PGR-C-041-2023

EN GENERAL SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS AUDITORÍAS INTERNAS.LOS DICTÁMENES DE LA ASESORÍA JURÍDICA INSTITUCIONAL NO SON VINCULANTES.LA COMPETENCIA DE LA DIRECCIÓN DE ASESORÍA JURÍDICA DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA ESTÁ DETERMINADA POR EL REGLAMENTO ORGÁNICO.LA DIRECCIÓN DE ASESORÍA JURÍDICA ES LA UNICA COMPETENTE PARA EMITIR DICTAMENES OFICIALES.LA DIRECCIÓN DE ASESORÍA JURÍDICA ES COMPETENTE PARA EMITIR EL CRITERIO JURÍDICO PREVIO AL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA.COMPETENCIA DESCONCENTRADA; FUNCIÓN DE COORDINACIÓN DE LA DIRECCIÓN JURÍDICA CON LAS ASESORÍAS LEGALES (UNIFORMIDAD). REPRESENTACIÓN JUDICIAL (DEFENSA TÉCNICA) DE LOS ORGANOS DESCONCENTRADOS DEL ESTADO SIN PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL ES COMPETENCIA ESPECIAL Y EXCLUSIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Mediante oficio N.º AI-133-2022 de 15 de setiembre de 2020 (Sic), recibido el 15 de setiembre de 2022, el señor Alexander Mora Carrillo, Auditor Interno del Ministerio de Ambiente y Energía, nos consulta lo siguiente:

1.      ¿Puede una Directriz firmada por el Jerarca Institucional ser de acatamiento obligatorio para las jefaturas o directores de todas las Direcciones, Departamentos y Órganos Desconcentrados del MINAE?

2.      ¿El criterio legal de la Dirección de Asesoría Jurídica del MINAE puede ser considerado como el único de nivel oficial y vinculante?

3.      ¿Puede una Directriz violentar o no la naturaleza jurídica de los Órganos Desconcentrados del MINAE al obligarlos a una subordinación de criterios jurídicos bajo la cobertura de la Dirección de Asesoría Jurídica del MINAE?

4.      ¿Esta vinculación puede incluir las materias técnicas desconcentradas para cualquier aspecto jurídico relevante, que afecte los intereses institucionales?

5.      ¿Se considera jurídicamente correcto o no que para todas las gestiones que se presenten ante el MINAE, y a efecto de brindar seguridad jurídica al administrado, el Director o Jefe de la dependencia sea el responsable de velar de que la aplicación jurídica de las normas en los trámites administrativos de permisos, autorizaciones, consultas y afines sea la misma para todos los usuarios en el territorio nacional?

6.      ¿Se considera jurídicamente correcto o no que las oficinas de asesorías jurídicas de las distintas dependencias del nivel central sean el enlace oficial de coordinación con la Dirección de Asesoría Jurídica del MINAE para todos los efectos de emisión de instrumentos legales y de criterios jurídicos institucionales, a solicitud de la Jefatura de su dependencia?

7.      ¿Cuál es la base jurídica que sustenta que las oficinas de asesorías jurídicas de las dependencias de nivel central y regional, estén subordinadas técnicamente a la Dirección de Asesoría Jurídica del MINAE?

8.      ¿Esta subordinación de las oficinas de asesorías jurídicas de las dependencias de nivel central y regional a la Dirección de Asesoría Jurídica del MINAE implica o no alguna afectación para que las primeras puedan continuar atendiendo el trabajo ordinario del área de su competencia, incluida la función de asesoría, trámites de expedientes y emisión de gestiones de su Dependencia?

9.      ¿Cuál es la base jurídica que sustenta que las asesorías jurídicas de nivel regional, deban coordinar y actuar a través de la asesoría jurídica del nivel central de su dependencia para la atención de la gestión de consultas y trámites de instrumentos legales?

10.  Cuando se trate de dictaminar sobre nuevos criterios oficiales y opiniones legales relevantes, ¿debe gestionarse la consulta respectiva por parte del Director o Jefe de la dependencia acompañado del criterio legal emitido por la oficina de asesoría jurídica dela dependencia, incluido los insumos técnicos?

11.  ¿Corresponde o no a la Dirección de Asuntos Jurídicos del MINAE emitir la autorización o visto bueno previo, a proyectos de Ley, Reglamentos, Reglamentos Técnicos, Manuales, Instrumentos afines, para cualquiera de las áreas temáticas bajo competencia de este Ministerio?

12.  Cuando se requiera la emisión de un criterio jurídico sobre un tema específico, de previo a emitir la resolución de recursos en la etapa procesal de agotamiento de la vía administrativa, ¿cuál es la base jurídica que sustenta que este criterio deba ser coordinado por las asesorías jurídicas de las dependencias con la Dirección de Asesoría Jurídica del MINAE a efecto de unificar el criterio jurídico que se aplicará?

13.  En los casos en que exista disputa judicial ante los Tribunales de Justicia sobre la aplicación de un criterio jurídico relevante institucional, ¿deben o no las asesorías jurídicas de las dependencias del nivel central coordinar con la Dirección de Asesoría Jurídica del MINAE el criterio oficial institucional que se defenderá en estratos judiciales?

14.  Sobre este particular, ¿el seguimiento y apersonamiento al proceso judicial será responsabilidad de la asesoría jurídica desconcentrada en su nivel nacional y regional o de la Dirección de Asesoría Jurídica del MINAE?

El órgano fiscalizador interno plantea la consulta al amparo de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, parte final, que autoriza a los auditores para consultar directamente a este órgano.

Con la aprobación del Procurador General por ministerio de ley, mediante dictamen PGR-C-041-2023, el Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez, Procurador Director, concluye lo siguiente:

1. Que no es procedente que, por la vía de una directriz, se reconozca efecto vinculante a los dictámenes de una asesoría jurídica en particular, aunque ésta sea la unidad jurídica de la administración central de un ministerio. Tampoco es procedente que sea una norma reglamentaria la que otorga efecto vinculante a los criterios de un órgano de asesoría jurídica.

2. El artículo 11.b del Decreto N.° 35669 de 4 de diciembre de 2009 que establece un efecto vinculante a los dictámenes de la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Energía violenta la reserva de Ley que existe en la materia y podría padecer de un vicio de invalidez en el tanto le otorga efecto vinculante a sus criterios.

3. La Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Energía ha sido creada como un órgano de asesoría legal del Ministro, los Viceministros, el Oficial Mayor y los otros directores del nivel central del Ministerio. El artículo 11.b del reglamento orgánico, le ha dado una competencia a la Dirección de Asesoría Jurídica para emitir criterios legales y opiniones jurídicas también a los órganos desconcentrados del Ministerio de Ambiente y Energía, para efectos institucionales y en cumplimiento de los requisitos establecidos por la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la República.

4. Corresponde al Ministro de Ambiente y Energía definir los órganos legitimados para pedir criterio de la Dirección de Asesoría Jurídica y los requisitos formales que deben satisfacerse a tal efecto.

5. El Decreto N.° 35669 no supone que la Dirección de Asesoría Jurídica sea el único y exclusivo órgano de asesoría legal del Ministerio de Ambiente y Energía impidiendo que los órganos desconcentrados u otras dependencias puedan contar con una asesoría jurídica propia.

6. La Dirección de Asesoría Jurídica tiene una función de coordinar con las asesorías legales ubicadas fuera de ella, la elaboración de los criterios jurídicos.

7. La función de coordinación de la Dirección de Asesoría Jurídica implica la ordenación de las relaciones entre la Dirección de Asesoría Jurídica y las otras asesorías del Ministerio de Ambiente y Energía para procurar el diálogo y colaboración entre los abogados y abogadas de dichos órganos, específicamente entre los profesionales de la Dirección con los de las otras asesorías legales; para aspirar a la consecución de criterios jurídicos uniformes que permitan una actividad administrativa más uniforme y se garantice, así, el principio de igualdad en el trato de los administrados.

8. En virtud del artículo 12.a de la Ley de Control Interno, corresponde a las jefaturas como titulares subordinados velar por el adecuado desarrollo de la actividad del ente o del órgano a su cargo, lo cual comprende velar para que la aplicación jurídica de las normas en los trámites administrativos de permisos, autorizaciones, consultas y afines sea la misma para todos los usuarios en el territorio nacional.

9. El reglamento orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía no ha creado una subordinación técnica entre la Dirección de Asesoría Jurídica y los asesores legales de las otras dependencias; particularmente las de los órganos desconcentrados; que faculte a aquella a dirigir técnicamente las funciones de éstos; sin perjuicio de que la Dirección pueda emitir manuales y compendios que eventualmente informen la actividad de las otras asesorías legales del ministerio.

10. Una directriz no puede subordinar, aunque sea sólo técnicamente, las asesorías jurídicas de los diferentes órganos administrativos a la Dirección de Asesoría Jurídica. Empero, las asesorías jurídicas sí pueden funcionar como enlace oficial de coordinación con la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Energía, para todos los efectos de emisión de instrumentos legales y de criterios jurídicos institucionales.

11. El artículo 11 del reglamento orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía dispone que los criterios jurídicos de la Dirección de Asesoría Jurídica, sean los oficiales. Se debe comprender, que dichos criterios tienen un reconocimiento como opiniones jurídicas institucionales.

12. La función de asesoría jurídica es de naturaleza técnica técnico - auxiliar y tiene por fin guiar y aclarar a otros órganos, en especial los órganos jerárquicos, sobre los fundamentos y el contenido de sus decisiones. A través de sus dictámenes, las asesorías jurídicas no ejercen una actuación revisora de las actuaciones de los órganos desconcentrados, tampoco los instruyen en relación con los fines y metas que debe ordenar su actividad administrativa. No es incompatible, pues, con la desconcentración, que se disponga que la asesoría jurídica del órgano desconcentrado la prestará el órgano de asesoría jurídica de la estructura central.

13. La Dirección de Asesoría Jurídica es la competente para brindar el criterio jurídico cuando corresponda al Ministro agotar la vía administrativa – conforme los artículos 28.d y 126.d de la Ley General de la Administración Pública – y cuando también corresponda a un órgano desconcentrado – conforme el artículo 126.c también de la Ley General de la Administración Pública.

14. Disponer que los órganos desconcentrados deban contar con la autorización o visto bueno de la Dirección de Asesoría Jurídica del nivel central del Ministerio, para elaborar los instrumentos de alcance general necesarios para el ejercicio de sus competencias desconcentradas, supone otorgar a aquella Dirección una atribución para revisar las actuaciones del órgano desconcentrado, lo cual es incompatible con dicho régimen jurídico.

15. En el supuesto de los órganos con desconcentración mínima, el jerarca superior supremo del Ministerio de Ambiente y Energía puede determinar las competencias del órgano desconcentrado mediante órdenes, instrucciones o circulares.

16. La Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Ambiente y Energía, carece de competencias para apersonarse en juicio en defensa de los intereses de dicho reparto del Poder Ejecutivo. La regla general es que la representación del Estado en juicio es una atribución de la Procuraduría General de la Republica.

17. La Dirección de Asesoría Jurídica tiene el deber de colaborar con la Procuraduría General de la República para una defensa jurídica del Estado que sea técnica, objetiva y profesional. No obstante, no corresponde ni a la Dirección ni a los asesores jurídicos de los órganos desconcentrados, definir la defensa jurídica del Estado o de los órganos desconcentrados. Esta es una competencia de la Procuraduría General de la República en su función de representación del Estado en juicio.