28 de junio del 2018

C-158-2018

 

 

Licenciado

Marco Hernández Ávila

Interventor Titular 

Banco Crédito Agrícola de Cartago

S.  O.

 

 

Estimado señor

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio INT-BCAC-1163-2018 del 8 de junio último, por medio del cual nos plantea una consulta relacionada con la ley n.° 9548 del 27 de abril del 2018, denominada “Protección y Defensa de las Personas Trabajadoras del Banco Crédito Agrícola de Cartago”. 

 

 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

 

            Nos indica que para la Interventoría del Banco Crédito Agrícola de Cartago (en adelante BANCRÉDITO) es muy importante determinar los alcances prácticos del artículo 1° de la ley n.° 9548 citada, pues de su texto podría interpretarse que el pago de cesantía en esa institución debe efectuarse sin tope, en función de la antigüedad de los funcionarios, tomando en cuenta todos los años laborados para BANCRÉDITO.  Esto, en virtud de la referencia que hace dicho artículo al numeral 37, inciso f), del Estatuto del Servicio Civil.

 

            Señala que el tema en consulta debe analizarse tomando en consideración dos resoluciones muy recientes de la Sala Constitucional.  La primera de ellas es la sentencia n.° 7690 de las 14:45 horas del 15 de mayo del 2018, mediante la cual se declaró la inconstitucionalidad de algunos beneficios laborales otorgados a los trabajadores del Sistema Nacional de Radio y Televisión.  La segunda es la sentencia n.° 8882-2018 de las 16:30 horas del 5 de junio del 2018, mediante la cual se declaró inconstitucional tanto la norma de la convención colectiva de BANCRÉDITO que admitía el pago de cesantía cuando el trabajador renunciaba al trabajo, como la que admitía el pago de cesantía con topes mayores a 12 años.

 

            Sostiene que, si bien ambos precedentes fueron vertidos en relación con convenciones colectivas de trabajo, surge la interrogante de si esas resoluciones podrían influir en la interpretación y en la aplicación del artículo 1° de la ley n.° 9548 citada.

 

            Adjunto a la consulta se nos remitió copia del oficio AJ-129-2018, del 28 de mayo del 2018, por medio del cual la Asesoría Legal de BANCRÉDITO emitió su criterio sobre el tema.

 

            Indica dicho oficio que la intención inicial del proyecto que culminó con la aprobación de la ley n.° 9548 era cancelar auxilio de cesantía sin tope únicamente a los trabajadores de BANCRÉDITO que fuesen despedidos.  Agrega que, a pesar de ello, posteriormente la voluntad del legislador fue clara en el sentido de otorgar ese beneficio a todos los trabajadores que cesaran su relación laboral por otras razones, como renuncia, movilidad laboral y traslados horizontales; aunque, al eliminarse la posibilidad de aplicar movilidad laboral, ese supuesto quedó descartado.

 

            Sostiene que el primer efecto práctico de la ley n.° 9548 es que las personas que en principio no tenían derecho a cobrar cesantía, ahora tienen derecho a reclamarla, con lo cual, evidentemente, se va a aumentar la carga financiera.

 

            Afirma que un segundo efecto es que los trabajadores que fueron liquidados de conformidad con lo que dispone el artículo 47 de la convención colectiva de BANCRÉDITO, podrían ahora reclamar la diferencia a su favor, diferencia que se derivaría de la aplicación del artículo 37, inciso f), del Estatuto de Servicio Civil, pues éste último permite el pago de un mes de salario por cada año laborado, sin tope alguno.

 

            Señala que, con la nueva ley, también tienen derecho a reclamar cesantía los trabajadores que en principio no la necesitan, como lo son las personas que se acogieron a un traslado horizontal.

 

            Agrega que la consecuencia más preocupante de la nueva ley es que no condiciona las circunstancias de las renuncias, pues los trabajadores que actualmente permanecen en BANCRÉDITO podrían renunciar sin más restricción que otorgar el preaviso, e igualmente tendrían derecho a cobrar cesantía sin tope, lo cual podría ocasionar que algunas funciones esenciales de la institución sean desatendidas, situación que obligaría a contratar nuevos trabajadores, aunque sea por un lapso breve.

 

II.- LA CESANTIA POR RENUNCIA Y LA CESANTÍA SIN TOPE EN LOS PRECEDENTES DE LA SALA CONSTITUCIONAL

 

La jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido abundante en la línea de estimar contario a la Constitución Política el pago de cesantía por renuncia.   A manera de ejemplo, en la sentencia n.° 1002-2008 de las 14:55 horas del 23 de enero del 2008, dicha Sala declaró inconstitucional el artículo 161, inciso c), de la convención colectiva del Instituto Nacional de Seguros, por admitir el pago de cesantía cuando el vínculo laboral finaliza por una causa atribuible al trabajador:

 

“… tampoco se encuentra justificación alguna para lo dispuesto en el inciso c) del artículo 161, en el tanto se permite el pago del auxilio de cesantía aun en los casos de despido con justa causa. Tal como lo dispone el numeral 63 constitucional ya comentado, la indemnización está prevista para los casos de despido sin justa causa, pues es una consecuencia lógica del rompimiento del contrato de trabajo por decisión unilateral del patrono. Sin embargo, en aquellos casos donde el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al trabajador, no se justifica el pago del auxilio de cesantía, pues no existe una causa que lo legitime”.  (En el mismo sentido de la resolución anterior puede consultarse la sentencia 17437-2006 de las 19:35 horas del 29 de noviembre del 2006 y la 5798-2014 de las 16:33 horas del 30 de abril del 2014).

 

            Por otra parte, en lo que se refiere al reconocimiento de cesantía sin límite de años, también la Sala Constitucional ha sostenido que un beneficio de ese tipo, por su carácter ilimitado, es irrazonable y desproporcionado y, por tanto, contrario a la Constitución Política:

 

“… el Código de Trabajo establece que el auxilio de cesantía no puede indemnizarse más allá de los últimos [8] años, sin embargo, este Tribunal ha interpretado que sí es posible indemnizar el auxilio de cesantía por un plazo mayor, siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad.  En el caso específico del Banco Nacional de Costa Rica, esta Sala observa que el artículo impugnado supera el tope máximo de cesantía reconocido por esta Sala –veinte años−, lo cual conlleva a un uso indebido de fondos públicos, en detrimento de los servicios públicos que presta la institución.  Por lo tanto esta Sala comparte el criterio expuesto por la Procuraduría General de la República en el sentido de que debe declararse inconstitucional la frase “hasta por el tope de 25 meses” del artículo 34 de la Quinta Convención Colectiva del Banco Nacional”.   (Sala Constitucional, sentencia n.° 6351-2011 de las 14:35 horas del 18 de mayo de 2011.  En el mismo sentido puede consultarse la sentencia n.° 11087-2013 de las 15:30 horas del 21 de agosto de 2013, y la n.° 5798-2014 de las 16:33 horas del 30 de abril del 2014).

 

            Recientemente, la Sala Constitucional ha reafirmado su posición sobre la inconstitucionalidad de otorgar cesantía por renuncia y cesantía sin límite de años.  Así, mediante la sentencia n.° 7690 de las 14:45 horas del 15 de mayo del 2018, declaró la inconstitucionalidad del artículo 20, inciso d), de la convención colectiva del SINART, en tanto admitía el reconocimiento de cesantía por renuncia a los empleados de esa institución.  Y mediante la sentencia n.° 8882-2018 de las 16:30 horas del 5 de junio del 2018, declaró inconstitucional tanto la norma de la convención colectiva de BANCRÉDITO que admitía el pago de cesantía cuando el trabajador renunciaba al trabajo, como la que admitía el pago de cesantía con topes mayores a 12 años.

 

 

III. SOBRE LA INFLUENCIA DE LOS PRECEDENTES DE LA SALA CONSTITUCIONAL EN LA INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN DE LA LEY N° 9548

 

Se nos consulta si los precedentes de la Sala Constitucional sobre la inconstitucionalidad de la cesantía por renuncia y de la cesantía sin tope, “… podrían alcanzar la interpretación y aplicación de la norma del artículo 1° de la Ley N.° 9548.”  Para abordar ese tema, conviene transcribir el texto del artículo 1° mencionado:

 

“ARTÍCULO 1- Ámbito de la ley.-  Todos aquellos funcionarios y funcionarias que a partir del 1 de enero de 2017 hayan finalizado su relación obrero-patronal con el Banco Crédito Agrícola de Cartago (Bancrédito); ya sea acogiéndose a la movilidad laboral, traslados horizontales, renuncias y despidos con responsabilidad patronal, los activos al momento de la aprobación de esta ley y hasta cuatro años después, a consecuencia del proceso de reestructuración, fusión, reorganización, transformación o cierre que afecte el normal funcionamiento de Bancrédito, exceptuando aquellos despidos producto de procesos disciplinarios, tienen derecho a la indemnización correspondiente, la cual se liquidará en función de su antigüedad laboral acumulada, de conformidad con lo establecido en el inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil y el numeral 6) del artículo 41 de la Ley N.° 1644, Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, de 26 de setiembre de 1953.

 

Por su parte, el artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil, aludido en la disposición recién transcrita, dispone:

 

“Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos:

a) …

f) Si cesaren en sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados.  (…)

            g) …”.

 

De la lectura conjunta del artículo 1° de la ley n.° 9548 y del artículo 37, inciso f), del Estatuto de Servicio Civil, se desprende que la intención del legislador al emitir la primera de las normas citadas fue la de otorgar una indemnización, a título de cesantía, a todos los funcionarios de BANCRÉDITO que hayan cesado o que lleguen a cesar su relación con ese Banco (por movilidad laboral, por traslados horizontales, por renuncia o por despido con responsabilidad patronal) a partir del 1° de enero del 2017 y hasta cuatro años después de la aprobación de esa ley, exceptuando expresamente a quienes hubiesen sido despedidos por razones disciplinarias.   Esa indemnización (por la relación que hace la norma con el artículo 37, inciso f, del Estatuto de Servicio Civil) consiste, indistintamente de la causa de finalización del vínculo (pues la ley no hace distinción alguna), en un mes de salario por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados, sin límite de años.

 

Tales beneficios podrían contravenir la posición que ha mantenido la Sala Constitucional sobre el pago de cesantía por renuncia y el de cesantía sin tope; sin embargo, en virtud del control concentrado de constitucionalidad que rige en nuestro país, corresponde a la Sala Constitucional ₋y no a ésta Procuraduría₋ decidir si el artículo 1° de la ley n.° 9548 es contrario (o no) a la Constitución Política.

 

Mientras la Sala Constitucional no anule los beneficios contemplados en el artículo 1° de la ley n.° 9548 citada, dicha norma mantiene su vigencia y eficacia, por lo que esta Procuraduría no podría recomendar su desaplicación, máxime que el artículo 37, inciso f), del Estatuto de Servicio Civil (al cual remite la primera norma citada) también se encuentra vigente.

 

Ya ésta Procuraduría se ha referido a la improcedencia de desaplicar, por razones de su posible inconstitucionalidad, normas vigentes del ordenamiento jurídico.  Así, en nuestro dictamen C-011-2013 del 30 de enero del 2013, indicamos lo siguiente:

 

“… el control de constitucionalidad del Decreto Ejecutivo que nos ocupa le corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (artículo 10 de la Carta Política y Ley de la Jurisdicción Constitucional). Es dicho órgano el que puede declarar la inconstitucionalidad, anulando las disposiciones cuestionadas. Puesto que se está ante una competencia constitucional, exclusiva y excluyente, se deriva que ningún otro órgano en el país puede "determinar" la existencia de un vicio de inconstitucionalidad, a efecto de desaplicar una norma. En este mismo orden de ideas hemos indicado:

“Aun cuando esta Procuraduría considere que el transitorio en estudio podría tener los problemas de constitucionalidad mencionados en el apartado anterior, el modelo concentrado de control que sigue nuestro país en ese ámbito, nos impide declarar la invalidez de dicha norma, o recomendar su desaplicación, pues la competencia para ello recae, de manera exclusiva, en la Sala Constitucional.  En otras palabras, mientras la Sala Constitucional no emita una resolución declarando la invalidez de una norma, esa disposición no puede ser desaplicada alegando para ello vicios de constitucionalidad.              Recientemente, en nuestro dictamen C-270-2008, del 4 de agosto de 2008, donde se transcribieron otros dictámenes anteriores, nos referimos a ese tema en los siguientes términos:

“ (…) no es dable que esta Procuraduría General declare la inconstitucionalidad de norma alguna del Ordenamiento Jurídico (competencia que es exclusiva de la Sala Constitucional), y consecuentemente, tampoco recomendar una determinada interpretación jurídica que parta de una presunta inconstitucionalidad.  En ese sentido, hemos indicado:

La concentración de nuestro sistema de constitucionalidad ha sido reafirmada por nuestros dictámenes (Nota: Por ejemplo, en C-246-98 de 18 de noviembre de 1998 y C-137-2001 de 16 de febrero de 2001). Asimismo, en el dictamen C-012-2000 de 26 de enero del año 2000, se señaló:

"(…) debe precisarse que esta Procuraduría no tiene competencia para pronunciarse sobre la posible constitucionalidad o no de una norma, por existir en nuestro ordenamiento un control concentrado de constitucionalidad (artículo 10 de la Constitución Política)". (Dictamen C-012-2000 de 26 de enero del 2000).

Por lo tanto, este Órgano Asesor es incompetente para establecer la inconstitucionalidad de una norma." (Dictamen C-218-2001 de 6 de agosto del 2001).

En este caso la situación es similar, por lo que debe arribarse a la conclusión de que somos incompetentes para declarar la eventual inconstitucionalidad de una directriz por violentar la autonomía de un ente, que es lo que se nos está pidiendo que valoremos.

Ya en otra ocasión se había indicado que "La constitucionalidad de dichas directrices podrá ser cuestionada ante el Contralor de Constitucionalidad en el tanto en que dichas directrices impongan un límite cuantitativo insuperable para el Ente o bien, en el tanto en que por la índole de las medidas que obligaría a tomar al PANI, entrañen una incapacidad material de cumplimiento de los fines públicos a cargo del Ente". (Dictamen C-317-2001 de 19 de noviembre del 2001).

Entonces, si a partir de lo expuesto supra en torno a sus características, la directriz de consulta ofrece dudas de constitucionalidad, podría plantearse la respectiva acción ante la Sala Constitucional.” (C-275-2002 del 16 de octubre del 2002. En igual sentido, C-218-2001 del 6 de agosto del 2001)

En virtud de lo anterior, debemos inclinarnos por advertir que existen sobrados motivos para estimar que, de realizarse el examen de constitucionalidad sobre el artículo 7° del Reglamento de Máquinas para Juegos, el mismo sería desfavorable para la norma. En tal supuesto, es claro que no existiría restricción para autorizar la instalación de estas máquinas en lugares donde se expende licor, contando con la reglamentación que al respecto se encarga a las municipalidades. Sin embargo, hasta tanto no se emita la correspondiente sentencia por parte de la Sala Constitucional, el artículo deberá ser aplicado”.

Así las cosas, considera este Órgano Asesor que a pesar de los problemas de constitucionalidad que pudiese presentar el transitorio I de la ley n.° 8536, no es posible que esta Procuraduría recomiende desaplicar sus disposiciones sin mediar una sentencia de la Sala Constitucional que declare su nulidad”. O. J. 023-2009 de 5 de marzo de 2009.

Ciertamente, es común que los órganos consultivos del país (Contraloría General de la República y Procuraduría General), en su respectivo ámbito competencial, valoren la regularidad de las normas o actos que deben interpretar o aplicar. En el ejercicio de esa función, el órgano consultivo puede apreciar, en aplicación de los parámetros de constitucionalidad, que una determinada disposición es dudosamente constitucional. Para dicha apreciación se toma en cuenta la jurisprudencia constitucional, por una parte y las posibles interpretaciones que pueden darse a la norma cuestionada, por otra parte. Es claro, sin embargo, que el criterio que se vierte por el órgano consultivo no tiene una consecuencia jurídica respecto de la vigencia o eficacia de la norma cuestionada. En efecto, carece de la posibilidad de hacer desaparecer del mundo jurídico la norma en cuestión. Por el contrario, la declaratoria de constitucionalidad de una norma jurídica tiene como uno de sus efectos la eliminación del ordenamiento jurídico. En consecuencia, la declaración de inconstitucionalidad pronunciada por la Sala Constitucional sí produce el efecto de que la norma deje de pertenecer al ordenamiento jurídico y, en esa medida afecta la eficacia de la norma y la hace perder su obligatoriedad. Efectos de los que carece, de modo absoluto, el dictamen emitido por la Procuraduría General”.

 

Por lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que los precedentes de la Sala Constitucional a los que se hizo referencia en el apartado anterior de este dictamen, no influyen en la interpretación ni en la aplicación de una norma vigente de rango legal, como lo es el artículo 1° de la ley n.° 9548. 

 

El operador jurídico no puede desatender el mandato del legislador alegando razones de constitucionalidad.  Por ello, si el consultante estima que la disposición bajo análisis es contraria a la Constitución Política, y pretende que así se declare, debe plantear la acción respectiva ante la Sala Constitucional, que es el único órgano legitimado para anular, por razones de constitucionalidad, una norma jurídica.

 

 

IV.- CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- Existe una línea jurisprudencial, marcada en los precedentes de la Sala Constitucional, en el sentido de que es contrario a la Constitución Política el otorgamiento de cesantía por renuncia y de cesantía sin tope.

 

2.- El artículo 1° de la ley n.° 9548 del 27 de abril del 2018, denominada “Protección y Defensa de las Personas Trabajadoras del Banco Crédito Agrícola de Cartago”, otorga una indemnización, a título de cesantía, a todos los funcionarios de BANCRÉDITO que hayan cesado su relación con ese Banco (por movilidad laboral, por traslados horizontales, por renuncia o por despido con responsabilidad patronal) a partir del 1° de enero del 2017, exceptuando expresamente a quienes hubiesen sido despedidos por razones disciplinarias. Esa indemnización (por la relación que hace la norma con el artículo 37, inciso f, del Estatuto de Servicio Civil) consiste en un mes de salario por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados, sin límite de años.

 

3.- Tales beneficios podrían contravenir la posición que ha mantenido la Sala Constitucional sobre el pago de cesantía por renuncia y el de cesantía sin tope; sin embargo, en virtud del control concentrado de constitucionalidad que rige en nuestro país, corresponde a la Sala Constitucional ₋y no a esta Procuraduría₋ decidir si el artículo 1° de la ley n.° 9548 es contrario (o no) a la Constitución.

 

4.- Si el consultante estima que la disposición bajo análisis es contraria a la Constitución Política, y pretende que así se declare, debe plantear la acción respectiva ante la Sala Constitucional, que es el único órgano legitimado para anular, por razones de constitucionalidad, una norma jurídica.

 

Cordialmente,

 

 

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/hsc