C-160-2019

LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS, NO. 9635; ANUALIDADES; CORPORACIONES MUNICIPALES; CONVENCIONES COLECTIVAS; HOMOLOGACIÓN Y REGISTRO DE CONVENCIONES COLECTIVAS; ANULACIÓN DE CLÁUSULAS CONVENCIONALES.

Por oficio No. MSR-AM-218-2019, de 29 de marzo de 2019 –con recibo de 4 de abril de 2019-, el Alcalde de la Municipalidad de San Ramón plantea la interrogante de cómo, cuándo y la forma de proceder en cuanto al reconocimiento de anualidades en esa corporación territorial, por la incidencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018[1] (Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, arts. 26.2, 40, 48 párrafo tercero, 49, 50, 56, 57 inciso l)  y Transitorios XXV, XXX, XXXI y XXXIII) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H-[2] (arts. 1 inciso a), 3, 14, 17 y 19) en la materia; especialmente considerando que la Convención Colectiva de trabajo suscrita en esa municipalidad el 13 de setiembre de 2018 y homologada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, mediante oficio DAL-DRT-OF-50-2019, de 5 de marzo de 2019, en su artículo 40 se compromete a mantener el reconocimiento de anualidades en un porcentaje superior –del 3%- al legalmente previsto. Aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. MSR-AM-GJ-072-2019, de fecha 22 de marzo de 2019, según el cual, con independencia de lo establecido al respecto por la nueva Convención Colectiva suscrita con los trabajadores, el reconocimiento de anualidades en esa municipalidad debe hacerse con base en lo dispuesto por la Ley No. 9635.

Con la aprobación del Procurador General de la República, mediante dictamen C-160-2019, de 10 de junio de 2019, el Procurador Adjunto Luis Guillermo Bonilla Herrera, del Área de la Función Pública, luego de delimitar el objeto de la consulta y el alcance del criterio jurídico, concluye:

“Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

Por advertirse la innegable existencia de un conflicto jurídico concreto relacionado con la validez o no de la Convención Colectiva suscrita con los trabajadores y empleados municipales, que está pendiente de resolución en sede administrativa, y por pretender la valoración sobre la conformidad o no con el ordenamiento jurídico de una Convención Colectiva, la consulta deviene parcialmente inadmisible en los términos en que fue planteada.

Conforme a la Ley o con sujeción a ésta, y por medio de sus Concejos municipales –arts. 4 y 13 del Código Municipal-, como manifestación de su autonomía, las corporaciones territoriales tienen competencia para determinar su régimen retributivo-salarial -artículos 168, 169 y 170 de la Constitución Política, 4 del Código Municipal y 21 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, No. 8131 del 18 de setiembre de 2001-.

A falta de norma especial en materia de anualidades, en el caso de las corporaciones territoriales les resulta aplicable la Ley  de Salarios de la Administración Pública; normativa que fue expresamente modificada en esa materia por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 de 3 de diciembre de 2018 (Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, arts. 26.2, 40, 48 párrafo tercero, 49, 50, 56, 57 inciso l) y Transitorios XXV, XXX, XXXI y XXXIII) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas- (arts. 1 inciso a), 3, 14, 17 y 19); disposiciones con un indiscutible rige a partir de la fecha de publicación de esa Ley –esto es el 4 de diciembre de 2018- y a las que deben someterse inexorablemente las municipalidades (art. 26.2 de la citada Ley No. 9635 y 3 de su Reglamento).

En razón de la reforma instaurada del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública por el artículo 57 inciso l) de la Ley No. 9635, ya no es factible, entre otras cosas, el reconocimiento de tiempo servido anterior prestado en otras entidades del Sector Público, ni será posible, en caso de ascensos, computar los aumentos anuales que arrastre el servidor con base en la categoría del cargo al cual se le asciende, sino que en tales casos comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría, pues bajo ningún supuesto se revalorizarán los incentivos ya reconocidos. En este sentido deben reconsiderarse de oficio, y en lo conducente, los dictámenes C-314-2018, de 14 de diciembre de 2018 y C-017-2019, de 23 de enero de 2019.

Conforme a lo dispuesto en el dictamen C-060-2019, de 05 de marzo de 2019, la citada Ley estatal No. 9635, aunque sobrevenida, prevalecería sobre lo dispuesto en los convenios colectivos “anteriormente” suscritos, en virtud del principio de jerarquía normativa, que impone la preeminencia de la Ley sobre el convenio colectivo pactado; máxime cuando la norma legal está dirigida a derogar, y por ende, a determinar la pérdida de vigencia a futuro de las normas convencionales anteriores en un contenido normativo específico, como lo es en este caso la regulación del reconocimiento de anualidades en el Sector Público.

Solución similar se da en el caso de convenciones colectivas renegociadas y homologadas con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, pues por imperativo legal las mismas deben adaptarse en todos sus extremos a lo establecido en la citada Ley No. 9635 y demás regulaciones que dicte el Poder Ejecutivo; esto conforme a su Transitorio XXXVI.

Aun en el contexto  de la reforma legal introducida  por la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley No. 9343-, para efectos de la homologación y registro de dichos instrumentos colectivos, conforme lo previsto por el ordinal 57 del Código de Trabajo, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en concreto el departamento de Relaciones de Trabajo, debiera verificar que las convenciones colectivas suscritas en el Sector Público reúnan, además de los requisitos de forma, los de fondo anteriormente aludidos, por demás contenidos en la citada Ley No. 9635, a fin de que se ajusten y no se opongan a lo normativamente previsto por el Ordenamiento jurídico estatal, pues innegablemente bajo el modelo de regulación heterónoma previsto en nuestro medio, posterior al depósito, debe darse una ratificación por parte de la autoridad Administrativa, que doctrinariamente se ha conocido como “homologación” del convenio colectivo, a fin de que se determine si el convenio se ajusta o no a las disposiciones normativas vigentes  y garantizar así un mínimo de coherencia con el ordenamiento jurídico estatal.

Supuesto distinto, con función y efectos diferentes a una derogación imperativa, es aquel referido a la eventual anulabilidad por invalidez de lo pactado en una convención colectiva con posterioridad al 4 de diciembre de 2018, por infracción sustancial al Ordenamiento Jurídico, sea por contrariar, dispensar, excepcionar o quitar vigencia a normas legales –las de la Ley No. 9635- o reglamentarias –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H- vigentes, debidamente promulgadas (arts. 692, 695, 711 y 713 del Código de Trabajo vigente) y en el que privarían, conforme a nuestra jurisprudencia administrativa, los principios de intangibilidad y eficacia vinculante del instrumento colectivo pactado, pues aunque se discrepe acerca de su legalidad, ello no autoriza la dispensa o inaplicación singular administrativa de disposiciones contenidas en convenios colectivos pactados, hasta tanto no sean derogadas, modificadas conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico o declaradas ilegales –art- 713 del Código de Trabajo vigente- o incluso inconstitucionales por la autoridad judicial competente, según el vicio del que adolezcan.

Si la Administración municipal nota o estima que ha incurrido en alguna ilegalidad al suscribir la convención colectiva en contravención de la citada Ley No. 9635 y su Reglamento, o que la misma contiene normas con eventuales vicios de inconstitucionalidad, deberá instaurar el proceso judicial correspondiente a fin de conseguir, con efectos jurídicos erga omnes, la invalidez de las mismas. Esto es así, porque, como operadores jurídicos, los funcionarios públicos no están obligados a aplicar dichas normas impávida e indiscriminadamente, y deben reaccionar en consecuencia frente a ellas. Recuérdese que, como agentes públicos, los funcionarios están obligados a actuar siempre con pleno sometimiento a la legalidad administrativa (arts. 11 constitucional y de la LGAP).

Con base en la jurisprudencia administrativa expuesta y la normativa legal vigente, la Administración consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, respuestas concretas a cada una de sus interrogantes y, subsecuentemente, sugerir a lo interno de la corporación territorial la adopción de las medidas correctivas necesarias, en caso de estimarse procedentes, para una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico del problema jurídico planteado.

Se deja así evacuada su consulta.”