28 de mayo del 2018

C- 117-2018

 

Señor

Mario Coto Hidalgo

Director Ejecutivo

Sistema Nacional de Áreas de Conservación

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se da respuesta al oficio SINAC-DE-1421 del 28 de agosto del 2017, donde se consulta:

“1. Según lo resuelto por la Sala Constitucional en el Voto N° 1763-94 de las 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994, y al día de hoy no haberse anulado por parte del IDA los asientos registrales de las fincas adjudicadas en el periodo de 2 de junio de 1986 al 13 de abril de 1994, ¿cuál es la situación jurídica de los inmuebles

adjudicados con respecto a la posesión y ejercicio del derecho de propiedad?

 

2. ¿La Administración, en este caso el SINAC, se encuentra autorizada para emitir actos administrativos, como son el otorgamiento de visados de planos, sobre las adjudicaciones realizadas por el IDA, actual INDER, con posterioridad a la emisión del Voto N° 1763-94 de las 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994?

 

3. La vigencia del artículo 71 de Ley Forestal N° 7575 del 16 de abril de 1996, redujo el área de la Zona Protectora Tivives, disminuyendo sus límites con relación a los establecidos por el artículo 1° del decreto No. 17023-MAG, situación que originó que

el IDA continuara adjudicando parcelas dentro de los terrenos originalmente comprendidos por el Proyecto Salinas II y en ese momento desafectados. Sin embargo, por medio del Voto 07294 del13 de octubre de 1998, la Sala Constitucional

anuló la vigencia del artículo 71 de la Ley Forestal, por tal razón se solicita aclarar si las adjudicaciones realizadas dentro de los terrenos desafectados por el artículo 71 de la Ley Forestal en el periodo que estuvo vigente, fueron realizadas legalmente,

y podrían considerar como propiedades privadas dentro de la Zona Protectora Tivives?”

 

I.- PRIMERA INTERROGANTE

 

“1. Según lo resuelto por la Sala Constitucional en el Voto N° 1763-94 de las 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994, y al día de hoy no haberse anulado por parte del IDA los asientos registrales de las fincas adjudicadas en el periodo de 2 de junio de 1986 al 13 de abril de 1994, ¿cuál es la situación jurídica de los inmuebles

adjudicados con respecto a la posesión y ejercicio del derecho de propiedad?”

 

La sentencia constitucional 1763-94, vinculante conforme al artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, resolviendo recurso de Amparo interpuesto contra el Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario y el Director Regional del Pacífico Central, en lo que interesa, dispuso:

 

“IV.-Si bien es cierto las autoridades recurridas afirman que el proyecto de parcelación de los terrenos de la finca denominada Salinas II -adquiridos por el Instituto de Desarrollo Agrario el veintitrés de diciembre de mil novecientos setenta y siete-, que se encuentran comprendidos por el área Protectora de Tivives, de conformidad con los términos del Decreto Ejecutivo número 17023 del seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis, está ajustado a derecho, aún despúes de la entrada en vigencia de esa normativa, puesto que en primer instancia no puede considerarse que aquella heredad haya pasado a formar parte del patrimonio forestal del Estado mientras no se le indemnice a la institución autónoma que representan el monto correspondiente a fin de tener por expropiado ese inmueble, y en segundo término, por cuanto siempre han contado con la autorización de la Dirección General Forestal para llevar a cabo las actividades agrícolas, ganaderas o forestales que establece el artículo 3 del Decreto número 17023 que declara como Zona Protectora los territorios que comprenden los manglares de Mata de Limón y Tivives, así como el reducto de bosque tropical seco ubicado en la Hoja Cartográfica de Barranca; no resulta válido el argumento esbozado por la entidad recurrida, toda vez que de acuerdo con los artículos 32 y 34 de la Ley Forestal, el patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los demás organismos de la Administración Pública, por esa razón, ningún organismo de la Administración Pública -central o desecentralizada- podrá expropiar, permutar, ceder o enajenar, a cualquier título, entregar o dar en arredamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que previamente hayan sido clasificados por la Dirección General Forestal, en cuyo caso si ésta los considerara de aptitud forestal quedarán inmediatamente incorporados al patrimonio forestal del Estado, por ese motivo si el Decreto número 17023 afectó parte de la finca adquirida por el Instituto de Desarrollo Agrario en su oportunidad, la aplicación de los términos de aquella normativa así como de los artículos citados de la Ley Forestal, es inmediata, por lo que el ente recurrido no esta facultado para desaplicarlos bajo la justificación de que no ha mediado un proceso de compra que conlleve la indemnización correspondiente. Así pues, desde el momento en que el Decreto tantas veces citado entró en vigencia, los terrenos de la finca Salinas II afectados por la Zona de Conservación de Tivives, pasaron a formar parte del patrimonio forestal del Estado automáticamente, son pues normas de aplicación inmediata, motivo por el cual desde ese momento el Instituto de Desarrollo Agrario se encontraba imposibilitado para disponer de esos terrenos y continuar con el proyecto de parcelación, excepto en el supuesto de todas aquellas adjudicaciones que se hubieran acordado con anterioridad a la promulgación del terreno, pues en ese caso los predios de los beneficiarios se deberán comprar o expropiar, salvo que a requerimiento de la Dirección General Forestal, sus propietarios acepten someterse al régimen forestal respectivo (artículo 37 párrafo 2 de la Ley Forestal); no resultan válidas las adjudicaciones acordadas por la institución recurrida con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto de cita sobre los terrenos comprendidos por la zona de conservación natural de Tivives, toda vez que desde esa fecha -seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis-, no está facultada para disponer libremente de esas heredades, puesto que la administración de las mismas compete a la Dirección General Forestal, en coordinación con la Municipalidad de Esparza y los Centros Agrícolas: Regional Pacífico Central y Cantonal de Esparza, por ello los permisos que ésta conceda a fin de desarrollar actividades de índole agrario en esos territorios no implica una autorización para enajenar o rentar aquellos, ni tampoco originan derecho real alguno sobre el inmueble a favor del concesionario (artículo 41 de la Ley Forestal); en otras palabras, la autoridad recurrida no puede abstraerse de acatar obligatoriamente las normas que declaran la incorporación automática al patrimonio forestal del Estado de aquellos inmuebles que se les califique como de aptitud forestal, pues esas disposiciones son de aplicación inmediata por el interés público que reviste su contenido, cual es la conservación de los recursos naturales a través del aprovechamiento sostenido y racional de los mismos (artículo 1 de la Ley Forestal), por ello toda adjudiciación [sic] que se haya acordado con posterioridad al seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis hasta la actualidad, son nulas, en virtud de que se ha dispuesto de manera indebida sobre terrenos forestalmente protegidos …

 

Por tanto: Se declara con lugar el recurso. En consecuencia, se dejan sin efecto las adjucaciones de parcelas autorizadas por el Instituto de Desarrollo Agrario sobre los terrenos de la Finca Salinas II (comprendidos en el área declarada por el Decreto Ejecutivo número 17023-MAG como Zona Protectora Tivives), que hubiesen sido acordadas en el lapso que se extiende desde el seis de mayo de mil novecientos ochenta y seis, hasta el mes de abril de este año, sin perjuicio de aquellos beneficiarios cuyo terreno haya sido adjudicado con anterioridad a la primera de las fechas señaladas. Se condena a los correcurridos al pago de los daños y perjuicios causados y a las costas del recurso, los que se liquidarán, en su caso, en la vía de ejecución de lo contencioso administrativo.”  (El destacado no pertenece al original).

 

La Sala Constitucional calificó los actos como ilegales y, en ese contexto, los declaró ineficaces:

 

“La anulación de los actos administrativos es la decisión judicial de suprimirlos o hacerlos desaparecer del mundo jurídico … Por consiguiente, la anulación afecta directamente la existencia del acto administrativo, ya que partiendo del supuesto de que el acto existe y se presume legal, se pasa a tener como si no hubiera existido.”[1]

 

Esta declaratoria judicial de nulidad implica retornar las cosas a su estado original, conlleva el restablecimiento de la situación al estado anterior a la emisión y ejecución del acto, es decir, con la declaratoria de nulidad de las adjudicaciones efectuadas irregularmente por el Instituto de Desarrollo Agrario, los terrenos retornaron a la titularidad pública:

 

“El restablecimiento de la situación previa es precisamente –como se señaló- una consecuencia lógica del efecto retroactivo que posee la declaratoria de invalidez, pues las consecuencias que el acto produjo no tienen sustento, de ahí que deban revertirse.” (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, voto No. 1692-F-S1-2012).

 

Con posterioridad a la emisión del voto 1763-94, la Sala Constitucional ha resuelto dos gestiones de incumplimiento, en consonancia con lo anterior:

 

«…del informe rendido por el Instituto de Desarrollo Agrario y de los documentos que lo acompañan, se desprende que desde el momento mismo en que se notificó la resolución que disponía dar trámite al amparo, se suspendió el programa de adjudicación de parcelas en el proyecto denominado “Salinas Dos” lo cual se ha mantenido hasta la actualidad, pues al comunicárseles el pronunciamiento que acoge la pretensión de los recurrentes, procedieron a adoptar una serie de medidas a fin de hacer efectivo no solo el traspaso de esos inmuebles a la Dirección General Forestal, dependencia a la que le compete administrar esos terrenos de conformidad con el artículo 2 del Decreto Ejecutivo número 17023-MAG, para lo cual, se ha suscrito un Convenio de Cooperación Institucional entre el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, así como una comisión de trabajo que haga más expedito ese proceso a la dependencia indicada (ver folios 169 y 170 del expediente, y la copia del acuerdo mencionado en la carpeta de documentos varios que aporta el Instituto de Desarrollo Agrario); sino de reubicar a las familias afectadas, proceso que inició con la emisión del oficio número OSO-390-94 del catorce de setiembre del año anterior, en el cual se comunicó a los beneficiarios afectados los alcances de la sentencia número 1763-95 [sic] y las medidas a adoptar a fin de movilizarlos a otros lugares, hacer los avalúos para el pago de mejoras, entre otros; y se formalizó en la sesión número 68-94 celebrada por la Junta Directiva de la entidad recurrida el veintiuno de noviembre del año pasado, en la cual, se tomó un acuerdo en el que se establecen los lineamientos del proceso a seguir a fin de traspasar los inmuebles al Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, y principalmente, para la adquisición de terrenos a fin de reubicar a las personas afectadas, para lo que se realizó un estudio pormenorizado de la situación de cada familia, de las posibilidades de compra de heredades para ubicar a esos beneficiarios –entre otros aspectos−, cuyos resultados fueron puestos en conocimiento del Presidente Ejecutivo de la entidad recurrida el veintinueve de mayo pasado, estudios que servirán de base para llevar a cabo el traslado paulatino de esas personas y concluirlo a más tardar el siete de mayo de mil novecientos noventa y ocho (ver folios 170 a 174 del expediente, así como las copias de los oficios y acuerdos indicados en la carpeta de documentos aportada por la institución). No puede afirmarse entonces que el Instituto de Desarrollo Agrario ha omitido adoptar las medidas necesarias a fin de cumplir con los términos del pronunciamiento número 1763-94, en razón de que aún no ha procedido a desalojar a las personas afectadas de los terrenos protegidos por el Decreto Ejecutivo número 17023-MAG, toda vez que dada la complejidad y la magnitud del problema que implica la movilización de doscientas sesenta y tres familias a otros lugares –evitándoles dentro de la medida de lo posible el mínimo de inconvenientes−, así como el costo de encontrar nuevos terrenos para ubicarlos, el proceso no puede realizarse de forma apresurada e improvisada, ya que ello podría traer como consecuencia un mal mayor al que se pretende resolver. Por tanto: No ha lugar a la gestión formulada.» (Voto No. 487-I-95 de 8 horas 32 minutos del 29 de setiembre de 1995).

 

«I.-En sentencia número 0487-I-95 dictada a las ocho horas treinta y dos minutos del veintinueve de setiembre de mil novecientos noventa y cinco, esta Sala declaró sin lugar la gestión de incumplimiento de lo ordenado en sentencia número 1994-01763 de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro, por dos razones fundamentales: a) porque la complejidad y la magnitud del problema que implica la movilización de doscientas sesenta y tres familias a otros lugares −evitándoles dentro de la medida de lo posible el mínimo de inconvenientes−, así como el costo de encontrar nuevos terrenos para ubicarlos, provoca que el proceso no pueda realizarse de forma apresurada e improvisada, ya que podría traer como consecuencia un mal mayor al que se pretende resolver; y b) porque en sesión número 68-94 celebrada el veintiuno de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro celebrada por la Junta Directiva de la entidad recurrida, se adoptó un acuerdo en el que no sólo se establecen los lineamientos del proceso a seguir a fin de traspasar los inmuebles al Ministerio de Ambiente y Energía, sino principalmente, a efecto de adquirir los terrenos para reubicar a las personas afectadas, para lo que se había realizado un estudio pormenorizado de la situación de cada familia, de la posibilidades de compara [sic]  de heredades para ubicar a esos beneficiarios −entre otros aspectos−, cuyos resultados fueron puestos en conocimiento del Presidente Ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario el veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco, estudios que en definitiva servirían de base para llevar a cabo el traslado paulatino de esas personas y concluirlo a más tardar el siete de mayo   de mil novecientos noventa y ocho (ver folios 170 a 174, y 180 vuelto del expediente). Más de ocho años después de que la Sala tuvo por ciertos y valederos estos argumentos, las autoridades recurridas le informan a este Tribunal que aún no ha sido posible observar los términos de la sentencia cuya falta de cumplimiento se alega, porque todavía no han logrado encontrar los terrenos para movilizar a las más de doscientas familias afectadas y porque resulta un proceso muy oneroso, ya que deben indemnizarlos antes de proceder a su traslado, aunque alegan que no han “cejado de buscar la mejor forma de solución, como en la actualidad que nos encontramos avocados en la preparación de proyectos legales...” tendentes a que se establezcan de manera definitiva los límites de la Zona Protectora de Tivives (ver folios 211 a 213 del expediente).  Que en virtud de lo expuesto, resulta paradójico que el Instituto de Desarrollo Agrario alegue que aún no han encontrado los terrenos idóneos para reubicar a los parceleros afectados, si desde hace más de ocho años le informó a la Sala que había preparado todo un proyecto de compra y movilización paulatina de esas personas, el cual culminaría a más tardar el siete de mayo de mil novecientos noventa y ocho (ver folio 180 vuelto del expediente), y más aún que se amparen en que no pueden “desalojar” a las familias que ocupan terrenos dentro de la Zona Protectora de Tivives, hasta tanto no les indemnicen por las mejoras introducidas al terreno, ya que si esta Sala tuvo por demostrado en sentencia número 1994-01763 de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro, que el Instituto de Desarrollo Agrario fue el responsable de haber dispuesto de manera indebida de terrenos forestalmente protegidos desde mil novecientos ochenta y seis, en perjuicio de las personas a las que les fueron adjudicadas parcelas dentro de esas áreas protegidas (ver considerandos IV y V a folios 151 vuelto a  153 del expediente), no sólo tiene la obligación de reparar los daños y perjuicios ocasionados, sino que además –y como parte del proyecto que en principio se había aprobado para cumplir la sentencia dictada por la Sala− debieron prever en los presupuestos de los años siguientes, las partidas necesarias para cubrir esos extremos. Por último, la Sala no estima que la preparación de proyectos de ley tendentes a establecer de manera definitiva los límites del Área Protectora de Tivives, constituyan un medio idóneo para cumplir los términos de la sentencia dictada por la Sala, pues se mantendría indefinidamente en el tiempo –hasta que la Asamblea Legislativa aprobara dicho proyecto−, la situación irregular que motivó la estimación del recurso de amparo y en consecuencia, haría nugatoria la finalidad última que se pretendía con el dictado de dicho pronunciamiento, cual es, la conservación y protección efectiva de las áreas comprendidas dentro de la zona protectora señalada. Que por todo lo expuesto, la Sala tiene por acreditado el incumplimiento alegado y en consecuencia, acoge la gestión presentada y ordena el testimonio de piezas al Ministerio Publico, para lo de su cargo, lo que en modo alguno, exime al Instituto de Desarrollo Agrario de ejecutar de manera efectiva lo ordenado en su oportunidad por esta Sala en sentencia número 1994-01763 de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro.» (Sentencia No. 2003-14046 de 17 horas 30 minutos del 3 de diciembre del 2003).

La misma Sala, luego del voto 1763-94, ha calificado de “tenencia” la permanencia dentro del área:

“II.-En cuanto a la tenencia ilegal de tierras pertenecientes a la Zona Protectora de Tivives, como el mismo recurrente señala en el escrito de interposición, dicha situación ya fue examinada en el recurso de amparo tramitado bajo el expediente número 94-000178-007-CO-M, en el que recayó la sentencia número 1763-94 de las dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro…” (Resolución No. 2001-1092 de 16 horas 9 minutos del 7 de febrero del 2001).

            Nótese que la Sala, en el voto 1763-94 calificó los terrenos como patrimonio forestal del Estado, hoy patrimonio natural del Estado: “desde el momento en que el Decreto tantas veces citado entró en vigencia, los terrenos de la finca Salinas II afectados por la Zona de Conservación de Tivives, pasaron a formar parte del patrimonio forestal del Estado automáticamente”.

            El patrimonio natural del Estado es de dominio público (artículos 13 y 14 de la Ley Forestal y 261 y 262 del Código Civil; votos de la Sala Constitucional 2988-1999, considerando III; 2063-2007, considerando VI; 8075-2008 y 16975-2008; entre otros).   El artículo 14 de la Ley Forestal establece que su posesión no genera ningún derecho, como lo ha estimado la Sala Constitucional:

 

“Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas.” (Voto No. 2988-99).

 

“Cabe recalcar, que los bienes demaniales son inalienables e imprescriptibles y que la ocupación de ellos no puede generar derecho alguno a favor de quien lo ocupa, sin importar el tiempo durante el cual se ha prolongado tal ocupación.” (Voto No. 18836-2014).

 

También la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia considera que su ocupación, detentación o tenencia por particulares, no les genera derecho alguno (sentencias números 1070-F-S1-2010, considerando VIII; 1088-F-S1-2011, considerando V; 1675-F-S1-2012, considerando VI; 286-F-SI-2015, considerando VIII y 213-F-S1-2016, considerando XI).

 

Como es sabido, la inscripción registral no convalida los actos nulos conforme a la ley (artículo 456 del Código Civil), y la cancelación de su inscripción podrá pedirse “cuando se declare nulo el título en virtud del cual se ha hecho la inscripción” (numeral 472 del Código Civil).  Es decir, el órgano administrador de los terrenos está habilitado, por la emisión de la sentencia 1763-94, para gestionar la remoción de las inscripciones registrales.

 

II.- SEGUNDA INTERROGANTE

 

“2. ¿La Administración, en este caso el SINAC, se encuentra autorizada para emitir actos administrativos, como son el otorgamiento de visados de planos, sobre las adjudicaciones realizadas por el IDA, actual INDER, con posterioridad a la emisión del Voto N° 1763-94 de las 16 horas 45 minutos del 13 de abril de 1994?”

 

En el dictamen No. C-133-2004, dirigido al Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, se aclaró que no podemos sustituir a la Administración en la decisión sobre el otorgamiento de visados de planos:

 

“Analizar y enunciar pormenorizadamente los supuestos en los cuales debe el Ministerio del Ambiente y Energía, conceder o no este visado, como parece desprenderse de la consulta que se nos hace, sería sustituir a la Administración activa en el ejercicio de sus competencias, excediendo nuestras funciones asesoras …  el analizar y enunciar pormenorizadamente los supuestos en los cuales debe ese Ministerio conceder o no la autorización del artículo 47 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, son aspectos que la Procuraduría General de la República no puede entrar a valorar por medio de un dictamen … podría estarse sustituyendo a través de la función consultiva el ámbito decisorio inherente a la Administración activa, lo que no está permitido.”

 

Además, mediante nota del 12 de octubre del 2017 con sellos de la Asociación de Productores de Salinas II y de la Asociación de Desarrollo Integral de Mata de Limón, recibimos copia del oficio SINAC-ACOPAC-OSREO-571-2017 del 25 de setiembre del 2017, donde se indica que con motivo de la consulta que nos ocupa:  “cualquier trámite que se solicite en terrenos de la Zona Protectora de Tivives, que fueran adjudicados por el IDA, posterior a la Creación de la ZPT, se suspende parcialmente hasta obtener respuesta de la Procuraduría General de la República sobre la condición legal de estos”, haciendo referencia a una adjudicación efectuada mediante acuerdo de Junta Directiva del IDA en sesión celebrada el 23 de abril de 1996.

 

Por otra parte, vía correo electrónico, el 15 de mayo último, se nos remitió una solicitud de “dar trámite y resolución al oficio SINAC-DE-1421” por parte del ingeniero Luis Lizano Solano, donde se afirma que: “ACOPAC no genera el otorgamiento de visado del Proyecto hasta no contar con el criterio legal solicitado”, indicando que tal proyecto es la construcción de la Delegación de Policía de Caldera.

 

  Lo anterior nos imposibilita verter el criterio requerido, pues estaríamos sustituyendo a la Administración activa en la toma de decisiones y en el ejercicio de sus funciones, desconociendo nuestra función consultiva.  En ese sentido nos hemos pronunciado en abundantes dictámenes:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa… nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.” (Dictamen No. C-194-94 del 15 de diciembre de 1994, precedente de reiterada cita en nuestra jurisprudencia administrativa).

“No obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Dictamen No. C-141-2003 del 21 de mayo del 2003, reiterado por los Dictámenes números C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, C-078-2010 del 22 de abril del 2010, C-330-2014 del 10 de octubre del 2014 y C-368-2014 del 31 de octubre del 2014).

“Estima la Procuraduría, en efecto, que dados los efectos vinculantes de su dictamen, en caso de dictaminar sobre un caso concreto, el Órgano Consultivo se estaría sustituyendo a la Administración activa; puesto que ésta no tendría más posibilidad que solucionar el asunto sometido a su decisión conforme lo indicado por la Procuraduría. El motivo y el contenido del acto estarían, bajo ese supuesto, determinados por el dictamen. Es decir, el poder de decisión de la Administración se nulifica. Por ende, se alteran las reglas sobre competencia administrativa. Un dictamen vinculante sobre una situación concreta implica que la decisión, en cuanto al fondo, será tomada por la Procuraduría. Esta desnaturalizaría la función consultiva, puesto que dicha función se confundiría con una función de administración activa. Con lo cual la propia Procuraduría estaría violentando su competencia y aquélla de la Administración activa.” (Dictamen No. C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

“Por disposición de ley, esta Procuraduría, como órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, no puede resolver casos concretos por medio de sus dictámenes.” (Dictamen No. C-240-2000 del 29 de setiembre del 2000).

 

«…”si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ‘indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento’ (C-306-2002 del 12 de noviembre de 2002) y, de dar respuesta, ‘estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.’ (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: ‘Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.’ (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros).‘ (…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva.’ (C-151-2002 del 12 de junio).’ (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-250-2011 del 11 de octubre de 2011. En igual sentido véanse los dictámenes No. C-87-2014 de 19 de marzo de 2014 y C-111-2016 de 11 de mayo de 2016)” … la consulta no es admisible pues “la función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).» (Dictamen C-018-2018). 

 

“Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio No. ALDE-CM-1111-2010, relativo a la posibilidad de brindar el visado de planos de agrimensura a una propiedad inscrita a nombre de una persona que posee un derecho privado y que incorpora terrenos de la zona marítimo terrestre lindantes con los cincuenta metros de la zona pública.

Cabe recordar que nuestra labor de carácter técnico-jurídico es para evacuar consultas generales con abstracción del caso específico a resolver por la Administración activa (Ley Orgánica nuestra, artículos 1, 2 y 4).  Por ello, el artículo 5 ibídem excluye el conocimiento y el trámite de los asuntos propios de los entes y órganos administrativos con competencias fijadas por ley, supuesto donde se hallan los casos pendientes de resolver sin involucrarnos en la decisión de esas situaciones concretas por parte de la Administración activa, y a la gestión de los particulares interesados (Ley General de la Administración Pública, artículo 66 inciso 1; Ley Orgánica nuestra, artículos 1 y 2; pronunciamientos C-178-79, C-7-92, C-158-98, C-230-01 y OJ-210-2003, entre otros).”  (Dictamen C-019-2014).

 

III.- TERCERA INTERROGANTE

 

“3. La vigencia del artículo 71 de Ley Forestal N° 7575 del 16 de abril de 1996, redujo el área de la Zona Protectora Tivives, disminuyendo sus límites con relación a los establecidos por el artículo 1° del decreto No. 17023-MAG, situación que originó que el IDA continuara adjudicando parcelas dentro de los terrenos originalmente comprendidos por el Proyecto Salinas II y en ese momento desafectados. Sin embargo, por medio del Voto 07294 del 13 de octubre de 1998, la Sala Constitucional anuló la vigencia del artículo 71 de la Ley Forestal, por tal razón se solicita aclarar si las adjudicaciones realizadas dentro de los terrenos desafectados por el artículo 71 de la Ley Forestal en el periodo que estuvo vigente, fueron realizadas legalmente, y podrían considerar como propiedades privadas dentro de la Zona Protectora Tivives?”  (El subrayado es suplido).

 

No compete a la Procuraduría General de la República valorar por medio de un dictamen, la corrección o apego a la legalidad de actuaciones administrativas, salvo en el caso de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública:

“… no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).” (Dictamen No. C-147-2007).

“La Procuraduría ha sostenido que no es propio de su rol consultivo ejercer una actividad revisora de la legalidad de actos administrativos, a pesar de que la cuestión se plantee en términos generales (Opinión Jurídica OJ-108-2017). Y en el dictamen C-381-2014, con mención de jurisprudencia administrativa, externó que no le corresponde, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una decisión administrativa es conforme al ordenamiento jurídico, aunque la gestión se proponga en general. La función consultiva no debe ser ejercida sobre actuaciones vertidas por la Administración”. (Ver también Opiniones Jurídicas OJ-59-2017, OJ-61-2017, OJ-74-2017, OJ-78-2017, OJ-79-2017 y OJ-82-2017).”  (Opinión Jurídica No. O.J.-11-2018 del 24 de enero del 2018).

Por esa razón la Procuraduría está imposibilitada para emitir el criterio requerido de revisión del ajuste al ordenamiento jurídico de actos administrativos adoptados por el entonces Instituto de Desarrollo Agrario, y en ese sentido pueden verse también los dictámenes números C-142-2017, C-144-2017, C-267-2017, C-064-2018 y C-101-2018, entre otros.

 

 

IV.- CONCLUSIONES

 

La declaratoria de nulidad efectuada en la sentencia constitucional 1763-94 implica el restablecimiento de la situación al estado anterior a las adjudicaciones efectuadas irregularmente por el Instituto de Desarrollo Agrario, retornando los terrenos a la titularidad pública.

La Sala, en el voto 1763-94 calificó los terrenos como patrimonio forestal del Estado, hoy patrimonio natural del Estado, el cual es de dominio público (artículos 13 y 14 de la Ley Forestal y 261 y 262 del Código Civil; votos de la Sala Constitucional 2988-1999, considerando III; 2063-2007, considerando VI; 8075-2008 y 16975-2008; entre otros).   El artículo 14 de la Ley Forestal establece que su ocupación, detentación o tenencia por particulares no les genera ningún derecho, como lo ha confirmado la jurisprudencia constitucional y de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia.

Esta Procuraduría General se encuentra imposibilitada para emitir el dictamen solicitado en los puntos 2 y 3, dado que no podemos sustituir a la Administración en la toma de decisiones y en el ejercicio de sus funciones, ni entrar a valorar la corrección de actos administrativos adoptados.

 

Atentamente,

                                                                      

 

M. Sc. Susana Fallas Cubero

                                                                       Procuradora.