26 de octubre de 2016

OJ-125-2016

 

Licenciada

Nery Agüero Montero

Jefe Comisión

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

 

Estimada licenciada:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos al oficio número CJ-163-2015 de fecha 16 y recibido en esta Procuraduría el día 17 ambas fechas del mes de diciembre del año próximo pasado, mediante el cual se solicita emitir criterio jurídico en relación con el proyecto de ley denominado “Ley de creación de la Jurisdicción Especializada en delincuencia organizada en Costa Rica”, expediente N° 19.645, publicado en La Gaceta N° 159 del 17 de agosto de 2015.

 

A su vez, valga aclarar que por medio de una consulta al sitio de internet de la Asamblea Legislativa, hemos podido corroborar la existencia de un segundo texto del proyecto de Ley 19.645, el cual cuenta con dictamen afirmativo unánime del 10 de marzo de 2016, mismo que presenta algunas variantes en relación con el texto anterior, incluso superando algunos de los elementos a los que era importante referirse. En virtud de ello y por obvias razones, en la presente opinión nos dedicaremos al análisis de éste último, sin perjuicio de realizar algunas referencias necesarias al texto base.

 

          Antes de referirnos al proyecto que se nos consulta, debemos indicar el alcance de este pronunciamiento, ya que según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se consulta es un proyecto de ley.

 

          El artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, le otorga a la Procuraduría una competencia asesora en relación con los órganos de la Administración Pública, quienes “…por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría”. Criterios que resultan vinculantes para las dependencias administrativas consultantes, según lo señalado en el artículo 2° ibídem.

 

          La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña, de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la labor legislativa que ese Órgano legislativo desarrolla, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios que tengan el carácter de acatamiento obligatorio, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige; no obstante, con el fin de colaborar, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que por lo anteriormente señalado éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

 

          Dicho esto, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado, bajo la figura de la Opinión Jurídica en los siguientes términos:

 

1. SOBRE EL PROYECTO DE LEY

 

          El proyecto legislativo denominado “Ley de creación de la Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada en Costa Rica”, sometido a consideración de la Procuraduría General, pretende –como su nombre lo indica- la instauración de una Jurisdicción Especializada para la investigación y juzgamiento de los asuntos relacionados con la delincuencia organizada.

 

          Según se extrae de la exposición de motivos del primer texto, la iniciativa de su creación surge a raíz de que según los proponentes: “… las nuevas organizaciones al mando del narcotráfico se caracterizan por ser diversificadas; es decir, no solo participan del tráfico de drogas, sino que también se dedican a la piratería, al tráfico de migrantes, a la trata de personas, al secuestro, la extorsión, al tráfico de armas, entre otros”; sumado a ello, la influencia de estos grupos criminales ha alcanzado introducirse dentro de la institucionalidad costarricense, particularmente en el seno del Poder Judicial, de manera especial en determinados lugares geográficos que han sido catalogados como zonas vulnerables a dicha penetración, identificando como tales: “los circuitos judiciales de la Zona Sur (Corredores y Pérez Zeledón), el norte del País (Liberia); la costa pacífica (Corredores, Puntarenas y Nicoya); aquellos cercanos al Aeropuerto Juan Santamaría (Alajuela y Heredia) y la costa Atlántica (I y II circuito de la zona Atlántica), siendo los más riesgosos los situados en la zona sur-sur y Limón”.

 

Bajo el anterior escenario, se han desarrollado propuestas tendientes a erradicar dichas vulnerabilidades, entre ellas la tramitación de un proyecto de ley interesado en garantizar “el contenido económico y las herramientas procesales apropiadas, que le permitan al Poder Judicial mejorar la investigación y el juzgamiento de la actividad criminal organizada”. Por ello, es que el proyecto plantea como objetivo la especialización de tribunales y contar con medidas procesales apropiadas para la investigación y juzgamiento de delitos, que son cometidos con participación colectiva de personas, en las que cada miembro tiene un rol o tarea específica y cuya asociación tenga permanencia en el tiempo o por tiempo indefinido o que opere con actuación concertada para cometer uno o más delitos graves.

 

Se pretende, pues, la creación de una Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada en Costa Rica, con competencia en la investigación y juzgamiento de los delitos graves que sean cometidos por diversos sujetos y que cumplan con los criterios antes dichos. Además, su competencia se extenderá a los delitos conexos, respecto de los cuales la nueva jurisdicción podrá arrogarse su conocimiento.

 

La estructura de la jurisdicción estaría compuesta por un Juzgado, un Tribunal Penal y un Tribunal de Apelación de Sentencia, todos especializados en Delincuencia Organizada. Asimismo, establece como competencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia el conocimiento del recurso de casación y el procedimiento especial de revisión.

 

En esa misma línea, se dispone que tanto la Fiscalía General de la República como la Dirección de la Defensa Pública, deberán crear las unidades respectivas para atender los asuntos ventilados en la Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada. Paralelamente, establece una remuneración diferenciada para los servidores judiciales que laboren en estas secciones especializadas.   

 

Asimismo, se plantean una serie de reformas a la Ley Orgánica del Poder Judicial, con la finalidad de acceder a una congruencia normativa en ese sentido; básicamente comprende agregar a dicho cuerpo los numerales 93 ter, 96 ter, 101 bis y 107 bis.

 

Finalmente, refiere la derogatoria de los artículos 2°, 3°,6°, 7° y 9° de la Ley contra la Delincuencia Organizada, siendo estos los numerales que regulan la declaratoria del procedimiento especial, la acción pública, suspensión del término de prescripción de la acción penal, el plazo de la prisión preventiva y finalmente, sus prórrogas, cuando se trata de delincuencia organizada.

 

    II.            CRITERIO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

 

El proyecto de Ley 19.645 denominado “Ley de creación de la Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada en Costa Rica”, en criterio nuestro se aprecia viable en sus elementos más trascendentes y no presenta roces de constitucionalidad ni contraviene el ordenamiento jurídico, siendo un tema de mera política criminal y potestad plenamente legislativa su aprobación: pretender una mejor manera de abordar la investigación y juzgamiento de determinadas conductas contrarias al sistema de valores y principios que rigen nuestra sociedad. Es, en ese sentido, una función propia y natural del órgano parlamentario.

 

No obstante, quisiéramos hacer ver algunos elementos que en nuestro juicio requieren de un abordaje distinto, en procura de una congruencia normativa adecuada y algunos aspectos que sería importante modificar, con la finalidad de evitar posibles inconvenientes que pudieran surgir en la aplicación de la ley que se pretende promulgar.

 

En lo restante, valga aclarar que la razón por la cual no se hace mención a ciertas partes del articulado del proyecto de ley que nos convoca, obedece básicamente a que, por un lado, no se aprecia ningún problema o situación de mérito que nos permita realizar un aporte significativo. Por otra parte, se ha podido corroborar que en buena medida, el texto del proyecto mantiene la ideología e inteligencia de la Ley contra la Delincuencia Organizada (Ley 8754 del 22 de julio de 2009), por ejemplo en cuanto a temas importantes como: la intervención de las comunicaciones, el levantamiento del secreto bancario y otras disposiciones que continuarán estando vigentes conforme a la Ley 8754.

 

En relación con lo anterior, son pocas las derogaciones que se realizan a ese cuerpo normativo, básicamente en lo tocante a cuestiones netamente procesales; por ejemplo, en lo relativo a la declaratoria del procedimiento especial, la acción penal pública, causales de suspensión de la prescripción y lo relativo a los plazos de la prisión preventiva. Asimismo, la creación de secciones especializadas en el Ministerio Público, en la Defensa Pública y en el Organismo de Investigación Judicial, encomendada a la máxima jerarquía de cada una de ellas, es conteste con el objetivo de creación de una especialización en la materia y con los objetivos finales del proyecto de ley.

 

 Para lo anterior, procedemos a enunciar los principales escollos hallados  y plasmaremos las ideas que este Órgano Asesor considera pertinentes.

 

1.             Sobre la competencia y jurisdicción

 

Establece el proyecto de ley en comentario en su artículo 2°, que la competencia de estos despachos lo será en todo el territorio nacional, para el conocimiento de los delitos que cumplan con los requisitos que el mismo cuerpo normativo recoge; además, establece que su asiento será en San José, así como en los lugares que determine la Corte Suprema de Justica.

Como es notable, el proyecto contempla la instalación de dicha jurisdicción en San José, dejando abierta la posibilidad de establecer sedes en otros lugares que determine la Corte Suprema de Justicia. Si bien es cierto no se extrae en estricto apego a la literalidad que se instalará únicamente en San José, es presumible que así sea y que una vez que se tenga la experiencia, se piense o evalúe establecer secciones de la jurisdicción en otras regiones del territorio nacional.

 

Sobre el particular, vale la pena traer a colación la situación que se ha venido desarrollando en torno a la Jurisdicción Penal de Hacienda y de la Función Pública, relativa a su concentración en San José, específicamente en el Segundo Circuito Judicial en Goicoechea. Esto por cuanto la experiencia vivida desde su creación, sea hace trece años, ha impulsado una serie de iniciativas tendientes a desconcentrar dicho sistema, para instalar despachos o secciones especializadas sobre esa materia en otras sedes judiciales.

 

En ese sentido, es importante mencionar lo que ha dispuesto la Corte Plena mediante acuerdo N° 1-16 del 11 de enero de 2016, en el que se analizó la problemática proveniente de la concentración -en un único despacho- de la tramitación de los asuntos de competencia del Juzgado y Tribunal Penal de Hacienda y de la Función Pública, así como las consecuencias procesales y extraprocesales que dicho fenómeno acarrea, toda vez que provoca una suerte de atracción de asuntos que ocurrieron en lugares alejados.

 

Mediante dicho acuerdo se dispuso la descentralización de dicha jurisdicción especial, ya sea con la conformación de nuevas secciones o el recargo sobre despachos ya existentes, pero que en todo caso persiguen el objetivo de regionalizar -en buena medida- el conocimiento de dichos procesos. Actualmente, Corte Plena se encuentra a la espera del estudio de la Dirección de Planificación del Poder Judicial, el cual deberá servir como base para la toma de decisiones, en el sentido de definir en cuáles lugares sea más idóneo llevar a cabo dicho proceso de regionalización.

 

En síntesis, la idea que deseamos transmitir, es que sería oportuno considerar estas experiencias vividas, para así evitar una serie de inconvenientes a corto y mediano plazo, los cuales requerirían de posteriores correcciones, y se piensa que bajo un adecuado estudio de lo acontecido y de lo que se resuelva en cuanto a la Jurisdicción Penal de Hacienda, es posible anticiparse a eventuales conflictos de similar naturaleza.

 

2.                  En cuanto a la definición de delito grave

 

El proyecto de ley incorpora como supuesto de admisibilidad para el trámite en la jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada, que se trate de un delito grave[1], definiéndolo de la siguiente manera en el artículo 8°:

 

“Para todo el ordenamiento jurídico penal, por delito grave se entenderá aquel cuyo extremo mayor de la pena de prisión sea de cuatro años o más” (el destacado nos pertenece).

 

Por su parte, el artículo 1° párrafo final de la Ley contra la Delincuencia Organizada (Ley 8754), por delito grave define lo siguiente:

 

“Para todo el sistema penal, delito grave es el que dentro de su rango de penas pueda ser sancionado con prisión de cuatro años o más”.

 

Como puede observarse, existe una diferencia en el tenor de ambos numerales; situación que en caso de aprobarse de esta forma, devendría en una serie de confusiones y divergencias semánticas, que lidian con el principio de interpretación restrictiva de la norma penal y procesal penal y en similar sentido, con el principio de legalidad y tipicidad penal, los cuales deben ser tomados en cuenta al momento de creación de la norma.

 

En virtud de lo anterior, se estima innecesario introducir una definición distinta a la contenida en la ley sustantiva, especialmente de un instituto jurídico de carácter genérico como lo es el concepto de delito grave para todo el ordenamiento jurídico penal; por ello, para evitar dichas incongruencias y procurando uniformidad normativa, se sugiere que, en lo relativo al delito grave como supuesto de admisibilidad para el trámite en la nueva jurisdicción, se varíe la redacción del artículo 8°, para que realice una remisión al artículo 1° de la Ley Contra la Delincuencia Organizada.

 

3.                  Sobre la aplicación del procedimiento de tramitación compleja

 

El proyecto de Ley que se analiza, establece que en los casos en los cuales la Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada se arrogue la competencia, se aplicará lo respectivo a las normas que regulan el proceso especial de tramitación compleja –sin necesidad de resolución que así lo acuerde-, de conformidad con el Código Procesal Penal.

 

Para una mejor comprensión de nuestros comentarios, permítasenos transcribir in integrum el artículo de comentario:

 

“ARTÍCULO 10.-Plazos

En caso que la Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada se  arrogue la competencia de un asunto, tendrán aplicación, sin necesidad de resolución judicial adicional, las normas especiales previstas en el Código Procesal Penal relacionadas con los plazos para asuntos de tramitación compleja, salvo lo dispuesto en el párrafo siguiente.

En caso de dictarse sentencia condenatoria que imponga pena privativa de libertad, el plazo de prisión preventiva podrá ser prorrogado mediante resolución fundada, hasta por doce meses más.

El Tribunal de Apelación de Sentencia Especializado en Delincuencia Organizada, excepcionalmente y de oficio, podrá autorizar una prórroga de la prisión preventiva hasta por seis meses adicionales a los plazos de prisión preventiva previstos en el Código Procesal Penal, cuando se disponga el reenvío a un nuevo juicio.

La Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, excepcionalmente y de oficio, podrá autorizar en los asuntos de su conocimiento, una prórroga de la prisión preventiva hasta por doce meses más, cuando dispongan el reenvío a un nuevo juicio”.

 

Sobre el particular valga hacer las siguientes observaciones:

 

a.- tal y como se reseña en el párrafo primero, se propone la previsión de que en los procesos radicados ante la Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada, regirán los plazos dispuestos por el Código Procesal Penal para los asuntos de tramitación compleja, con lo cual el proyecto tiene la virtud de uniformar el ordenamiento jurídico procesal penal aplicable en materia de criminalidad organizada, al eliminar la discordancia existente entre el artículo 376 del Código Procesal Penal con respecto al numeral 2° de la ley contra la delincuencia organizada, pues la primera normativa permite aplicar las reglas de tramitación compleja “…cuando se trate de causas relacionadas con la investigación de cualquier forma de delincuencia organizada”, mientras el segundo numeral excluye esa posibilidad, uniformándose de esa manera las disposiciones procesales que se pretenden añadir con lo dispuesto por el artículo 376 del referido código.

 

En esa misma inteligencia se debe entender la derogatoria que propone el artículo 18 del proyecto 19.645, al suprimir el artículo 2° de la Ley 8754.

 

b.- de una lectura detenida de los artículos 376 y 378 del Código Procesal Penal, se podrá concluir que las posibilidades de aplicar el procedimiento especial de tramitación compleja está reducido únicamente a las fases preparatoria, intermedia y de juicio[2], no así a la recursiva. Igual conclusión se puede derivar de los efectos que producirá su aplicación en la lista taxativa de eventos que dispone el artículo 378 ibídem, de donde de ningún supuesto se deriva la mención de la etapa recursiva.[3] Lo más cercano a ello es el inciso e), pero referido a la duplicación para interponer y tramitar los respectivos recursos.

 

c.- no obstante lo anterior, la redacción del citado artículo 10, concretamente en lo atinente a la excepción que realiza de aplicar el procedimiento de tramitación compleja únicamente al párrafo segundo y en apariencia, sí permitirla (la aplicación) en los párrafos tercero y cuarto del proyecto (en lo que atañe a las fases recursivas ante el Tribunal de Apelación de Sentencia y la Sala de Casación), supone no solo un manejo inadecuado de la naturaleza del procedimiento especial de tramitación compleja sino también la posibilidad de duplicar plazos a los similares establecidos en los párrafos tercero y cuarto, con el agravante de que esos mismos supuestos tienen a su vez la permisión de aumentar el plazo de la prisión preventiva. Todo ello conduciendo inexorablemente a una desproporcionalidad en lo que atañe al mantenimiento de la prisión preventiva en fases recursivas.

 

d.- el establecimiento de la suerte que correrá la prisión preventiva y sus prórrogas en las etapas recursivas, está definido en los párrafos cuarto y quinto del artículo 258 CPP (modificado por ley 8837 de 3 de mayo de 2010), motivo por el cual no parece acertado que igual posibilidad de establecer y prorrogar la prisión preventiva en etapas recursivas, se proponga en los similares párrafos del artículo 10 del proyecto de comentario, con el agravante de poderse duplicar los plazos por efecto de la utilización del procedimiento de tramitación compleja.

 

En ese sentido, parece más apropiado fijar que el artículo 258 CPP sea aplicado en forma supletoria para los casos de criminalidad organizada, haciendo innecesario el diseño de una disposición específica para suplir los propósitos teleológicos del presente proyecto legislativo.

 

Así las cosas, se recomienda a los señores Diputados mantener únicamente la primera parte del enunciado del artículo 10 bajo análisis, en el sentido de permitir la aplicación de las normas que rigen los procesos de tramitación compleja en los asuntos que serán de conocimiento de la jurisdicción especializada en criminalidad organizada, así como  eliminar los restantes supuestos contenidos en dicho numeral, en atención a los razonamientos expuestos líneas atrás. 

 

4.                  Sobre el contenido presupuestario

 

El proyecto de ley bajo estudio, en el artículo 16, dispone sobre el contenido presupuestario con el cual funcionará la nueva jurisdicción, indicando lo siguiente:

 

“El Ministerio de Hacienda deberá otorgar el contenido económico suficiente para la operación de los juzgados y tribunales que se crean mediante la presente ley. Al momento de la publicación de la presente ley, el Ministerio de Hacienda deberá girar de forma efectiva y completa, los recursos necesarios que permitan al Poder Judicial la creación de la Jurisdicción de Delincuencia Organizada, asimismo, deberá girar anualmente los recursos necesarios que permitan el funcionamiento de esta Jurisdicción. El Poder Judicial deberá garantizar los recursos necesarios para el funcionamiento de la jurisdicción creada en la presente ley”.

 

 Como es posible observar, se atribuye la obligación al Ministerio de Hacienda de otorgar el contenido económico que garantice la instauración y posterior funcionamiento de la Jurisdicción Especializada que se está creando.

 

Sobre lo anterior, valga precisar lo siguiente: si bien como se ha venido indicando, la creación de la nueva jurisdicción es un asunto de resorte exclusivo de la Asamblea Legislativa, es importante indicar que en cuestiones presupuestarias y en modificaciones legales  que varíen la estructura del Poder Judicial, entran en juego normas que no es posible dejar de observar.

 

En efecto, en cuanto a la variación en la estructura del Poder Judicial, debe tomarse en cuenta lo que establece el artículo 167 de la Constitución Política, el cual reza así:

 

“ARTÍCULO 167.- Para la discusión y aprobación de proyectos de ley que se refieran a la organización o funcionamiento del Poder Judicial, deberá la Asamblea Legislativa consultar a la Corte Suprema de Justicia; para apartarse del criterio de ésta, se requerirá el voto de las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea”.

 

Si bien este Órgano Asesor tiene conocimiento del criterio afirmativo de Corte Plena en cuanto al Proyecto de Ley N° 19.645, también es conocido que mediante Acta de Corte Plena 011 del 18 de abril del 2016, Artículo XIII, se indicó que mediante el presupuesto ordinario del Poder Judicial no podría sostenerse la nueva jurisdicción, señalando lo siguiente:

 

“Desde esta óptica, se debe ser enfático en que la Corte Suprema de Justicia no podrá poner en funcionamiento la Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada, sin la aprobación de un importe adicional del presupuesto, el cual permita solventar las exigencias económicas que surgen con la creación de las nuevas competencias establecidas en el marco legal propuesto.

Por esta razón, se reitera la necesidad de crear un presupuesto independiente al ordinario del Poder Judicial, para el funcionamiento de la Jurisdicción de Delincuencia Organizada”.

 

          Por otra parte, en cuanto a la existencia de recursos económicos para la creación de la jurisdicción y su mantenimiento, debe tomarse en cuenta lo estipulado en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N° 8131 del 18 de setiembre del 2001, que en lo que interesa dispone los principios rectores del ejercicio económico y financiero de los entes públicos.

 

          El artículo 44 establece lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 44.- Financiamiento de nuevos gastos

Toda ley ordinaria que tenga efectos en el presupuesto nacional deberá indicar, explícitamente, de qué manera se efectuarán los ajustes presupuestarios para mantener el principio del equilibrio. En consecuencia, de acuerdo con el marco jurídico vigente, deberán realizarse los movimientos presupuestarios correspondientes”.

 

          La creación de la Jurisdicción Especializada en Delincuencia Organizada, sin lugar a dudas impacta sobre el presupuesto nacional y no se trata -presumiblemente- de una cuestión de poca monta; por el contrario, es dable considerar que necesite de un contenido económico considerable, separado del presupuesto ordinario del Poder Judicial y que implica la creación de nuevos puestos de trabajo, infraestructura tecnológica y arquitectónica, creación de nuevas secciones de diversas instancias del Poder Judicial, incentivos salariales y la protección de funcionarios judiciales y de sus familiares que laboren en dicha jurisdicción.

 

          Bajo esa inteligencia, este Órgano Asesor considera que el proyecto de ley debería de cumplir con lo establecido en la norma de cita, indicando el origen de los recursos que permitirían la creación y mantenimiento de la jurisdicción especializada en el marco del equilibrio presupuestario de la Administración Pública, de manera especial por existir el criterio de la Corte Plena en el sentido de que necesitaría de un presupuesto distinto del ordinario, para la correcta atención y funcionamiento de la jurisdicción que se pretende crear.

 

          Por otra parte, en defecto de lo anterior y en caso de mantenerse el criterio del artículo 16 del Proyecto de Ley en comentario, sería importante modificar la redacción, en cuanto a la parte final del primer párrafo que reza así:

 

“El Poder Judicial deberá garantizar los recursos necesarios para el funcionamiento de la jurisdicción creada en la presente ley”.

 

para que en su lugar se lea de la siguiente forma:

 

“El Poder Judicial deberá garantizar el uso de los recursos necesarios para el funcionamiento de la jurisdicción creada en la presente ley”.

 

          De esta forma, se evitaría la confusión que en nuestro criterio genera la actual redacción, pues por una parte se le asigna al Ministerio de Hacienda la obligación de otorgar el contenido económico, pero al final parece imponérsela al Poder Judicial, cuando lo correcto es entender que se refiere a la administración de los recursos para el funcionamiento exclusivamente de la nueva jurisdicción.

 

En virtud de lo anterior, se recomienda la discusión del tema presupuestario a la luz de los principios y normativa relativa a la administración financiera y de presupuestos públicos.

 

Dejamos así expuesta nuestra opinión jurídica sobre el proyecto de ley 19.645.

 

 

 

 

Lic. José Enrique Castro Marín                            Bach. Ernesto Barboza Quirós

Procurador Director                                                      Asistente Jurídico

 

 

 

JECM/ebq/vzv