28 de mayo del 2014

C-168-2014

 

Licenciado

Alfredo Córdoba Soro

Alcalde Municipal

Municipalidad de San Carlos

 

Estimado señor:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio A.M.-0236-2014 del 27 de febrero de 2014, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre “si los recursos provenientes de las multas de tránsito, establecidos en el artículo 217 inciso b) de la Ley de Tránsito N°7331, aun se encuentran vigentes”.

 

            En cumplimiento de lo establecido en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la consulta del criterio emitido por el Licenciado Armando Mora, Director Jurídico de la Municipalidad de San Carlos.

 

I.                   SOBRE LA EVOLUCIÓN NORMATIVA DEL RÉGIMEN DE TRANSFERENCIA DE LAS MULTAS DE TRÁNSITO A FAVOR DE LAS            MUNICIPALIDADES

 

De importancia para evacuar la consulta que se plantea, conviene realizar un análisis histórico de la evolución de las normas que se refieren a la transferencia de recursos por multas de tránsito a favor de las municipalidades.

 

Inicialmente con la emisión de la Ley de Administración Vial, N° 6324 del 24 de mayo de 1979, se estableció la existencia de un fondo en manos del Consejo de Seguridad Vial, para el cumplimiento de sus funciones. Dentro de dichos fondos se incluía todo lo relativo a la recolección de multas en materia de tránsito, según lo dispuesto en el artículo 10 inciso d) de su redacción original, que establecía:

 

“Artículo 10.- Para el cumplimiento de sus funciones el Consejo contará con los siguientes recursos, que formarán el Fondo de Seguridad Vial:

(…)

d) El fondo de las multas a que se refiere el artículo 118 de la Ley de Tránsito; y

(…)”

  

Posteriormente, al emitirse la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N° 7331 del 13 de abril de 1993, se asignó un destino específico a los fondos recolectados por concepto de multas de tránsito, estableciéndose en lo que interesa a la presente consulta lo siguiente:

 

“ARTICULO 217.- De las sumas recaudadas por el concepto de multas por infracciones, que señala el inciso d) del artículo 10 de la Ley No. 6324, el Consejo de Seguridad Vial realizará, semestralmente, las siguientes transferencias:

(…)

 

b) Un diez por ciento (10%) a las municipalidades de toda la República, el cual se distribuirá tomando en consideración, en igual porcentaje, su población y su área geográfica. Estas sumas se destinarán, exclusivamente, para financiar proyectos de seguridad vial, en coordinación con la Dirección General de Ingeniería de Tránsito.

(…)

 

Los entes y asociaciones que reciban las anteriores transferencias, anualmente presentarán un informe de liquidación presupuestaria de esos fondos, ante la Contraloría General de la República, ente que fiscalizará su correcto uso, de acuerdo con la presente Ley.”

 

  Nótese que en la redacción original de la ley 7331, se establecía que el diez por ciento de los montos por concepto de multas referidos en el inciso d) del artículo 10 de la Ley 6324, serían trasladados a las municipalidades, las cuales debían presentar un informe anual de liquidación ante la Contraloría General de la República.

 

  Posteriormente, la numeración de la Ley 7331, fue corrida por los incisos a) y q) del artículo 2° de la ley N° 8696 de 17 de diciembre de 2008, traspasando la norma citada del artículo 217 al 231 (a pesar de que ese artículo 2 fue luego derogado por el artículo 251 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial N° 9078 de 4 de octubre de 2012).

 

            De igual forma, debemos señalar que el artículo 231 de la Ley 7331, sufrió más tarde una modificación en su contenido, según reforma operada mediante el artículo 34° de la ley N° 8823 del 5 de mayo de 2010, estableciéndose la siguiente redacción en lo que interesa:

 

“ARTÍCULO 231.- De las sumas recaudadas por el concepto de multas por infracciones, que señala el inciso d) del artículo 10 de la Ley No. 6324, el Consejo de Seguridad Vial realizará, semestralmente, las siguientes transferencias:

(…)

 

b) Un diez por ciento (10%) a las municipalidades de toda la República, el cual se distribuirá tomando en consideración, en igual porcentaje, su población y su área geográfica. Estas sumas se destinarán, exclusivamente, para financiar proyectos de seguridad vial, en coordinación con la Dirección General de Ingeniería de Tránsito.

(…)

 

Los entes y las asociaciones que reciban las anteriores transferencias, anualmente presentarán un informe de liquidación presupuestaria de esos fondos ante el Consejo de Seguridad Vial.”

 

            A partir de dicha reforma, la liquidación anual que debían presentar las municipalidades ya no sería tramitada ante la Contraloría como se establecía anteriormente, sino ante el propio Consejo de Seguridad Vial.

 

            De todo lo anterior, podemos llegar a la primera conclusión, de que a lo largo de las reformas y modificaciones operadas sobre la Ley 7331, se mantuvo que de lo recolectado por concepto de multas de tránsito, debía trasladarse un porcentaje del diez por ciento a favor de las distintas municipalidades del país, según su población y área geográfica, recursos que debían destinarse a proyectos de seguridad vial coordinados con la Dirección General de Ingeniería de Tránsito.

 

            No obstante lo anterior, debemos señalar que con la entrada en vigencia de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N° 9078 del 4 de octubre de 2012, el legislador modificó el régimen de transferencia existente en la Ley 7331, pues estableció en el artículo 234 lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 234.- Destinos específicos de las multas

 

De las sumas recaudadas por concepto de multas por infracciones, que señala el inciso c) del artículo 10 de la Ley N.º 6324, Ley de Administración Vial, de 24 de mayo de 1979, y sus reformas, el Cosevi realizará, semestralmente, las siguientes transferencias de las sumas netas recaudadas una vez descontadas las comisiones que se pagan a los entes autorizados por la recaudación de las multas y sus accesorios.

 

a)      Un veintitrés por ciento (23%) al Patronato Nacional de la Infancia para la atención de los fines y el desarrollo de los programas institucionales.

b)      Un cinco por ciento (5%) para la Asociación Cruz Roja Costarricense, suma que será distribuida, entre los diferentes comités auxiliares del país, tomando en cuenta la fórmula cincuenta por ciento (50%) población de su área de influencia, treinta por ciento (30%) de incidentes atendidos en vías públicas según las estadísticas del 9-1-1, veinte por ciento (20%) de la calificación anual interna institucional.

 

c)      Un tres por ciento (3%) al Ministerio de Justicia y Paz para la atención de las responsabilidades que le asigne esta ley.

 

d)      Un cuarenta por ciento (40%) del monto de las multas que hubiesen sido confeccionadas por los inspectores municipales de tránsito producto de las infracciones definidas en esta ley, será transferido a la municipalidad donde se confeccionó la boleta. Estos montos se destinarán a inversión de capital en el fortalecimiento de la seguridad vial y el financiamiento del programa de los inspectores de tránsito municipal.

 

e)      El porcentaje restante de lo recaudado por multas se asignará al Cosevi y formará parte del Fondo de Seguridad Vial, sin perjuicio de los destinos específicos de multas por infracciones a esta ley contenidos en otros cuerpos normativos. Un diez (10%) de los recursos dispuestos en este inciso serán destinados al financiamiento de los programas educativos definidos en el artículo 140 y 217 de esta ley.

 

Las multas confeccionadas por los inspectores municipales de tránsito únicamente estarán sujetas a las deducciones de los incisos d) y e).

Los entes y las asociaciones que reciban las anteriores transferencias presentarán anualmente un informe de liquidación presupuestaria de esos fondos ante el Cosevi, a más tardar el 15 de febrero del año siguiente a la asignación de los recursos y este comunicará a la Contraloría General de la República los resultados de dicho informe para lo que corresponda.”  (La negrita no forma parte del original)

 

            De lo dispuesto en el artículo anterior, podemos observar que los fondos a los que se refiere el legislador en la Ley 9078, son los mismos que anteriormente se regulaban en la Ley 7331, pues son aquellos derivados de lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley N° 6324, Ley de Administración Vial. Si bien la Ley 9078 se refiere al inciso c) de ese artículo y la Ley 7331 se refería al inciso d), esto es producto de que así fue reformada la norma mediante el artículo 2° de la ley N° 8976 del 3 de agosto del 2011, pero en realidad se trata de los mismos recursos provenientes de las multas de tránsito.

 

            Tratándose de la misma fuente de los recursos, sea los recolectados por infracciones de tránsito, está claro que el legislador decidió modificar con la Ley 9078 la metodología de transferencia regulada en la Ley 7331 a favor de las municipalidades, pues en adelante se abandona el porcentaje del diez por ciento establecido en la normativa anterior, para aumentarlo a un cuarenta por ciento, pero bajo ciertas circunstancias, sobre las cuales ahondaremos luego.

 

 

II.                SOBRE LA DEROGATORIA TÁCITA OPERADA CON OCASIÓN DE LA EMISIÓN DE LA LEY 9078 DEL 4 DE OCTUBRE DE 2012

 

            De lo expuesto en el apartado anterior, este órgano asesor llega a la conclusión de que el método de transferencia de recursos por multas de tránsito regulado en la Ley 7331 a favor de las municipalidades, quedó tácitamente derogado por lo dispuesto en el artículo 234 inciso d) de la Ley 9078 del 4 de octubre de 2012, pues ambas normas se refieren a la misma fuente de recursos.

 

      Al respecto, debemos señalar que en nuestro ordenamiento jurídico, lo relativo a la derogación se encuentra regulado en el artículo 129 párrafo final de la Constitución Política y en el artículo 8 del Código Civil, los que respectivamente señalan:

 

“ARTICULO 129.- (…)

 

La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución.”  

 

“ARTÍCULO 8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.” (El resaltado es nuestro)

 

De igual forma, se ha reconocido que existen dos tipos de derogación: la expresa y la tácita. La primera se presenta cuando una ley posterior declara explícita y expresamente que la ley anterior quedará derogada, con indicación del texto en particular afectado o señalando si se trata de la totalidad de la norma respectiva, dejándola por tal motivo sin efecto alguno por cuanto “Lo característico de esta modalidad de derogación es, sin duda, que la disposición legal derogatoria persigue directa y expresamente la finalidad de producir el efecto derogatorio.“ (Dictamen C-070-2002 del 8 de marzo de 2002).

 

            En cambio, la derogación tácita deviene de la incompatibilidad o contradicción entre las disposiciones de una ley “nueva” con una “antigua”, por cuanto cuando se ha dado la promulgación de dos normativas distintas sobre una misma materia, deberá prevalecer la que fuera recién promulgada, siendo su rasgo distintivo como lo apuntara el tratadista Diez- Picazo, que la ley nueva no identifica la norma objeto de derogación, ya que a diferencia de la derogación expresa en donde el legislador determina  directamente la norma derogada, serán los operadores jurídicos los que deban determinar las normas afectadas con base en el estudio de la voluntad legislativa, por ser éstas últimas incompatibles con el texto de la nueva promulgación. (Ver Diez-Picazo, Op. Cit. P. 285 a 287)

 

            Al respeto este órgano asesor en el ya citado dictamen C-070-2008 dictaminó sobre la derogación tácita:

 

“…la derogación tácita sólo puede producirse entre disposiciones normativas homogéneas, sea entre leyes o entre decretos, por ejemplo; o bien entre una disposición normativa y otra jerárquicamente subordinada. Y al contrario, se ha afirmado que no cabe derogación tácita entre tipos normativos diferentes articulados entre sí por medio del llamado principio de competencia. Igualmente se ha sostenido que las leyes generales no derogan las especiales, sino cuando de manera expresa así lo declaran.”

 

            Visto lo anterior, y tomando en consideración lo indicado, en cuanto a que el legislador estableció con la Ley 9078 una modalidad diferente de transferencia de los recursos de las infracciones de tránsito a favor de las municipalidades, no queda duda que ha operado una derogatoria tácita del régimen dispuesto en la Ley 7331 a favor de las municipalidades.

 

Aunado a lo indicado, debemos señalar que el artículo 252 de la Ley 9078, establece que dicha ley es de orden público y que “deroga todas las demás disposiciones legales en materia de tránsito y administración vial que se le opongan o resulten incompatibles con su aplicación. De ahí que resulte incompatible mantener dos regímenes excluyentes de transferencia de los mismos recursos.

 

 

III.             SOBRE LOS ALCANCES DEL ARTÍCULO 234 DE LA LEY 9078

 

Finalmente debemos señalar de importancia para el tema que se consulta, que esta Procuraduría recientemente se refirió a los alcances de lo dispuesto en el numeral 234 de la Ley 9078 en cuanto a los recursos girados a las municipalidades.

 

Específicamente en el dictamen C-40-2014 del 10 de febrero de 2014, se indicó en lo que interesa lo siguiente:

 

“se desprende que el legislador ha establecido un destino específico para las multas de tránsito, reconociendo varias entidades públicas como beneficiarias de dichos fondos.

 

Específicamente, en lo que se refiere a las municipalidades, la norma establece que un 40% del monto de las multas serán trasladados a éstas para ser invertidos en el fortalecimiento de la seguridad vial y en el financiamiento del programa de los Inspectores de tránsito municipal.

 

Sin embargo, el traslado de dichos montos a las municipalidades no opera de manera automática, pues el legislador previó que la recaudación de esas multas se realizara a través de las boletas confeccionadas por los inspectores de tránsito municipales, y que además, el traslado se realizara a la municipalidad donde se confeccionó la boleta.

 

En otras palabras, debemos interpretar que si una municipalidad determinada no recaudó monto alguno por concepto de multas de tránsito a través de sus inspectores, no puede hacerse acreedora de dichos fondos, pues no habría suma recaudada a su favor. Asimismo, al obligarse en la norma que los recursos sean trasladados a la municipalidad que confeccionó la boleta de tránsito, resulta lógico señalar que si no existe boleta alguna, no podrían trasladarse recursos inexistentes.

 

Nótese que el legislador en ningún momento habló de sumas globales recaudadas por todas las municipalidades por concepto de multas de tránsito. Sino que específicamente estableció que los montos se trasladarían según los recursos recaudados por cada municipalidad individualmente considerada.

 

Así las cosas, si una determinada municipalidad por las razones que sean, no ha recolectado suma alguna por concepto de multas de tránsito a través de sus inspectores, no puede hacerse acreedora de las sumas descritas en el inciso c) del artículo 234 de la Ley de Tránsito.

 

Consecuentemente, y tomando en consideración que tanto el COSEVI como las municipalidades se encuentran sujetos al principio de legalidad, únicamente podrían realizar aquellas conductas expresamente autorizadas por ley, lo cual en este caso se traduce en la imposibilidad de estas últimas de recibir recursos no autorizados por el legislador.”

 

 Partiendo de lo anterior, es claro que el legislador modificó el régimen de traslado de los recursos por multas de tránsito a favor de las municipalidades.

 

 

IV.             CONCLUSIÓN

 

De lo anterior, podemos concluir que la modalidad de transferencia de los recursos provenientes de multas de tránsito a favor de las municipalidades, regulada en la Ley 7331 del 13 de abril de 1993, quedó tácitamente derogada por lo dispuesto en el artículo 234 de la Ley 9078 del 4 de octubre de 2012.

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/gcga