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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 263
 
  Dictamen : 263 del 16/10/2018   

16  de octubre de 2018


C-263-2018


 


Señor


Oldemar García Segura MSc.


Alcalde


Municipalidad de Aserrí


 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio NºMA-0488-2018, de fecha 1 de junio de 2018 –recibido ese mismo día -, por medio del cual solicita el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General en cuanto a la licitud de aplicar el artículo 50 de la Convención Colectiva vigente en esa corporación territorial, en casos de renuncia del trabajador y acogimiento a la pensión, siendo que considera que se procedería contrario a Derecho.


Concretamente pregunta:


¿Resulta jurídicamente viable aplicar el beneficio del artículo 50 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Aserrí, en casos de renuncia o acogimiento al régimen de pensiones de algún funcionario de esta Municipalidad, pese a que el auxilio de cesantía es un extremo laboral no aplicable a rompimientos de relación laboral imputables al trabajador?


En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, acompaña el criterio de la División Jurídica institucional, materializado en el oficio Nº DJ-521-07-17, de 27 de julio de 2017, según el cual: “(…) la relación jurídica entre servidores y el patrono, vinculados por una convención colectiva; las normas allí dispuestas se encuentran por encima de cualquier otra de carácter estatal, con un rango igual a la Ley y por lo tanto se constituyen como fuente primigenia de los derechos y deberes laborales, sin dejar de lado que dicha ley no puede dejar sin efecto normas de carácter imperativo o prohibitivo calificadas como de orden público”.


I.- Consideraciones previas sobre el alcance de nuestro dictamen.


Analizado con detenimiento el objeto de su gestión, advertimos desde ya que en el tanto la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por esa corporación territorial, en el ejercicio de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de la Administración Pública, nos limitaremos a facilitarles una serie de lineamientos jurídicos-doctrinales sobre la materia atinente, emanados tanto de nuestra jurisprudencia administrativa, como de la judicial, y en los que podrá encontrar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes. Sin que pueda derivarse entonces un pronunciamiento particular y vinculante en relación con la situación jurídico administrativa concreta y específica que pueda subyacer en este asunto. Admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, pues el órgano corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo.


Así que el efecto primordial de nuestro pronunciamiento será, en razón de nuestra labor consultiva, orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al alcance de diversas normas que lo integran, y con ello, se facilita la toma de decisiones de los entes y órganos que integran la administración activa; e insistimos en que le corresponderá a ésta última, bajo su entera responsabilidad, aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.


II.- Regulación del auxilio de cesantía por despido y con límites superiores a los 12 años en el Sector Público, a la luz de la jurisprudencia constitucional.


           


Según se nos indica, la cláusula 50 de la Convención Colectiva vigente en la Municipalidad de Aserrí, dispone lo siguiente:


 


“El trabajador que desee dar por concluido su contrato de trabajo, o bien acogerse al régimen de pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, deberá notificarlo por escrito al Alcalde Municipal, dando el preaviso de ley y recibirá por concepto de auxilio de cesantía el pago de un mes de salario por cada año de servicio y fracción mayor de seis meses, de acuerdo a los siguientes porcentajes:


A)     Sesenta por ciento de uno a tres años de servicio.


B)     Noventa por ciento de cuatro a siete años.


C)    Cien por ciento de ocho a quince años de servicio máximo.


Este beneficio se otorgará hasta un máximo de cuatro trabajadores por año y se hará efectivo a partir del presupuesto ordinario del año 2004, período a partir del cual la Municipalidad presupuestará los recursos necesario para tal efecto”.


           


 


            Comencemos por señalar que el auxilio de cesantía es un instituto que se incorporó a nuestra legislación desde agosto de 1943, con la promulgación del Código de Trabajo, y desde esa misma época se le otorgó rango constitucional, en el artículo 63, según el cual: Los trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación".


 


            Como es obvio, el constituyente se limitó a establecer el derecho del trabajador a percibir esa indemnización cuando hubiese sido despedido sin justa causa, pero no estableció la forma, ni los lineamientos específicos para el pago de esa indemnización; es decir, no definió la manera de calcular el quantum que se debe otorgar por ese concepto; en dicho contexto el legislador ordinario es el primer llamado a regular las condiciones y limitaciones bajo las cuales se cancela esa indemnización, de acuerdo con la política que sobre el tema se mantenga en un determinado momento socioeconómico, pero debe respetar siempre el marco constitucional establecido en el artículo 63 de nuestra Carta Magna (Véanse entre otros los dictámenes C-168-2012 de 2 de julio de 2012 y C-120-2013 de 1 de julio de 2013. Así como la OJ-072-2008 de 22 de agosto de 2008)


 


Y en lo que interesa a la presente consulta, en primer lugar, aquél marco constitucional prevé que el pago del auxilio de cesantía sólo procede ante un despido injustificado –sin justa causa-, por los perjuicios que ocasiona la ruptura del contrato de trabajo sin motivo imputable al trabajador; contrario sensu cuando el despido es con justa causa, sea al amparo de las causas previstas en la ley, no procede el pago de la referida indemnización, así como tampoco cuando la terminación del vínculo obedezca a un acto unilateral y voluntario del trabajador, como lo es la renuncia, pues no existe justificación o causa válida que así lo legitime (Sobre esto último, véanse las resoluciones Nºs 2006-17437 de las 19:35 hrs. del 29 de noviembre de 2006, 2006-17437 de las 19:35 horas del 29 de noviembre del 2006, 2006-017743 de las 14:33 hrs. del 11 de diciembre de 2006 y 2008-001002 de las 14:55 hrs. del 23 de enero de 2008, Sala Constitucional).


 


Efectivamente, según hemos advertimos recientemente en el dictamen C-158-2018 de 28 de junio de 2018, la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional (arts. 7º de la LGAP y 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) ha sido abundante en la línea de estimar contrario a la Constitución Política el pago de cesantía por renuncia y con límites superiores a los razonablemente determinados para el Sector Público.


 


 


A manera de ejemplo, véase la siguiente trascripción:


 


“Del mismo modo, recientemente en sentencia número 2013-011457 de las 15:05 horas del 28 de agosto de 2013, este Tribunal conoció una acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Contraloría General de la República contra una disposición de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Turrialba que, justamente, tenía una redacción muy similar a la que ahora se estudia. En aquella oportunidad, la Sala dispuso lo siguiente: “(…) Otro supuesto es el reconocimiento de los derechos y prestaciones laborales a partir de la renuncia de los funcionarios (inciso e), sea por la decisión unilateral del trabajador. Efectivamente, las prestaciones de la legislación laboral cubre el rompimiento de la relación laboral por causas imputables al patrono; sin embargo, la normativa de la convención colectiva municipal lo regula a contrapelo de la jurisprudencia de la Sala, que ha indicado que: “Tal como lo dispone el numeral 63 constitucional ya comentado, la indemnización está prevista para los casos de despido sin justa causa, pues es una consecuencia lógica del rompimiento del contrato de trabajo por decisión unilateral del patrono. Sin embargo, en aquellos casos donde el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al trabajador, no se justifica el pago del auxilio de cesantía, pues no existe una causa que lo legitime” (sentencia 2006-017743). El artículo 63 de la Constitución Política establece que: “Los trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación”. Según se ha explicado en anteriores sentencias de la Sala, así como la doctrina constitucional que inspira el Código de Trabajo, la cesantía es el mecanismo de indemnización para el trabajador despedido sin justa causa, de manera que esta institución jurídica surge a la vida jurídica por la ruptura de la relación laboral que hace voluntariamente el patrono. Se resarce mediante el pago de un monto líquido. En consecuencia, es irregular que se parta de otro supuesto: el pago de este monto por renuncia del trabajador en el inciso e), lo cual, en reiteradas sentencias de este Tribunal, señala que contradice el espíritu de este instituto (…) Por otra parte, corresponde declarar con lugar la acción en cuanto al inciso e) del artículo 60 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Turrialba, en cuanto reconoce la indemnización por renuncia, en sustento de la jurisprudencia constitucional que determina la infracción de los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, de la eficiencia en el uso de los recursos públicos (…)” (lo destacado no es del original).” (Resolución Nº 2014-005798 de las 16:33 hrs. del 30 de abril de 2014, Sala Constitucional).


 


Ante este panorama, resulta hartamente cuestionable una cláusula convencional como la contenida en el Artículo 50 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de Aserrí, dado que, conforme a la regla normativa abstracta y objetiva que se deriva de la jurisprudencia constitucional vigente,  no cabe el pago de prestaciones legales (preaviso y cesantía) en los casos de renuncia del trabajador, pues el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al mismo y no al patrono, de ahí que no tenga derecho a este pago.


 


Lo mismo ocurre con respecto al tope de 15 años de cesantía previstos en dicha norma convencional, el cual autoriza un pago que excede el parámetro de constitucionalidad prescrito recientemente por la Sala Constitucional, que modificando su anterior criterio al respecto [1], ha considerado un tope máximo razonable, no superable, para el Sector Público de 12 años de cesantía (Sentencia Nº 8882-2018 de las 16:30 horas del 5 de junio del 2018, citada en el dictamen C-158-2018 op. cit.). De modo que aquél tope máximo dispuesto en dicha convención para efecto de la indemnización de cesantía, podría resultar desproporcionado e irrazonable a la luz de la jurisprudencia constitucional.


 


Pero debemos ser enfáticos en advertir que, mientras se mantenga vigente la Convención Colectiva consultada, aunque se discrepe acerca de su legalidad, aun en el ámbito administrativo, ello no autoriza, de ningún modo, a desaplicarla hasta tanto no sea anulada –por la Sala Constitucional o la jurisdicción ordinaria (art. 713 del Código de Trabajo vigente)-, reformada o denunciada por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezca; toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010, C-170-2011 de 15 de julio de 2011, C-120-2013 de 1 de julio de 2013 y C-256-2017 de 7 de noviembre de 2017). Criterio que también ha sido compartido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (Resolución Nº 2008-000781 de las 09:30 hrs. del 12 de setiembre de 2008).


 


 


III.- Derecho al pago del auxilio de cesantía o de indemnización en caso de jubilación.


 


Por último, en cuanto al reconocimiento del auxilio de cesantía en caso de jubilación, consideramos que dicha posibilidad es acorde con lo dispuesto en el artículo 85 inciso e) del Código de Trabajo, que literalmente establece:





ARTICULO 85.- Son causas que terminan con el contrato de trabajo sin responsabilidad para el trabajador  y sin que extingan los derechos de éste o de sus causahabientes para reclamar y obtener el pago de las prestaciones e indemnizaciones que pudieran corresponderles en virtud de lo ordenado por el Código o por disposiciones especiales:





e.         Cuando el trabajador se acoja a los beneficios de jubilación, pensión de vejez, muerte o de retiro, concedidas por la Caja Costarricense de Seguro Social, o por los diversos sistemas de pensiones de los Poderes del Estado, por el Tribunal Supremo de Elecciones, por las instituciones autónomas, semiautónomas y las municipalidades. (Así adicionado este inciso por Ley Nº 5173 de 10 de mayo de 1973, artículo 2º).



 


            Respecto a la anterior norma, este Órgano Asesor se ha pronunciado en los siguientes términos:


 


“De acuerdo a lo señalado por el numeral de cita, se encuentra previsto en forma expresa, que al momento de acogerse a su jubilación, el trabajador tiene derecho al reconocimiento de las prestaciones o indemnizaciones que establece la legislación en la materia. Debe tenerse presente, que esta disposición es producto de la promulgación de la Ley número 5173, de fecha 10 de mayo de 1973, que vino a establecer una interpretación auténtica a las leyes números 4797, de 12 de julio de 1971 (que derogaba el inciso f) del artículo 29 de referencia); 4906, de 29 de noviembre de 1971 (reforma al inciso f) del artículo 37 del Estatuto de Servicio Civil); e inciso b) del artículo 33 de la número 4556 de 29 de abril de 1970 (Ley de Personal de la Asamblea Legislativa), en el sentido de que: "los trabajadores que se acojan –aún voluntariamente- a jubilación, pensión de vejez, muerte o de retiro, concedidas por la Caja Costarricense de Seguro Social o por los diversos sistemas de pensiones de los Poderes del Estado, por el Tribunal Supremo de Elecciones, por las Instituciones Autónomas, semiautónomas, y las municipales, tienen derecho a que el patrono les pague el auxilio de cesantía", toda vez que anteriormente se encontraba vedada en forma expresa tal posibilidad.  


 


       En este sentido, se denota que el legislador, mediante una interpretación a las referidas leyes, tomó la previsión de adicionar el inciso e) del artículo 85 de análisis, para que no existiera duda respecto a su intención de reconocer las consabidas indemnizaciones a los trabajadores, en el momento en que éstos se acojan a los beneficios de jubilación, pensión de vejez, muerte o de retiro, concedidas por la Caja Costarricense de Seguro Social, o por los diversos sistemas de pensiones que la norma señala. 


 


       Téngase presente que según lo analizáramos en el acápite anterior, el auxilio de cesantía, conforme a lo dispuesto en el numeral 29 del Código de Trabajo, tiene el carácter de una indemnización pecuniaria, que se otorga al trabajador cuando cesa su relación laboral (por tiempo indeterminado) y se cumple con los presupuestos que señala la norma, examinados supra. De ahí que es claro, que cuando el trabajador cumple con los requisitos establecidos para acogerse a su pensión, y se le declara su derecho, necesariamente debe reconocérsele el auxilio de cesantía en cuestión.  


 


       A este respecto, es importante anotar que reconocida doctrina nacional ha discutido en torno a la naturaleza que tiene el auxilio de cesantía en el supuesto específico que contempla el artículo 85 inciso e). A mayor abundamiento, traemos a colación lo expuesto sobre el punto, en el libro "Auxilio de Cesantía y Ajuste Estructural", citado supra, en el sentido de que:  


 


"En situaciones donde no media un incumplimiento contractual (patronal o del trabajador), el legislador estableció el pago de sumas de dinero a cargo del patrono constituyéndolas como una falsa indemnización o supuesto "auxilio de cesantía". Se trata de aquellas situaciones que hemos denominado como "supuestos taxativos impropios de terminación", en los cuales se mantiene la obligación patronal de pagar una suma igual a la cesantía, pero liberada por completo de su carácter indemnizatorio. Tales como la muerte, jubilación, incapacidad permanente y pensión del trabajador. Las consideramos sin carácter indemnizatorio, porque en tales circunstancias no existe (y existiendo resultaría irrelevante) un incumplimiento contractual grave del trabajador, por lo que procede siempre el pago de una prima de antigüedad. En este caso, la opción legislativa, deficiente tal vez técnicamente, al omitir la distinción en cuanto a la naturaleza de las sumas, estableció una verdadera prima de antigüedad, solo para tales supuestos, pagadera al momento de terminación de la relación laboral y mediante el sistema tarifario utilizado para el cálculo de la verdadera indemnización. Asume así el auxilio de cesantía en nuestra ley un doble y excluyente carácter: Por una parte, se trata de una típica indemnización en los supuestos de terminación injustificada de la relación laboral (Ibid artículos 29 y 82) y por otro, una clara y evidente naturaleza de prima de antigüedad en los eventos admitidos por la ley misma (Ibid artículo 85) y en los cuales no existe calificación respecto a la naturaleza justa o injusta de la causa de terminación de la relación." (Blanco Vado, Mario. op.cit. p.21)


 


       Tal y como se denota de lo transcrito, la discusión de la doctrina respecto a la naturaleza del auxilio de cesantía, se centra en concebirlo como una indemnización, o bien asemejarlo a una prima de antigüedad. Sin embargo, a nuestros efectos lo importante de rescatar, es que independientemente de su naturaleza, el numeral 85, inciso e) es claro en otorgar ese reconocimiento al momento en que el trabajador se acoja a su derecho de jubilación, conforme el régimen que le corresponda. (Opinión Jurídica OJ-020-2003 del 7 de febrero de 2003). (Citada por dictamen C-375-2008 de 17 de octubre de 2008).





De modo que con aquella cláusula convencional se consolida el derecho al auxilio de cesantía para los funcionarios municipales que lleguen a jubilarse, según lo establecido en el artículo 85 inciso e) del Código de Trabajo. El problema eventualmente estaría en que podría exceder, en algunos casos, el límite de los 12 años previstos en la jurisprudencia constitucional.


 


Conclusiones:


 


            Con base en lo expuesto, la Procuraduría General de la República concluye:


 


1.- Existe una línea jurisprudencial marcada en las resoluciones vinculantes de la Sala Constitucional, en el sentido de que es contrario a la Constitución Política el otorgamiento de cesantía por renuncia y cuyo tope exceda los 12 años en el Sector Público.


 


2.- El artículo 50 de la Convención Colectiva suscrita entre los trabajadores y la Municipalidad de Aserrí otorga una indemnización, a título de cesantía por renuncia que incluso excede el tope de los 12 años previstos como constitucionalmente razonables para el Sector Público.


 


3.- Tales beneficios podrían contravenir la posición que ha mantenido la Sala Constitucional sobre el pago de cesantía por renuncia y el de cesantía sin tope; sin embargo, en virtud del control concentrado de constitucionalidad que rige en nuestro país, corresponde a la Sala Constitucional y no a esta Procuraduría declarar si el artículo 50 de esa Convención Colectiva es contrario (o no) a la Constitución.


 


4.- Si el consultante estima que la disposición bajo análisis es contraria a la Constitución Política, y pretende que así se declare, debe plantear la acción respectiva ante la Sala Constitucional, que es el único órgano legitimado para anular, por razones de constitucionalidad, una norma jurídica.


 


5.- Pero mientras se mantenga vigente la Convención Colectiva consultada, aunque se discrepe acerca de su legalidad, aun en el ámbito administrativo, ello no autoriza, de ningún modo, a desaplicarla hasta tanto no sea anulada –por la Sala Constitucional o la jurisdicción ordinaria (art. 713 del Código de Trabajo vigente)-, reformada o denunciada por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezca; toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia (arts. 62 Constitucional, 54, 55, 56 y 60 del Código de Trabajo).


 


6.- El reconocimiento del auxilio de cesantía en caso de jubilación es acorde con lo dispuesto en el artículo 85 inciso e) del Código de Trabajo, salvo en cuanto podría exceder, en algunos casos, el tope de 12 años previstos en la jurisprudencia constitucional.



Dejamos así evacuada su consulta.


 


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera


Procurador Adjunto


Área de la Función Pública


 


LGB/sgg


 


 




[1]           Antes el tope máximo no superable de cesantía en el Sector Público era de 20 años (Resoluciones Nºs 2006-06727 de las 14:42 hrs. del 17 de mayo de 2006, 2006-17437 op. cit., 2006-17439 de las 19:37 hrs. del 29 de noviembre de 2006, 2006-17593 de las 15:00 hrs. del 6 de diciembre de 2006, 2008-001002 op. cit., 2011-006351 de las 14:35 hrs. del 18 de mayo de 2011, 2013-11086 de las 15:30 hrs. del 21 de agosto de 2013 y 2014-005798 op. cit., todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).