C-14-2017

25 de enero de 2017

 

 

Licenciado

Carlos E. Cascante Gutiérrez

Auditor Interno

Municipalidad de Carrillo

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° MC-AI-034-2016, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el tema que a continuación transcribimos.

 

Planteamiento del Objeto de la Consulta.

 

Indica el Auditor Interno de la Municipalidad de Carrillo que encuentran una disyuntiva respecto al ancho que deben tener los accesos a la zona marítimo terrestre que dispone el plan regulador de Playa Hermosa-El Coco, ya que se les otorgó un ancho de vía de 8.5 metros pero la Ley General de Caminos Públicos establece una medida de 14 metros. Se requiere pronunciamiento sobre la aplicación de estas normas generales o si por tratarse de accesos a la zona marítimo terrestre se puede regir por una ley especial (plan regulador).

 

Acceso a la zona pública

 

La zona pública de la zona marítimo terrestre es la faja de cincuenta metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja (artículo 10 LZMT).

 

La Ley de Zona Marítimo Terrestre establece en su artículo 23 que el Estado o las municipalidades deberán construir vías, para garantizar el acceso a la zona pública. Esta área está destinada al uso público y en especial al libre tránsito de las personas.

 

La Ley de Aguas también hace referencia a esta zona al indicar en su artículo 3 que las playas y zonas marítimas son de propiedad nacional y se dispone su libre uso (artículo 10).

 

La zona pública “es de uso común, para el libre tránsito, la práctica de deportes y actividades de sano esparcimiento físico y cultural. El respeto a la misma lleva consigo el deber de garantizar en todo momento el acceso a esa zona, sin el cual no podría ejercerse el uso común.” (OJ-216-2003)

 

I-                  Planificación urbana municipal.

 

Según el  artículo 169 de la Constitución y los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana las municipalidades tienen la competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio jurisdiccional, por medio de la implementación de planes reguladores que determinen la zonificación de los distintos usos del suelo y otros aspectos:

 

“La planificación urbanística es, en principio, una actividad administrativa de carácter técnico regida por los criterios que proporciona el urbanismo como disciplina científica. Pero jurídicamente estos criterios no son directamente vinculantes, salvo a través del principio general del Derecho administrativo, que obliga a la Administración a actuar racionalmente” Ramón Parada, Marta Lora-Tamayo, Derecho Administrativo III, Open Ediciones Universitarias, S. L., Madrid, 2016.

 

La vialidad es un elemento fundamental dentro de la planificación que realiza el gobierno local. El artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana indica que todo  plan regulador local debe incluir un estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías públicas principales y de las rutas y terminales del transporte.

 

En el dictamen C-228-98 se indicó que el acceso a la vía pública de los inmuebles que se otorguen en concesión dentro de la zona marítimo terrestre debe preverse en el Plan Regulador previamente aprobado y que el mismo debe ser cómodo y adecuado.

 

Por otra parte, el acceso a la zona pública de la zona marítimo terrestre es un aspecto de la planificación territorial, a valorar por las Municipalidades administradoras y otras entidades que intervienen en el visado de los Planes Reguladores costeros a implementarse, como el INVU y el ICT, siguiendo criterios de razonabilidad y proporcionalidad, de manera que aseguren la mejor realización del fin público (OJ-128-2005).

 

El Tribunal Contencioso Administrativo indicó que:

 

“le corresponde a las Municipalidades la administración de las vías cantonales, así como su construcción, mantenimiento y reparación; para ello, se le asigna por ley un porcentaje con el destino específico de atender las vías públicas cantonales” (Sentencia 88-2016-IV de las siete horas cuarenta y cinco minutos del treinta de setiembre de dos mil dieciséis).

 

II-                Ancho de las vías de acceso a la zona pública

 

La Ley General de Caminos Públicos hace la clasificación entre red vial nacional y red vial cantonal. Esta norma establece que la primera será administrada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y se encuentra constituida por las carreteras primarias, secundarias y terciarias. La segunda es administrada por las municipalidades y está constituida por los caminos vecinales, calles locales y caminos no clasificados.

 

El artículo 4 de esta Ley indica que el ancho de las carreteras y de los caminos vecinales será el que indique los Departamentos Técnicos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin que pueda ser menor de veinte metros para las primeras y de catorce metros para los segundos.

 

No obstante lo anterior, la Ley 9329 Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, se emitió con la finalidad de transferir a los gobiernos locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal. Su artículo 2 establece que la titularidad y las potestades concernientes a la administración de los caminos vecinales, las calles locales y los caminos no clasificados, corresponderá a los gobiernos locales territorialmente competentes en la zona geográfica donde se encuentren ubicadas cada una de esas vías públicas.

 

Tal como se había indicado en el dictamen C-228-98:

 

“la zona marítimo terrestre no conforma el concepto de vía pública. De ahí que las interpretaciones en esta materia, a partir de una norma legal, serán siempre restrictivas, y habrán de preservar la afectación de los bienes y la fragilidad de los recursos.”

 

La Ley de Zona Marítimo Terrestre no establece un ancho determinado para los accesos a la zona pública. A pesar de que la administración y control de la red vial cantonal está asignada por ley a las municipalidades, el Reglamento a la Ley 6043 indicó en su artículo 72 que las calles que se abran en las concesiones con fines agropecuarios, tendrán un derecho de vía de catorce metros, salvo que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el INVU o el ICT indiquen uno mayor (artículo 58 de la Ley).

 

Pese a que la Ley de Zona Marítimo Terrestre hace referencia a los accesos a la zona pública, no indica el ancho que deben tener, pero sí queda claro que su espíritu es asegurar a la colectividad una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas, mar litoral, riscos, esteros y resguarde la seguridad de las personas. El Reglamento recoge con precisión sus principales funciones:

 

"En el ejercicio del derecho al uso público debe tenerse siempre presente el interés general, garantizando en todo momento el acceso a la zona y el libre tránsito en ella de cualquier persona, la práctica de deportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural”.

 

Si el acceso a la zona pública es mediante una carretera nacional, que es parte de la red vial nacional, administrada por el MOPT, su ancho está determinado en el artículo 4 de la Ley General de Caminos Públicos, el cual será de veinte metros.

 

Si el acceso a la zona marítimo terrestre es una calle de la red vial cantonal, su administrador es la municipalidad y por tanto es ese gobierno local quien debe determinar en su plan regulador el ancho que deben tener. Al respecto, en el dictamen C-070-2011 se indicó que:

 

“el ancho de las calles locales será el que disponga el Plan Regulador, aprobado por la Dirección de Urbanismo y publicado en el diario oficial (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana), el cual debe: responder a la satisfacción del interés general; ajustarse a parámetros de razonabilidad; y apegarse a las reglas de la ciencia y de la técnica, y a principios elementales de la lógica y conveniencia (artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública)”.

 

Ya en el dictamen C-070-2011 esta Procuraduría había realizado un análisis de cuáles son los caminos y carreteras que se determinan en el artículo 4 de la Ley General de Caminos  Públicos y se indicó que esa norma no regula el ancho de las calles locales y que el ancho de esas calles:

 

“será el que disponga el Plan Regulador, aprobado por la Dirección de Urbanismo y publicado en el diario oficial (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana), el cual debe: responder a la satisfacción del interés general; ajustarse a parámetros de razonabilidad; y apegarse a las reglas de la ciencia y de la técnica, y a principios elementales de la lógica y conveniencia (artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública)”.

 

La jurisprudencia española:

 

“ha utilizado también en el control de la discrecionalidad en el planeamiento el principio de proporcionalidad, considerándolo como exigencia de equilibrio y ponderación entre los intereses generales y los particulares implicados en la ordenación urbanística y recogido en cierto modo por el ordenamiento urbanístico.” Ramón Parada, Marta Lora-Tamayo, Derecho Administrativo III, Open Ediciones Universitarias, S. L., Madrid, 2016.

 

“El Plan Regulador es de obligado acatamiento para la municipalidad que lo adoptó, la cual no tiene potestad para desaplicarlo discrecionalmente (Dictámenes números C-327-2001 del 28 de noviembre del 2001, C-93-2004 del 19 de marzo del 2004 y C-20-2009 del 29 de enero del 2009).”

 

Como una guía para elaborar los planes reguladores se cuenta con el Manual para la elaboración de planes reguladores costeros en la zona marítimo terrestre emitido por el ICT y el Reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones del INVU, que establecen algunas medidas para las vías locales, siendo la Municipalidad quien finalmente lo decide y plasma en su Plan Regulador.

 

III-             Conclusiones

 

Con fundamento en la normativa citada se concluye lo siguiente:

 

1.                  Aunque la Ley de Zona Marítimo Terrestre no indica cual debe ser el ancho de los accesos a la zona pública, si hace mención a ellos y a su importancia, quedando claro que su espíritu es asegurar a la colectividad una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos de las playas.

 

2.                   Si el acceso a la zona pública es mediante una carretera nacional que es parte de la red vial nacional, administrada por el MOPT, su ancho ya está determinado en el artículo 4 de la Ley General de Caminos Públicos, el cual será de veinte metros.

 

3.                  El artículo 4 de la Ley General de Caminos Públicos no regula el ancho de las calles locales (Dictamen C-070-2011).

 

4.                  Si el acceso a la zona pública es una calle de la red vial cantonal, las municipalidades deberán establecer en el Plan Regulador el ancho que deben tener, siguiendo los criterios de proporcionalidad y razonabilidad.

 

Atentamente,

 

 

 

Heilyn Sáenz Calderón

Procuradora Adjunta