19 de julio del 2018

C-165-2018

Licenciada

Ana Cristina Brenes Jaubert

Auditora Interna

Municipalidad de San Rafael de Heredia

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio N° 075-2017 AIM-MSRH de 01 de agosto del 2017, por medio del cual solicita criterio técnico jurídico respeto de las siguientes interrogantes:

1.      ¿Pueden las Municipalidades comprar ese tipo de incentivos antes citados (motocicletas, bicicletas, pantallas TV, refrigeradoras, cocinas, computadoras u otros) para utilizarlos como incentivos en la gestión de cobro?

2.      ¿Pueden las Municipalidades aceptar que algunos comercios o instituciones donen incentivos como los citados para utilizarlos en campañas promocionales de gestión de cobro?

I.                   SOBRE EL FONDO.

La presente consulta tiene como objeto determinar si es jurídicamente viable que, con el fin de atraer a los contribuyentes a mantenerse al día en el pago de los impuestos y servicios, sea posible que la Municipalidad ofrezca incentivos como motocicletas, bicicletas, pantallas TV, refrigeradoras, cocinas, computadoras u otros para promover el cobro oportuno de los impuestos y servicios municipales.

En primer término, debemos señalar que mediante el dictamen C-010-2001 del 18 de enero del 2001, esta Procuraduría ha analizado el tema de los incentivos fiscales que las entidades municipales pueden acordar por el pronto pago de las obligaciones tributarias. En aquella ocasión, se señaló:

II.- POTESTAD DE LA MUNICIPALIDAD DE ACORDAR EL INCENTIVO POR PRONTO PAGO.

Establecida la naturaleza del beneficio propuesto por la Municipalidad de Goicoechea como un incentivo por pronto pago, (sustrayéndolo de la figura de la exención), resta analizar si ésta se encuentra facultada para establecer dicho beneficio.

Según las disposiciones de los artículos 168 y siguientes de la Constitución Política relativas al régimen municipal, las municipalidades son entes autónomos, a los cuales se les han atribuido una serie de competencias para ser ejercidas en forma exclusiva dentro de su ámbito territorial. Concretamente el artículo 170 de la Carta Fundamental estipula:

"ARTÍCULO 170.- Las corporaciones municipales son autónomas."

Al referirse a esta disposición, la Sala Constitucional ha indicado::

Gramaticalmente, es usual que se diga que el término "autonomía", puede ser definido como la "potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios". Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad , todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tiene la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva; y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política, (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política. Esta posición coincide con la mayoritaria de la doctrina en la que se ha dicho que el rango típico de la autonomía local reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación política- administrativa, no del estado, sino de la propia comunidad estatal y la local; o bien, que la autonomía política es una posición jurídica, que se expresa en la potestad de conducir una línea política propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y competencias, de establecer una línea propia de acción o un programa propio, con poderes propios y propia responsabilidad acerca de la oportunidad y utilidad de sus actos. ( Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Nº5445-99).

De las normas contempladas en nuestra Constitución Política relativas a los entes municipales, así como de una amplia jurisprudencia de la Sala Constitucional, de la cual forma parte la citada anteriormente, puede colegirse que las municipalidades, en razón de su autonomía, gozan de amplias potestades, entre las cuales se encuentra la tributaria, potestad que viene a ser desarrollada por el Código Municipal, en los artículo 4, 13 y 68 a 85, (Ley Nº 7794 de 30 de abril de 1998). Entre estas disposiciones es oportuno citar el inciso d) del artículo 4º, pues en dicho numeral se establece expresamente la potestad tributaria de las municipalidades, derivada de la Constitución Política, al señalar

"ARTÍCULO 4º- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen:

d) Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, y proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales."(El subrayado es nuestro).

La potestad tributaria derivada de la autonomía municipal consagrada en la Constitución, y desarrollada por el legislador, también ha sido reconocida por la Sala Constitucional, la cual ha emitido abundante jurisprudencia en la que se sostiene que las municipalidades gozan de una verdadera potestad tributaria, teniendo la capacidad de que en su seno se originen disposiciones creadoras de tributos, siendo la función de la Asamblea Legislativa únicamente de carácter tutelar:

"VI.- POTESTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL.- En su sentencia Nº.1631-91 de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y uno, al analizar una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 15 de la Ley del impuesto de Patentes de la Municipalidad de Puntarenas, la Sala señaló que tratándose de tributos municipales, la competencia de la Asamblea Legislativa a que se refiere el inciso 13 del artículo 121 de la Constitución Política, es la de autorizar los impuestos y expresamente indicó en el considerando II:

"...La asamblea tiene potestad únicamente para autorizar los impuestos municipales. Autorizar implica que el acto objeto de esa autorización es originado en el órgano autorizado y es propio de la competencia de ese mismo órgano. De ahí que constitucionalmente no es posible que la Asamblea Legislativa tenga un papel creador de los impuestos municipales, en cuanto que son corporaciones las que crean esas obligaciones impositivas locales, en ejercicio de la autonomía consagrada en el artículo 170 de la Constitución y por su naturaleza de entidades territoriales corporativas, es decir de base asociativa, capaz de generar un interés autónomo distinto del Estado, y las someten a la aprobación legislativa que condiciona su eficacia.

Autorizar no conlleva potestad alguna de reformar ni imponer programas o criterios de oportunidad, salvo que la norma que exige la autorización expresamente disponga lo contrario, lo que no ocurre en este caso con la respectiva norma constitucional (art. 121 inc. 13). Así las cosas, la Asamblea puede rechazar un nuevo impuesto municipal, pero no establecer uno distinto no originado en la voluntad municipal, ni introducir disposiciones como la aquí impugnada en la autorización de un impuesto municipal o sus modificaciones. Las municipalidades no hacen a la Asamblea Legislativa una mera proposición, sino que deben poder someterle verdaderas fijaciones impositivas. Esto significa que el acto impositivo municipal es terminal y definitivo creador del impuesto en un procedimiento tributario abierto al efecto por cada municipalidad, no inicial en un presunto procedimiento legislativo con igual función, como si fuera simple proposición sujeta a la voluntad constitutiva y libre del legislador..." (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia Nº3930-95 de 15:27 horas del 18 de julio de 1995).

La potestad tributaria de los entes municipales es entonces de principio, consustancial a su naturaleza y apoyada en un sistema normativo que tiene como base la Constitución Política. Así, la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a los entes locales, con la ya mencionada sujeción a la autorización legislativa.

Ahora bien, como se ha indicado anteriormente, en el caso que nos ocupa, la Municipalidad de Goicoechea pretende, mediante un acuerdo municipal, establecer como incentivo para los contribuyentes un descuento por pronto pago. La creación de este incentivo encuentra su base, precisamente en la autonomía de la cual gozan los entes municipales y en la potestad tributaria que esa autonomía conlleva, potestad que según ya se ha reseñado se encuentra amparada en los numerales 168 y siguientes de la Constitución Política y en los artículos 4, 13 y 68 a 85 del Código Municipal; pero especialmente en la disposición del párrafo tercero del artículo 69 de este último cuerpo normativo, pues su texto contiene una autorización expresa para que las municipalidades puedan instituir un incentivo por pago adelantado al indicarse:

"ARTÍCULO 69- ...La municipalidad podrá otorgar incentivos a los contribuyentes que, en el primer trimestre, cancelen por adelantado los tributos de todo el año".

Así, a través de la Ley (Código Municipal, Ley Nº7794 de 30 de abril de 1998), concretamente, mediante el párrafo tercero del artículo 69 del Código mencionado, se le confiere a las municipalidades la posibilidad de otorgar incentivos tributarios, potestad que no es irrestricta, pues la misma norma se encarga de delimitar los supuestos bajo los cuales esos incentivos operarían, (el pronto pago), los sujetos beneficiados, (los que contribuyentes que paguen por adelantado), y los tributos comprendidos,(tributos municipales); dejándose únicamente a criterio de la municipalidad, el tipo de incentivo que aplicará, de producirse los supuestos establecidos en la Ley.

En este punto es necesario insistir en que el artículo 69 autoriza al ente Municipal a otorgar un incentivo por pronto pago, y no otro tipo de beneficios fiscales, a los cuales da un trato diferente. Debe hacerse notar aquí que el beneficio del que se habla es para un caso concreto señalado por la ley, es decir, bastante delimitado, distinto es el caso de otros beneficios fiscales regulados en el Código, a los cuales sólo se hace mención en forma general, por lo cual la misma norma que los regula exige la autorización legislativa. Tal es el caso de la figura de la exoneración contemplada en el artículo 68, en dónde no se establece más que la potestad de otorgarla, sin señalar ningún caso concreto, (como si se hace en el caso del beneficio que nos ocupa), y de forma tan amplia, que necesariamente la misma norma indica la necesidad de una ley previa que autorice la exención.

También resulta oportuno, por su similitud con la norma que se analiza, citar el artículo 25 de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles Nº7509 de 9 de mayo de 1995 y sus reformas, en el cual se indica la posibilidad de que la municipalidad establezca incentivos por pronto pago:

"ARTÍCULO 25.- Pago adelantado del impuesto.

La municipalidad, podrá crear incentivos para el pago adelantado del impuesto al que se refiere esta Ley, hasta en un porcentaje equivalente a la tasa básica pasiva del Banco Central en el momento de pago.

Como puede observarse, esta norma también autoriza en forma expresa a los entes municipales a establecer incentivos por pronto pago, sin requerir para ello otra ley que indique las características específicas del incentivo, bastando para ello una resolución fundada de la municipalidad, (artículo 37 del Decreto Nº27601-H de 12 de enero de 1999). La existencia de esta disposición confirma lo expuesto anteriormente, pues, aún tratándose de un impuesto de carácter nacional, cuya iniciativa no fue municipal, el legislador deja a ésta lo concerniente al establecimiento del incentivo, limitándose a autorizarlo, al igual que sucede en el Código Municipal.

Así, el párrafo tercero del artículo 69 autoriza expresamente a las municipalidades a crear incentivos por pronto pago, siendo ésta una autorización de naturaleza legal, que no requiere a su vez de otra norma de ese rango para determinar otros aspectos más específicos del incentivo, los cuales, en orden a la autonomía municipal y consecuentemente al poder con que esos entes cuentan para manejar los intereses locales y hacer efectivos los tributos, pueden mediante una resolución debidamente fundada y divulgada, establecer el incentivo en cuestión.

Vale aclarar sin embargo, que ante la existencia de una norma especial que regule un tributo a favor de los entes municipales, esta prevalecerá sobre la disposiciones del Código Municipal, por lo cual, en lo que se refiera a incentivos por pronto pago, se aplicarían las disposiciones de la normativa especial. Ello ocurre con la Ley Nº7509 de anterior cita, en donde la cuestión relativa a los incentivos por pronto pago es manejada de forma similar al Código Municipal.”

Así las cosas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 69, párrafo tercero, las entidades municipales pueden otorgar incentivos a los contribuyentes que cancelen por adelantado los tributos de todo el año. Esta autorización legal permite que la Municipalidad, a través del respetivo acuerdo, pueda establecer diferentes formas de incentivos para que los contribuyentes de sus tributos, procedan al pago por adelantado de las obligaciones tributarias a su cargo.

            De acuerdo con lo anterior, es claro que la Municipalidad de San Rafael de Heredia cuenta con el fundamento legal suficiente para disponer del patrimonio con que esta cuenta, por lo que, mediante resolución fundada emitida por el órgano competente, puede la entidad municipal disponer de algunos bienes con el fin de otorgar incentivos y así promover el pronto pago de los tributos municipales.

Por otra parte, es necesario indicar que las Municipalidades, como centros de imputación de derechos y obligaciones, están en la capacidad de recibir donaciones en los términos contundidos en los artículos 1393 del Código Civil y siguientes, de suerte tal que cada entidad municipal puede recibir, ya sea por parte del Estado o de instituciones públicas (artículo 67 del Código Municipal) o por parte de entidades privadas, donaciones de bienes y servicios para que se disponga de ellos tal y como decida la municipalidad.

      A fin de aclarar lo que expone la señora Auditor, debemos entender que lo dispuesto en el artículo 62 del Código Municipal es referido a cuando la entidad municipal es quien dona a otra persona recursos o bienes inmuebles, y no cuando se trata de que sea la Municipalidad quien reciba la donación por parte de un tercero.

      Así las cosas, la Municipalidad de San Rafael de Heredia está en la capacidad jurídica de recibir donaciones de bienes (motocicletas, línea blanca, computadoras, etc), y si esta es la voluntad de la entidad municipal, estos bienes pueden ser utilizados como incentivos para que los contribuyentes de los impuestos municipales realicen un pronto pago. 

II.                CONCLUSIONES.

De conformidad con lo anterior, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.                  Las Municipalidades están legalmente autorizadas para otorgar incentivos a los contribuyentes que cancelen por adelantado los tributos de todo el año.

2.                  Las entidades municipales, a través del respetivo acuerdo, puedan establecer diferentes formas de incentivos para ser aplicados a los contribuyentes de sus tributos

3.                  Las Municipalidades pueden recibir bienes (motocicletas, línea blanca, computadoras, etc) donaciones de personas jurídicas públicas o privadas.

4.                  La Municipalidad de San Rafael de Heredia -a través del órgano competente- está facultada para ofrecer diferentes bienes como incentivos para promover el pronto pago de sus tributos

Atentamente;

Esteban Alvarado Quesada

Procurador

EAQ/gcc