C-028-2017

13 de febrero del 2017

 

 

Señor

Mario E. Morales Gamboa

Decano

Colegio Universitario de Cartago

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio número DEC-057-2016 de fecha 14 de enero del 2016, mediante el cual, solicita criterio, respecto a la propuesta de modificación de los artículos 51 y 65 inciso 2) del Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio Universitario de Cartago (en adelante CUC). Específicamente, consulta lo siguiente:

 

Consulta 1: ¿Es legalmente procedente conceder períodos de vacaciones iguales a funcionarios que tienen condiciones laborales distintas, en cuanto a horario, jornada, responsabilidad, carga laboral dentro del servicio público?

 

Consulta 2: ¿Otorgar licencia con goce de salario a los funcionarios para que acompañen a sus familias ante la defunción de sus abuelos maternos o paternos es un beneficio legalmente procedente o no?

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la Asesoría Legal del CUC, mediante el oficio CD-AL-017-2015 de fecha 12 de noviembre del 2015.

 

De previo a dar respuesta a esta consulta, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado en razón del alto volumen de trabajo que maneja la Institución.

 

Ahora bien, de un análisis de las dos interrogantes planteadas, cabe advertir que en lo que respecta a la materia de nuestra competencia, en virtud de lo dispuesto en los artículos 1, 2, y 3 inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), este Órgano Consultor de la Administración Pública, externará el criterio técnico jurídico de cada uno de los temas consultados de manera abstracta.

 

Por lo que una vez hecho el estudio correspondiente, es claro que a quien compete estimar alguna rectificación o modificación de las normas reglamentarias de consulta, es a ese Colegio. Ello en atención a lo que disponen los artículos 6, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.

 

I.- SOBRE LA REFORMA PRETENDIDA AL ARTÍCULO 51 del Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio Universitario de Cartago, RELACIONADO CON EL INSTITUTO JURÍDICO DENOMINADO VACACIONES:

 

En la especie, se cuestiona, como primer punto, la procedencia de conceder períodos de vacaciones iguales a funcionarios que tienen condiciones laborales distintas (sector docente y sector administrativo y docente administrativo).

 

Así las cosas, conviene, como punto de partida, señalar que el instituto de las vacaciones corresponde al descanso, mínimo, bisemanal al que tienen derecho los trabajadores, después de cincuenta semanas de trabajo efectivo.

 

Nuestro ordenamiento jurídico, lo regula en los ordinales 59 de la Constitución Política y 153 del Código de Trabajo. Siendo su finalidad, última, el reposo necesario para continuar laborando, con eficiencia.

 

Al respecto, la jurisprudencia patria, ha reseñado:

 

“…El instituto de las vacaciones, como es ampliamente conocido, constituye uno de los derechos de mayor trascendencia del trabajador (a), y nace como consecuencia de la prestación, en tiempo, de su fuerza de trabajo. Su razón de ser la constituye el necesario descanso, luego de un lapso efectivo de labores, para que de esa forma reponga las energías gastadas por sus esfuerzos físicos y mentales, y pueda así continuar laborando. De ello se colige que, las vacaciones, tienen un carácter profiláctico, dirigido a proteger la salud del trabajador (a). Por otra parte, garantizan una mayor eficiencia en sus prestaciones; lo cual también beneficia directamente al empleador. Rodríguez Manzini ha dicho al respecto: “ Una de las conquistas sociales más recientes fue el reconocimiento del derecho de los trabajadores dependientes a gozar de un descanso anual remunerado. Razones similares a las que se han considerado con relación a la jornada y al descanso, semanal y diario, sirven de argumento básico para reconocer el derecho del trabajador (a) a gozar de un descanso pago, más amplio en cada año, para reponerse de la fatiga que ocasiona su trabajo; y para atender más adecuadamente a las necesidades de esparcimiento y recreación propias y de su grupo familiar…

 

Conforme a la definición transcrita y con una práctica universalmente difundida, el goce de las vacaciones está condicionado al cumplimiento de servicios efectivos durante un cierto lapso mínimo (se supone que la necesidad de descanso tiene directa vinculación con el tiempo trabajado); en tanto que la extensión anual del beneficio está normalmente relacionada con la antigüedad en el empleo…” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Voto número 1041-2005 de nueve horas treinta y cinco minutos  16 de diciembre del 2005.)

 

Concretamente, sobre las vacaciones para los funcionarios docentes del CUC, su Reglamento Autónomo de Trabajo dispone en su artículo 50: 

 

“Se establecen los siguientes periodos colectivos de vacaciones para todos los funcionarios docentes y administrativos de la Institución:

 

El lapso comprendido entre el tercer lunes de diciembre y el segundo lunes de enero siguiente; la Semana Santa y la primera semana que en el mes de julio se establezcan vacaciones para el sector educación.

 

Las vacaciones deberán disfrutarse por días hábiles completos, sin que puedan concederse fracciones de día como derecho a vacaciones.

 

Los saldos de vacaciones que pudieran quedar pendientes, deberán ser disfrutados dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha en que se adquirió el derecho.” (El destacado no pertenece al original)

 

Por su parte, el artículo 51 vigente del mismo cuerpo normativo establece que:

 

“Todos los trabajadores de la Institución tendrán derecho a vacaciones anuales, proporcionales al tiempo laborado por el trabajador, después de 50 semanas de servicios prestados a la Institución, de conformidad con la siguiente escala:

 

Sector Docente:

Únicamente el periodo de vacaciones colectivas indicadas en el artículo anterior.

 

Sector Administrativo y Docente-Administrativo:

 

a. Después de 50 semanas y hasta 5 años, el período colectivo de vacaciones, más cinco días hábiles.

 

b. De 6 años en adelante, 30 días hábiles, este período incluye las vacaciones colectivas.” (El destacado no pertenece al original)

 

De un estudio detenido de la normativa citada se desprende que las vacaciones de los docentes del CUC corresponden a períodos que se encuentran oficialmente programados, subordinados a la necesidad de la continuidad del servicio educativo. Ergo, dicho régimen particular de vacaciones responde precisamente a las necesidades del servicio que se presta.

 

En este contexto, tratándose de servicios públicos como los que presta el CUC –concretamente de enseñanza-, el disfrute de las vacaciones de los docentes puede ser acordado en cualquier época del año siempre que no se menoscabe el buen funcionamiento de los servicios y la continuidad de aquellos que deben interrumpirse, tal y como se encuentra regulado en los citados artículos 50 y 51 –vigentes-.

 

Así valga traer a colación que por la naturaleza de los servicios públicos y la necesidad institucional de que ciertos servicios sean prestados ininterrumpidamente, se han establecido períodos de vacaciones oficiales, tal es el caso del sector docente del Ministerio de Educación Pública, que cuentan con períodos de vacaciones generales o colectivas estipulados en el artículo 176 del Estatuto de Servicio Civil y 88 del Reglamento de la Carrera Docente.

 

En ese orden de ideas, el esquema actual y vigente diseñado para el disfrute de las vacaciones de los docentes del CUC, responde a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, en el sentido que fue diseñado para poder cumplir con sus objetivos y brindar un servicio público educativo de manera continua e ininterrumpida.

 

Ahora bien, en cuanto, a la reforma que se pretende realizar en el tema de vacaciones, no corresponde a esta Procuraduría, definir tal circunstancia y por ende, atañe, a la Administración activa, decidir sí mantiene la regulación actual -artículos 46 a 55 del Reglamento Autónomo de Trabajo del CUC- o la varía.

 

Debiendo, apuntar, también, que el Estado, como patrono, detenta posibilidad legal, para definir aspectos como el disfrute de las vacaciones de sus funcionarios, ya que, constituye un aspecto de organización, propio de la entidad y, por ende, se enmarca dentro de las condiciones laborales objeto de modificación, si fuera necesario.

 

Empero, resulta obligatorio indicar que, la determinación de su procedencia, no puede atentar contra la prestación del fin público encomendado al Colegio Universitario de Cartago.

 

Más aún, la decisión que se adopte, al respecto, esta compelida a cumplir, con principios elementales de oportunidad y conveniencia, propias de conductas discrecionales de la Administración. Es decir, debe motivarse, por qué se pretende conceder períodos de vacaciones iguales a funcionarios que tienen condiciones laborales distintas –conforme lo admite el consultante- y cómo, tal circunstancia, privilegia el fin público y el erario.

 

También, está obligado a demostrar que, tal reforma reglamentaria, no atenta contra las reglas de la lógica o de la técnica, propias de la actuación que nos ocupa.

 

Téngase presente que, si bien es cierto, la potestad discrecional, permite a la Administración, decidir más libremente, respecto de algunos tópicos, entre ellos, el tema del disfrute de las vacaciones de sus funcionarios, lo es también que, en el caso de fijar períodos iguales para todos los funcionarios del CUC, corresponde acreditar que, tal actuación, se ajusta a la dispuesto en el ordinal 16 de la Ley General de la Administración Pública, en aras de comprobar que, no existe lesión alguna al interés público.

 

Por otra parte, en orden al tema de la igualdad de trato a funcionarios que no se encuentran en las mismas condiciones laborales, resulta importante traer a colación lo dispuesto por la Sala Constitución: “Es de suma importancia indicar para los efectos de la cuestión planteada, que el principio de igualdad que establece el artículo 33 Constitucional no tiene un carácter absoluto pues no concede propiamente un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias, sino más bien a exigir que la ley no haga diferencias entre dos o más personas que se encuentren en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas, y no puede pretenderse un trato igual cuando las condiciones o circunstancias son desiguales.” (Sala Constitucional, resolución número 2015-7219 de las nueve horas y cero minutos del veinte de mayo del dos mil quince.)

 

De acuerdo con lo expuesto, a criterio de este órgano consultor, la reforma pretendida al artículo 51 del Reglamento Autónomo de Trabajo del CUC, no soporta el test de razonabilidad, cuyos elementos son la legalidad y la necesidad e idoneidad.

 

Lo anterior debido a que la reforma estableciendo las llamadas vacaciones progresivas (que se incrementan con la antigüedad) implicaría dar un trato igual a servidores cuyas condiciones de empleo son desiguales.

 

La regulación actual hace una diferencia entre el sector docente y los administrativos-docentes administrativos en cuanto al tema de las vacaciones. A nuestro juicio la explicación de la reforma pretendida es que en forma irrazonable se le otorgó a los segundos en función de su antigüedad un régimen de vacaciones progresivas. Mientras que con los docentes se fijó un régimen invariable por la antigüedad, lo cual tiene su explicación en que se podría causar trastornos serios con las sustituciones frecuentes que se exigieran para los que disfruten progresivamente de días de descanso que coincidan con los períodos que comprende el curso lectivo en el CUC.

 

En síntesis, no resulta compatible el régimen de vacaciones progresivas con los funcionarios docentes por estar estas sujetas ineludiblemente a laborar todos los días que comprende el curso lectivo.

 

II.- SOBRE LA REFORMA PRETENDIDA AL ARTÍCULO 65 INCISO 2) del Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio Universitario de Cartago, RELACIONADO CON LAS LICENCIAS CON GOCE DE SALARIO:

 

También se consulta sobre la procedencia legal de otorgar licencia con goce de salario a los funcionarios del CUC para que acompañen a sus familiares ante la defunción de sus abuelos maternos o paternos.

 

            Concretamente, se plantea la posibilidad de modificar el inciso 2) del artículo 65 del Reglamento Autónomo de Trabajo del CUC, en los siguientes términos:

 

“ARTÍCULO 65: La Dirección respectiva en acuerdo con la jefatura inmediata otorgará licencia con goce de salario al funcionario, informando al Departamento de Recursos Humanos para que quede constando en el expediente respectivo sin considerar la modalidad de contratación, en los siguientes casos:

 

(…)

2. Fallecimiento del padre, la madre, hijo, hermano, el cónyuge o compañero legalmente reconocido, durante siete días naturales y un día natural por la muerte de alguno de los abuelos.

 

(…)”

 

En primer lugar, se debe tener claridad que el otorgamiento de beneficios laborales, en general, debe darse con base en fundamentos razonables –debe cumplir con las exigencias de legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad-; esto es, que atienda a circunstancias particulares y objetivas que los justifiquen. Ergo, el anterior análisis debe realizarse, precisamente, para evitar que un beneficio se convierta en privilegio al no encontrar una justificación razonable que lo ampare.

 

Aunado a lo anterior, valga también resaltar que la gestión de fondos públicos debe sujetarse a los principios de moralidad, legalidad, eficiencia, austeridad y razonabilidad en el gasto público, lo que impone una prohibición de derrochar o administrar tales recursos como si se tratase de fondos privados, pues no existe discrecionalidad total de las Administraciones Públicas para crear fuentes de gasto. (Ver al respecto de la Sala Constitucional las resoluciones Nº 2006-006347 16:58 hrs. del 10 de mayo del 2006, 06728-2006 de las 14:43 hrs. del 17 de mayo de 2006 y 2012-003267 de las 16:01 hrs. del 7 de marzo de 2012).

 

Así, cualquier gasto que el CUC pretenda realizar en razón de un beneficio laboral como el que nos ocupa, debe ser capaz de satisfacer un interés público o bien implicar una actividad de beneficio para la institución, y consecuentemente, para los usuarios de los servicios que brinda.

 

No basta entonces con que el Colegio consultante por medio de una modificación a su Reglamento Autónomo de Trabajo, pretenda otorgar un nuevo beneficio laboral a sus funcionarios, sino que debe analizar la razonabilidad y proporcionalidad de este. Además, debe hacerlo atendiendo expresamente los principios del Derecho de la Constitución y del Derecho Administrativo; marco jurídico en cuyo seno la decisión administrativa debe inexorablemente producirse, pues de lo contrario el citado beneficio se podría constituir en un privilegio irrazonable.

 

Así, a criterio de este órgano consultivo la modificación que se pretende hacer al Reglamento Autónomo de Trabajo (licencia con goce de salario a los funcionarios del CUC para que acompañen a sus familiares ante la defunción de sus abuelos maternos o paternos) debe ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo y en el tanto no entren en contradicción con normas, valores y principios de rango constitucional.

 

Aunado a lo expuesto, si bien no desconoce este órgano consultor de la potestad discrecional del patrono para otorgar ese tipo de permisos con goce de salario a sus trabajadores o empleados; valga advertir que en tratándose de la Administración Pública, dicha potestad no es irrestricta, en virtud del carácter que tiene la función pública en nuestro ordenamiento jurídico. Por tanto, para el otorgamiento de esa clase de concesiones, debe anteceder parámetros de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales que den sustento sólido a la reglamentación correspondiente; es decir, pese el carácter de incentivación que representa ese permiso para el trabajador que se encuentra en una situación difícil como lo es la pérdida de sus abuelos (paternos o maternos), ello no puede ir en detrimento del servicio público que ahí se presta a la colectividad, circunstancia ésta que debe quedar bien delimitada en cualquier texto que se conceda algún tipo de beneficio como el de comentario. Así es reiterado el criterio del Tribunal del Derecho de la Constitución, cuando expresa:

 

“Este artículo otorga discrecionalidad a la Dirección de Recursos Humanos del Instituto y a la Gerencia del mismo para conceder licencias con o sin goce de sueldo, no obstante, se estima que para guardar su conformidad con la razonabilidad y en consecuencia no resultar contraria a la Constitución, éstas puedan ser otorgadas cuando su concesión se justifique debidamente, lo cual implica que necesariamente los permisos que se otorguen deben estar directamente relacionados con fines de la Institución y con estrictos parámetros de control a cargo de los órganos correspondientes. (V. Sentencia Número 7261-2006, de 14:45 horas de 23 de mayo del 2006) (Lo subrayado no es del texto original)

 

Así, en atención a lo expuesto, la reforma pretendida al ordinal 65 inciso 2) del Reglamento de reiterada cita resulta irrazonable e incompatible con el debido uso de los fondos públicos. Además, podría convertirse en un privilegio ilegítimo, toda vez que el otorgamiento de licencia con goce de salario -un día natural- por la muerte de alguno de los abuelos, supone un hecho que no corresponde al servidor; además dicha concesión tampoco resulta necesaria ni idónea para la satisfacción de los fines confiados al CUC.

 

III.   CONCLUSIÓN:

 

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

La reforma pretendida al artículo 51 del Reglamento Autónomo de Trabajo del CUC, no soporta el test de razonabilidad, cuyos elementos son la legalidad y la necesidad e idoneidad.

 

La reforma pretendida al ordinal 65 inciso 2) del Reglamento citado resulta irrazonable e incompatible con el debido uso de los fondos públicos. Además, podría convertirse en un privilegio ilegítimo, toda vez que el otorgamiento de licencia con goce de salario -un día natural- por la muerte de alguno de los abuelos, supone un hecho que no corresponde al servidor; además dicha concesión tampoco resulta necesaria ni idónea para la satisfacción de los fines confiados al CUC.

 

No obstante lo indicado, es claro que a quien compete estimar alguna rectificación o modificación de las normas reglamentarias de consulta, es a ese Colegio. Ello en atención a lo que disponen los artículos 6, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 19, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.

 

De usted con toda consideración;

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

 

Área de la Función Pública

YAV/sgg