber de demostrar su idoneidad para el puesto.
12.  Por estar directamente ligado a la materia presupuestaria, en la que la Contraloría General de la República –CGR- tiene competencia exclusiva, excluyente y prevalente, es aquél órgano el que determina la metodología de cálculo del salario del Alcalde municipal, a partir del salario máximo pagado por la respectiva corporación territorial (art. 20 del Código Municipal).
13. Con respecto a esto último, deberá estarse conforme a lo resuelto por la Contraloría General de la República en su jurisprudencia administrativa.