PGR-C-167-2022

COMPETENCIA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. COMPETENCIA DEL PODER EJECUTIVO EN SENTIDO ESTRICTO. REFRENDO. DELEGACIÓN DE COMPETENCIA. DELEGACIÓN DE FIRMA. EL DELEGANTE DETERMINA LA PERSONA DELEGADA PARA LA FIRMA.

Mediante oficio N. DP-0038-2022 de 27 de julio del presente año, recibido el 29 de ese mes, el señor Presidente de la República consulta sobre la posibilidad de delegar su firma en otros funcionarios.

En concreto, se consulta lo siguiente:

“¿En cuáles actos administrativos en los que firma el suscrito, en conjunto con el Ministro de ramo constituyéndonos como Poder Ejecutivo, es posible delegar la firma, de conformidad con lo dispuesto en los artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública? Esto, considerando que dicha delegación implica solo la materialidad del acto de firma y no así la transferencia del ejercicio de la competencia.

¿Es jurídicamente procedente que, en aquellos actos en los cuales, exista una ley que disponga que el poder ejecutivo debe resolver el otorgamiento de un derecho, por ejemplo, pensiones, régimen de zona franca, pago de extremos laborales, entre otros, pueda delegarse la firma del Presidente de la República y la del Ministro del ramo?

- ¿En quiénes podría delegarse la firma del Presidente de la República considerando los supuestos de las dos consultas anteriores?”.

La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta, emite el dictamen PGR-C-167-2022 de 11 de Agosto siguiente, en el que analiza la consulta a partir de

La delegación de firma de actos administrativos no implica un cambio en el orden de las competencias. De lo que se sigue que la delegación de firma respecto de los actos que ejercitan la competencia administrativa dispuesta en el artículo 140 de la Constitución no violenta el principio de indelegabilidad de las funciones, dispuesto en el artículo 9 del Texto Fundamental. Afirmación que es igualmente válida respecto de la delegación de firma de los actos administrativos que ejercitan la competencia  atribuida por ley al Poder Ejecutivo. En la medida en que delegar la firma involucra una decisión personal fundada en la confianza, corresponde al delegante seleccionar la persona delegada para firmar en su nombre.

Concluye que:

1-. La Ley General de Administración Pública, en sus artículos 89 y 90, establece los supuestos en los cuales el ejercicio de la competencia es indelegable. Por lo que en los ámbitos en que la competencia sea indelegable, el competente debe ejercerla tanto formal como materialmente.

2-. La delegación de firmas, en tanto técnica de gestión de los asuntos administrativos, facilita la colaboración entre el titular de un órgano y otra persona, normalmente funcionario subordinado, que asume la labor material de firma del acto dictado por el competente. Lo que explica que no presente un cambio en el orden de las competencias ni en su ejercicio. El delegado no ejerce un poder de decisión ni emite el criterio que se plasma en el documento que firma por el delegante.

3-. La delegación de firma que involucre el poder de decisión del jerarca será inválida. En todo momento se requiere que la manifestación de voluntad que se expresa en el acto sea propia del órgano competente, que ha ejercido su poder de decisión, por lo que el delegado no puede ni debe asumir personal y directamente el dictado del acto, sino realizar la materialización de la firma. Por el contrario, la delegación de firma es posible en asuntos en que la competencia es delegable, con las excepciones que se dirá.

4-. Las competencias constitucionales del Presidente de la República como tal y como miembro del Poder Ejecutivo en sentido estricto son indelegables, conforme lo dispuesto en el artículo 9 constitucional.

5-. La competencia constitucional y legal atribuida exclusivamente al Presidente de la República tiene una repercusión institucional, que puede extenderse a todo el Estado lo que, en criterio de la Procuraduría, determina la necesidad de que no solo deba ser ejercida directamente por el Presidente sino que los actos que ejercitan esa competencia sean firmados directamente por él.

6-. El artículo 140 de la Constitución Política establece competencias de diversa naturaleza: funciones de gobierno y funciones meramente administrativas, de gestión cotidiana de los asuntos del ramo.

7-. Las funciones de gobierno implican una decisión política, susceptible de marcar el direccionamiento estatal en su conjunto.  Los actos expresión de estas funciones están directamente regulados por la Constitución, por lo que no cabría considerar que le son aplicables las disposiciones relacionadas con la delegación de competencia administrativa pero tampoco de una delegación de firma, por iguales razones que las señaladas en relación con las atribuciones del Presidente de la República.

8-. En relación con la competencia administrativa, consagrada en el artículo 140 constitucional, debe considerarse que normalmente dichas atribuciones son reguladas, desarrolladas por las distintas leyes, que, en su caso, confían esas competencias a los Ministerios en tanto órganos del Poder Ejecutivo. Por su naturaleza administrativa, los actos de su ejercicio podrían ser objeto de delegación de firma en el sentido antes señalado.

9-. El artículo 146 de la Constitución reafirma la participación activa y conjunta del Ministro del Ramo en la adopción -y no solo en la firma- de decretos, acuerdos, resoluciones u órdenes que le corresponde emitir al Poder Ejecutivo, órgano que no se identifica con Presidente de la República.

10-. Empero, estima la Procuraduría que del artículo 146 constitucional no puede derivarse que todos y cada uno de los acuerdos, resoluciones y órdenes deban ser emitidos por el Poder Ejecutivo en sentido estricto. Ello implicaría que toda la función administrativa corresponde al Poder Ejecutivo en sentido estricto, sin posibilidad de que la Ley la atribuya a otros órganos, incluidos los Ministerios.

11-. Una interpretación en ese sentido no es conforme con los principios constitucionales de razonabilidad, eficacia y eficiencia. Baste señalar que dicha interpretación tornaría absolutamente inoperante el funcionamiento no solo del Poder Ejecutivo sino eventualmente del Estado, afectando su continuidad y la de los servicios públicos a cargo del Ejecutivo.

12-. Por lo que procede reconsiderar de oficio el dictamen C-207-2000 de 1 de setiembre del 2000 en cuanto afirma que todos los acuerdos, resoluciones y órdenes son de competencia del Poder Ejecutivo en sentido estricto y requieren la firma del Presidente de la República y el Ministro del Ramo, para su validez; correspondiéndole a ese órgano conocer y resolver todos los reclamos administrativos por extremos pecuniarios y reputando dudosamente constitucional que una ley atribuya al Ministro la emisión de acuerdos y resoluciones de contenido económico. Por la misma razón se reconsidera el dictamen C-121-2007 de 18 de abril de 2007.

13-. El artículo 122 de la Constitución Política establece límites a la actuación del Poder Legislativo, pero de esos límites no puede derivarse el establecimiento de una norma de competencia exclusiva para el Poder Ejecutivo en sentido estricto. Razón por la cual se reconsidera la conclusión 3 en relación con la 2 del citado dictamen C-121-2007.

14-. Del artículo 146 de la Constitución Política no puede derivarse, entonces, una prohibición para que el Presidente de la República, el Ministro del Ramo o ambos integrantes del Poder Ejecutivo en sentido estricto deleguen la firma de las resoluciones, acuerdos u órdenes que les corresponda emitir en orden a las competencias administrativas establecidas en el numeral 140 del mismo Texto Fundamental.

15-. En el tanto no envuelva una delegación de competencia, el Presidente de la República, el Ministro del Ramo o ambos integrantes del Poder Ejecutivo en sentido estricto pueden delegar la firma de las resoluciones, acuerdos u órdenes que deban emitir en cumplimiento de las competencias -administrativas- atribuidas por Ley.

16-. Delegar la firma es un acto de confianza, por lo que compete al Presidente de la República decidir en cuál funcionario delega su firma. Funcionario que podrá no ser el inmediato inferior.

17-. En los supuestos de competencia del Poder Ejecutivo, es conveniente que la delegación opere en un funcionario distinto del respectivo Ministro de Ramo, a efecto de no afectar la trasparencia de la gestión y poner en entredicho el ejercicio efectivo de la competencia conjunta.