24 de agosto de 2021

PGR-OJ-134-2021

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Jefe de Área

Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada Señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPEM-0335-2021 de 23 de febrero de 2021, por medio del cual nos comunica que la Comisión Permanente Especial de la Mujer requirió la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 22327, denominado "REFORMA AL ARTÍCULO 9 DE LA LEY NO. 7769 DEL 24 DE ABRIL DE 1998, ATENCIÓN A LAS MUJERES EN CONDICIONES DE POBREZA Y SUS REFORMAS.”

1. Carácter de este pronunciamiento.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.

            El proyecto de ley plantea una reforma muy puntual del artículo 9° de la Ley de Atención a las Mujeres en Condición de Pobreza (no. 7769 de 24 de abril de 1998). Dicho artículo faculta al Instituto Mixto de Ayuda Social a suscribir un contrato de fideicomiso con cualquiera de los bancos comerciales del Estado o con el Banco Internacional de Costa Rica, S. A., con recursos propios o del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, a fin de establecer mecanismos ágiles de apoyo a las actividades e iniciativas microempresariales que beneficien a las mujeres y las familias en condiciones de pobreza, por medio del otorgamiento de créditos con tasas de interés favorables, el financiamiento de garantías adicionales y subsidiarias a estos créditos y la prestación de servicios de apoyo, capacitación y seguimiento de la actividad productiva en todas sus fases.

            Según la exposición de motivos del proyecto, dicho fideicomiso (FIDEIMAS) ha beneficiado a muchas personas en condición de pobreza, sin embargo, existen algunos obstáculos que implican que muchas familias no puedan ser incluidas en el programa. Por esa razón, se pretende modificar el artículo para: 1) permitir que el fideicomiso pueda recibir recursos de otras fuentes, además de los recursos propios del IMAS y del Fondo de Asignaciones Familiares; 2) posibilitar el otorgamiento de créditos no reembolsables; 3) facultar al Banco Popular y de Desarrollo Comunal a constituirse como fiduciario; y 4) habilitar a la unidad ejecutora del contrato de fideicomiso a tener acceso a la información contenida en el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado creado mediante Ley no. 9137.

            Tal y como hemos señalado en otras oportunidades, los fideicomisos constituidos por organismos públicos están sujetos a lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (no. 8131 de 18 de setiembre de 2001), y, en consecuencia, debe existir una ley especial que los autorice y que, además, regule las condiciones generales que debe incluir el contrato de fideicomiso.

            En ese sentido, hemos precisado que:

“La necesidad de una norma legal especial que autorice la creación del fideicomiso es manifestación del principio de legalidad, de acuerdo con el cual la Administración sólo puede realizar los actos que están expresamente autorizados por el ordenamiento jurídico.  Por lo que puede establecerse que los entes públicos sólo pueden constituir fideicomisos si una norma legal expresamente los autoriza, máxime que el fideicomiso permite que un tercero participe en la administración de parte de su patrimonio.” (C-319-2011 de 16 de diciembre de 2011).

            Con base en lo anterior, es claro que las condiciones generales del contrato de fideicomiso, a las que debe sujetarse el IMAS, son las dispuestas expresamente en el artículo 9° de la Ley 7769. Es decir, el fideicomiso allí autorizado no podría operar de otra forma distinta a la descrita en esa norma.

            Por lo tanto, cualquier modificación en cuanto a los sujetos intervinientes, fondos que pueden dirigirse al fideicomiso y objeto de éste, debe efectuarse mediante una reforma legal, como se pretende en esta ocasión.

            De tal forma, corresponde a la Asamblea Legislativa, valorar la necesidad de las reformas propuestas. Para ello, debe considerarse el funcionamiento práctico del fideicomiso, y, particularmente, para la propuesta de permitir que el fideicomiso pueda recibir recursos de otras fuentes, debe tenerse en cuenta que el artículo 14 inciso c) de la Ley de Creación del IMAS (no. 4760 de 4 de mayo de 1971) incluye dentro del presupuesto de este ente las donaciones provenientes de personas físicas o jurídicas o de las instituciones públicas, y éstas, al pasar a ser recursos propios del IMAS, podrían ser destinados al fideicomiso conforme lo dispone el artículo 9° que se pretende reformar.

            Asimismo, en cuanto a la propuesta de habilitar el otorgamiento de créditos no reembolsables, debe valorarse que el artículo 8° de la Ley 7769 autoriza al IMAS a otorgar un incentivo económico, el cual, aunque no sea otorgado por medio del fideicomiso, podría cumplir los mismos fines que se persiguen con la reforma que se plantea.

            En ese sentido, en el dictamen no. C-319-2011 antes citado, indicamos:

“De lo dispuesto en el artículo 9 antes transcrito, se deriva que no forma parte del fideicomiso la donación, el otorgamiento de fondos no reembolsables, aún cuando estos se destinen a actividades productivas. Lo que el legislador pretende es que la mujer o familia beneficiada se desarrollen económica, social, humanamente a través de los créditos y los servicios que recibe. Por lo cual el beneficiario debe reembolsar las sumas que recibe en crédito y sus intereses, aún cuando esos sean muy bajos. Se entiende, claro está, que los servicios de apoyo, capacitación y el seguimiento de la actividad productiva permiten al fideicomiso destinar recursos para contratar esos servicios y para dar seguimiento a la actividad financiada. Seguimiento que va de suyo en virtud del origen de los fondos que originan el fideicomiso.

Lo anterior no excluye que el IMAS directamente otorgue contenido presupuestario a programas dirigidos a la atención de las mujeres en condiciones de pobreza y sobre todo orientados hacia la inserción laboral y productiva. Lo que puede comprender un incentivo económico ligado a los procesos de capacitación. En ese orden de ideas, procede recordar que el artículo 8 de la Ley 7769 autoriza al IMAS a otorgar un subsidio a las mujeres en condiciones de pobreza que participen en los programas de capacitación.”

            Luego, en cuanto a la propuesta de habilitar a la unidad ejecutora del contrato de fideicomiso a tener acceso a la información contenida en el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios (SINIRUBE), debe tenerse en cuenta que, según la Ley no. 9137 de 30 de abril de 2021, ese Sistema es un órgano de desconcentración máxima adscrito al IMAS (artículo 1°) y uno de sus fines es mantener una base de datos actualizada y de cobertura nacional con la información de todas las personas que requieran servicios, asistencias, subsidios o auxilios económicos, por encontrarse en situaciones de pobreza o necesidad (artículo 3° inciso a).

            Al contener información personal, a esa base de datos le resultan aplicables las disposiciones de la Ley de protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales (no. 8968 de 7 de julio de 2011).

Dicha Ley establece un marco regulatorio que garantiza a cualquier persona, independientemente de su nacionalidad, residencia o domicilio, el respeto al derecho a la autodeterminación informativa en relación con su vida o actividad privada y demás derechos de la personalidad, así como la defensa de su libertad e igualdad con respecto al tratamiento automatizado o manual de los datos correspondientes a su persona o bienes. Y, en ese carácter, constituye un desarrollo legal del artículo 24 de la Constitución Política, que garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones y del que se desprenden los derechos fundamentales a la intimidad, secreto de las comunicaciones, inviolabilidad de los documentos privados y de autodeterminación informativa.

            Y es que, si bien es cierto, la autorización para que la Unidad Ejecutora del fideicomiso acceda a la base de datos del SINIRUBE se estaría dando mediante una ley, y dicho acceso quedaría sujeto a las limitaciones y regulaciones de la Ley no. 8968, al encontrarnos frente al tratamiento de datos personales y el resguardo de derechos fundamentales, es necesario que se valore la necesidad y razonabilidad de la reforma propuesta.

            Tal y como hemos señalado en otras ocasiones, el principio de razonabilidad exige que las leyes “procuren que exista una proporcionalidad adecuada entre sus fines y sus medios (razonabilidad técnica) y que los medios elegidos por la Ley sean compatibles con la Constitución (razonabilidad jurídica) de tal modo que no impongan a los derechos de las personas otras limitaciones o cargas  distintas a aquellas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad. (Ver voto de la Sala Constitucional N.°16297-2009 de las 15:04 horas 21 de octubre de 2009 , No. 732-01 de las 12:24 hrs. del 26 de enero de 2001 No. 1739-92 de las 11:45 hrs. del 1° de julio de 1992). (OJ-045-2021 de 26 de febrero de 2021).

            Se entiende que, el acceso al SINIRUBE resulta necesario para el proceso de calificación y selección de los beneficiarios del fideicomiso, y, por tanto, ese acceso debe tenerlo la institución u órgano que posea esa competencia.

            En ese sentido, tómese en cuenta que, según su Ley de Creación, la finalidad principal del IMAS es “resolver el problema de la pobreza extrema en el país, para lo cual deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan nacional destinado a dicho fin”;  que conforme con la ley 7769, las acciones tendientes a la atención de las mujeres en condiciones de pobreza deben ser coordinadas por el IMAS; y que el artículo 20.A.1 del Reglamento a la Ley 7769 (Decreto Ejecutivo no. 30419 de 22 de enero de 2002) dispone que corresponde al IMAS “identificar, seleccionar y calificar a la población objetivo del Programa.”

            Al respecto, en el dictamen no. C-228-2005 de 20 de junio de 2005, referido al artículo 9° de la Ley 7769, se dispuso:

“La exposición de motivos de la ley que nos ocupa es clara al señalar que el IMAS podrá conservar su potestad de seleccionar a la población beneficiaria, mientras que el banco fiduciario «podrá aportar toda su experticia en gestión crediticia».  Razonamiento éste que se ajusta a la naturaleza del IMAS que al tener a su cargo la resolución del problema de la pobreza en el país, necesariamente deberá conservar su competencia en la determinación de los criterios de la población beneficiaria, con referencia a los parámetros de pobreza y pobreza extrema que establezca.”

            De tal forma, para el examen de razonabilidad de la propuesta, debe analizarse cuál es la naturaleza jurídica de la Unidad Ejecutora del fideicomiso, si es un órgano inserto dentro de la estructura del IMAS o no, su integración y funciones concretas. Pues, de ello depende que la propuesta de permitir que esa Unidad tenga acceso a la información del SINIRUBE se encuentre justificada.

            3. Conclusión.

Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 22327, denominado "REFORMA AL ARTÍCULO 9 DE LA LEY NO. 7769 DEL 24 DE ABRIL DE 1998, ATENCIÓN A LAS MUJERES EN CONDICIONES DE POBREZA Y SUS REFORMAS.”  es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones señaladas.

De Usted, atentamente,

                                                           Elizabeth León Rodríguez

                                                           Procuradora