C-099-2019

 LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PUBLICAS. CRITERIOS PARA LA ASIGNACION DE LOS RECURSOS. DESTINOS ESPECIFICOS. FINANCIAMIENTO DEL FONDO DE ASIGNACIONES FAMILIARES. ANTINOMIA NORMATIVA.

El Subdirector General de Presupuesto Nacional, en oficio N. DGPN-SD-0152-2019 de 14 de marzo 2019, solicita el criterio de la Procuraduría General de la República en relación con el siguiente punto:

“Cómo proceder con respecto a los recursos para FODESAF, debido a que coexisten dos normas que se refieren de forma totalmente opuesta a la asignación y giro de los recursos destinados del impuesto sobre las ventas para dicho Fondo?”.

            La consulta se plantea porque la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas reformó el artículo 26 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, eliminando del texto las referencias a la obligación de parte del Poder Ejecutivo de asignar y girar a FODESAF el equivalente a 593.000 salarios base utilizados por el Poder Judicial. No obstante, no se modificó el artículo 15 de la Ley de FODESAF que establece la obligación para el Ministerio de Hacienda de incluir cada año, en el presupuesto ordinario de la República ese destino específico.

La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635 de 3 de diciembre de 2018, tiene entre sus objetivos el permitir una mejor asignación de los recursos presupuestarios de forma de hacer frente a la crisis fiscal que enfrenta el país. Se dispone que las asignaciones presupuestarias, incluso para los programas sociales, responderán a las condiciones fiscales en un año determinado y no a los porcentajes o sumas dispuestas en las normas que crearon el destino específico. Forma parte de esas disposiciones la reforma al artículo 26 de la Ley 5662, cuyo nuevo texto es, ciertamente, incompatible con lo dispuesto en el artículo 15, inciso a) de la misma ley.

            La Procuraduría responde a lo consultado, tomando en cuenta que la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas establece:

A-. un cambio en orden a la regulación de los destinos específicos.

B-. una modificación del financiamiento de FODESAF

C-. el establecimiento de un piso en orden a la presupuestación de los recursos.

Se concluye que:

1-. La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635 de 3 de diciembre de 2018, permite al Ministerio de Hacienda presupuestar la asignación de recursos dispuesta por las leyes que crean destinos específicos a partir de la valoración de las condiciones fiscales y otros imperativos de política pública. Por ende, le permite ajustar esa asignación a los recursos financieros con que se cuente.

2-. En el ejercicio de esas nuevas facultades, el Poder Ejecutivo tiene como límites los destinos específicos creados por la Constitución, así como los creados por ley para financiar un servicio social en forma exclusiva. Por el contrario, no constituyen un límite los destinos referidos a tributos destinados a financiar en forma general los gastos públicos, como pueden ser los destinos a cargo de impuestos como la renta o ahora el impuesto al valor agregado. 

3-. Desde su creación por la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, N. 5662 de 23 de diciembre de 1974, el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) ha tenido como una fuente de financiamiento recursos provenientes del impuesto sobre las ventas.

4-. En el texto vigente, el artículo 15, inciso a) de la Ley 5662 obliga al Ministerio de Hacienda a asignarle en el proyecto de Ley de Presupuesto el equivalente a 593.000 salarios base utilizados por el Poder Judicial para fijar multas y penas. Suma que saldrá de los recursos provenientes del impuesto sobre las ventas.

5-.Financiamiento que reafirma el artículo 26 de esa misma Ley, al disponer que los gastos que conlleve el Fondo deben ser incluidos con base en la totalidad de los ingresos estimados y presupuestados por el Poder Ejecutivo mediante la asignación equivalente a 593.000 salarios base utilizados por el Poder Judicial para fijar multas y penas por la comisión de diferentes infracciones, además del cinco por ciento (5%) de las planillas de los trabajadores y cualesquiera otras fuentes de ingreso existentes. Disposición que obliga al Ministerio de Hacienda a incluir en el presupuesto y girar oportunamente la totalidad del monto que resulte de multiplicar 593.000 salarios base indicado en la Ley N.º 7337.

6-. Ese artículo 26 ha sido modificado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, por lo que a partir del 1 de enero de 2020 el numeral dejará de establecer la asignación específica equivalente a los 593.000 salarios base, para en su lugar disponer que los gastos del Fondo se incluirán en el presupuesto respectivo, con base en la totalidad de los recursos presupuestados por el Poder Ejecutivo, además del cinco por ciento (5%) de las planillas de los trabajadores y cualesquiera otras fuentes de ingreso existentes.

7-. Dicha redacción es antinómica del artículo 15, inciso a), ya que el financiamiento de FODESAF se hará tomando en consideración la totalidad de los recursos presupuestos, no solo los recursos originados en el impuesto sobre las ventas; más aún sin que de estos recursos se garantice una suma o porcentaje determinado para ese financiamiento. Se establece una obligación de financiar la totalidad de los gastos pero no en la forma que lo dispone el artículo 15, inciso a): el financiamiento del Fondo en el artículo 26 se desliga de una cantidad, de un parámetro determinado (salarios base), de una fuente de ingresos (impuesto sobre las ventas).

8-. Esa antinomia normativa debe ser resuelta con aplicación de los criterios cronológico y teleológico, máxime que de darse preeminencia a lo dispuesto en el artículo 15, inciso a), se desconocería la finalidad que informa la Ley N. 9635.

9-. Pero, además, debe considerarse que el financiamiento previsto en el artículo 15, inciso a) partía de un destino específico a cargo del impuesto sobre las ventas. Empero,  la norma que estableció ese destino, Ley 6952 de 29 de febrero de 1998, fue derogada por  el artículo 32 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Con lo que el legislador elimina el destino específico  y expresa su decisión de que el financiamiento de los programas sociales no esté ligado a los recursos provenientes de ese impuesto.

10-. A pesar de esa derogación, el Ministerio de Hacienda y el Poder Ejecutivo están obligados a asignar a FODESAF una suma no menor a la asignada en el presupuesto de 2019, conforme lo ordena el artículo 24 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Por lo que esa asignación del presupuesto vigente se constituye en la cantidad mínima que debe ser concedida a FODESAF. Si los recursos lo permiten, el Ministerio puede asignarle una mayor cantidad de recursos que lo presupuestado en 2019, pero nunca mermar lo asignado en el presupuesto ahora vigente.