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Texto Opinión Jurídica 116
 
  Opinión Jurídica : 116 - J   del 12/09/2019   

12 de setiembre de 2019


OJ-116-2019


 


 


Señora


Ana Lucía Delgado Orozco


Presidenta


Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios


Asamblea Legislativa


 


 


Estimada señora:


 


            Me refiero al oficio N. HAC-357-2019 de 22 de agosto último, mediante el cual la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre el Expediente N. 21.535, intitulado “Aprobación del Contrato de Préstamo para Financiar el Programa de Apoyo a la Sostenibilidad Fiscal, suscrito entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo”.


 


            De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una solicitud de una Comisión Legislativa Permanente y no de un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.


 


 


I-. OBJETIVO DEL PROYECTO:


 


            El proyecto de ley tiene como objeto la aprobación de un contrato de préstamo para financiar el Programa de Apoyo a la Sostenibilidad fiscal, suscrito entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo el 16 de julio de 2019, por un monto de hasta USD 350.000.000


 


            En la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley se indica que el plan de financiamiento elaborado por el Ministerio de Hacienda involucra un mayor acceso al financiamiento internacional ante el crecimiento del déficit fiscal y de la deuda del Gobierno Central. Problema que se pretende mitigar con la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas de 3 de diciembre de 2018 y de la Ley que autoriza la emisión de eurobonos, N. 9708 de 24 de julio de 2019, así como con la aprobación de los créditos otorgados por la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).


 


            De ese modo, la aprobación del presente proyecto de ley forma parte de las medidas dirigidas a disminuir la presión del financiamiento sobre el mercado local, a efecto de reducir el crecimiento de la deuda pública producto del incremento en su servicio, como parte del fortalecimiento de la sostenibilidad fiscal.


 


            En este orden de ideas, la cláusula 2.01 del contrato de préstamo precisa que su objeto es apoyar la ejecución de un programa de reforma de políticas públicas, consistente en el fortalecimiento de la sostenibilidad fiscal por medio del control del gasto y la modernización del sistema tributario.


 


            Junto a este objetivo general se tienen como objetivos específicos la mejora de la efectividad del marco macro fiscal, el aumento de la eficiencia en la gestión del sistema tributario y la mejora en la eficiencia de la gestión del gasto público (empleo, reforma administrativa y pensiones judiciales).


 


            Ahora bien, el apoyo presupuestario que ofrece el BID implica un condicionamiento de política que, de acuerdo con la Exposición de Motivos del proyecto de ley, incluye la aprobación de dos leyes:


 


·       Una ley de reforma fiscal integral comprensiva de un mayor control del gasto, la racionalización de los destinos específicos, el control de remuneraciones y la modernización del sistema tributario.


·       Una ley dirigida a lograr la sostenibilidad actuarial del sistema de pensiones del Poder Judicial.


 


            Condiciones que ya han sido cumplidas con la aprobación y entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y de la Ley de Reforma del Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial.


 


            Pero, además, el Gobierno se obliga a mantener un entorno macroeconómico conducente al logro de los objetivos del programa y, como parte de las condiciones especiales previas a la iniciación del desembolso (un único tramo), se prevé la adopción de una serie de medidas que constituyen los componentes del Programa, particularmente del II, “reformas de políticas y gestión de gastos e ingresos”.


 


 


II-. COMPONENTES DEL PROGRAMA


 


            El Programa que se pretende financiar tiene dos componentes:


 


            El Componente I de estabilidad macroeconómica, cuyo objetivo es el mantenimiento de un marco de políticas macroeconómicas apropiado y consistente con los objetivos del programa.


 


            El Componente II de reforma de política y gestión de gastos e ingresos, que implica la aprobación de instrumentos legales de política y gestión fiscal para reforzar la sostenibilidad fiscal y la eficiencia tanto de ingresos como gastos. Para lo cual se plantea la mejora del marco macro fiscal, la modernización del diseño y gestión del sistema tributario, la mejora en la gestión del gasto público y la reforma al régimen de pensiones y jubilaciones del Poder Judicial.


 


            De acuerdo con la cláusula 2.03 del contrato de préstamo, forman parte del condicionamiento al desembolso, las reformas de políticas y gestión de gastos e ingresos, como la aprobación de la regla fiscal, la elaboración de una propuesta de diseño de un Consejo Fiscal Independiente por parte del Ministerio de Hacienda que revise los parámetros macro fiscales y el marco fiscal y monitoree el cumplimiento de la regla fiscal; la aprobación de una reforma fiscal (impuesto al valor agregado y reforma impuesto sobre la renta), presentación de un proyecto de empleo público para el sector público no financiero; aprobación de medidas de control del gasto, designación del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica como organismo rector  y coordinador de la reforma administrativa; aprobación  de la Ley de Reforma del Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial.      


 


            Condiciones que en su mayoría han sido cumplidas, en razón de la aprobación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y de la Ley de Reforma del Régimen de Jubilaciones y Pensiones del Poder Judicial, según lo antes indicado, así como la presentación del proyecto de Ley de empleo público.


 


 


  III-. CONDICIONES FINANCIERAS DEL CRÉDITO


 


            Las condiciones financieras del préstamo se establecen conforme con las Normas Generales de los contratos de préstamo del BID. Así:


 


            La tasa de interés sobre saldos deudores diarios se determina de acuerdo con lo estipulado en el artículo 3.03 de las Normas Generales. Estas disponen el pago de intereses a una tasa de interés basada en Libor más el margen aplicable a los préstamos de capital ordinario.


 


            Es decir, no se fija expresamente una tasa de interés, sino que esta se determinará conforme lo establecen las Normas Generales. Normas que establecen los parámetros con los cuales esas tasas se precisarán.


 


            La Exposición de Motivos del proyecto de ley precisa que la tasa aplicable en estos momentos es de un 3.25, inclusiva de la tasa Libor, de un margen de fondeo de 0.12& y un margen de préstamos del BID de 0.80%.


 


            La comisión de crédito es fijada conforme el artículo 3.04 de las Condiciones Generales, las que establecen que no puede exceder el 0.75 por año.


 


            No se cobran los gastos del Banco por inspección y vigilancia generales.


 


            El plazo es de 20 años, con un período de gracia de 5 años.


 


 


IV-. MODIFICACION DE LA LEY DE PRESUPUESTO


 


            Una particularidad de este proyecto es que el artículo 2 de la ley de aprobación dispone que este préstamo, de aprobarse, tiene como objeto el financiamiento de gastos ya autorizados por la Ley de Presupuesto. Por ende, gastos respecto de los cuales el legislador presupuestario ya estableció un financiamiento. En principio, un financiamiento con deuda interna.


 


Por ello se autoriza al Poder Ejecutivo para que, mediante decreto ejecutivo, realice las modificaciones presupuestarias necesarias para sustituir los ingresos de fuentes de financiamiento internas por los recursos del préstamo. Modificación que tiene como límite que no puede modificarse el destino de los ingresos sustituidos aprobados por la Ley de Presupuesto. Así como tampoco puede aumentar el monto de los gastos autorizados.


 


            Al prohibirse modificar el destino de los ingresos presupuestados se mantiene el respeto al principio de especialización cualitativa de los créditos presupuestarios. Esa especialización de los créditos se impone al Ejecutivo, que no puede dar a los recursos un destino diferente. En el tanto no se aumenta los ingresos presupuestarios, se respeta también dicho principio en su vertiente cuantitativa.


 


La cuestión es qué pasa con el cambio de la fuente de financiamiento.


 


Cabe recordar que el artículo 8 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos establece como contenido mínimo de la Ley de Presupuesto las fuentes de financiamiento internas o externas; así como dispone que el equilibrio presupuestario se establece no solo entre ingresos y egresos, sino que debe comprender las fuentes de financiamiento. Por lo que no puede existir duda de que las fuentes son parte del presupuesto, al punto de que la ley de presupuesto debe establecer con cuáles fuentes financia X partida.


 


            El tema es si definido por la Ley presupuestaria que XX partidas se financian con YY fuentes de financiamiento, dicha definición puede ser variada mediante una norma o acto distinto a una Ley. Lo anterior partiendo de que la potestad presupuestaria de la Asamblea Legislativa abarca la modificación del presupuesto anteriormente emitido. Lo que podría llevar a considerar que el Poder Ejecutivo no puede modificar el presupuesto tal como ha sido aprobado. Una interpretación estrictamente apegada a lo anterior implica que toda modificación a los créditos aprobados y, en general, toda transferencia entre partidas, requiere de autorización legislativa. Ergo, la ejecución presupuestaria debe realizarse dentro del marco aprobado por la Asamblea Legislativa.


 


Consideración que, por tanto, no ha sido la seguida por nuestro ordenamiento.


 


            Por el contrario, nuestro legislador estipuló que determinadas partidas presupuestarias podrían ser modificadas. Distintas leyes de presupuesto, en el capítulo de Normas Generales de Ejecución del Presupuesto, fueron incluyendo autorizaciones al Poder Ejecutivo para variar la autorización presupuestaria. Una autorización que se concede fuera de todo supuesto de situación de emergencia e independientemente de que el Poder Legislativo estuviera sesionando o no. El fin era que el Poder Ejecutivo contara con mecanismos que le permitieran responder ante la rigidez presupuestaria. De la valoración de esa facultad al Poder Ejecutivo, por parte de la Sala Constitucional, da cuenta la redacción dada al artículo 45 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos:


 


“ARTÍCULO 45.- Presupuestos extraordinarios y modificaciones


Podrán dictarse presupuestos extraordinarios y modificaciones del presupuesto nacional, según las siguientes consideraciones:


a) Quedan reservados a la Asamblea Legislativa:


i) Los que afecten el monto total del presupuesto.


ii) Los que conlleven un aumento de los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital.


            iii) Las transferencias entre programas presupuestarios.


            iv) Los que afecten el monto total de endeudamiento.


            v) Las transferencias entre servicios no personales y servicios personales.


b) Quedan reservadas al Poder Ejecutivo todas las modificaciones no indicadas en el inciso anterior, de acuerdo con la reglamentación que se dicte para tal efecto”.


 


            La Sala Constitucional en su resolución Nº 2009-09427 de 15:12 hrs. de 18 de junio de 2009 mantiene el criterio de que toda modificación que implique aumento o creación de gastos, así como la modificación entre programas es potestad exclusiva de la Asamblea Legislativa. Por lo que una transferencia presupuestaria entre programas solo sería posible en casos de emergencias decretadas por el Poder Ejecutivo.


           


            En la medida en que la sustitución de fuente de financiamiento no afecte el monto total de presupuesto, ni genere un aumento de gastos corrientes, no afecte transferencias del monto total, no aumente el monto total del endeudamiento ni puede provocar transferencias entre servicios no personales y servicios personales, se sigue que bajo el régimen existente desde 2001 se puede realizar dicha sustitución por decreto ejecutivo, sin necesidad de una ley adicional. La disposición que se comenta vendría a reforzar la posibilidad del Ejecutivo de realizar esa modificación, concretizando la autorización para que por decreto ejecutivo se varíe la fuente de financiamiento, siempre que se mantenga el destino del gasto, no se aumente este ni implique un aumento de la deuda del Gobierno.


 


ARTÍCULO 3: se dispone que los recursos del contrato de préstamo se administrarán de conformidad con el principio de caja única del Estado. Por lo que no se determina el sentido de la expresión “en lo que corresponda”. Siendo el Prestatario el Gobierno de la República y el organismo ejecutor el Ministerio de Hacienda, se impone la sujeción al principio de caja única del Estado, máxime que los recursos del préstamo van a ser incorporados al presupuesto, sustituyendo el financiamiento por vía de deuda interna, en las partidas que correspondan.


ARTÍCULO 4:


Asimismo, dado el objeto del préstamo, no se determina el significado del otorgamiento de exención fiscal para la inscripción de los documentos de formalización del contrato de préstamo “en los registros correspondientes”.  


 


 


CONCLUSION:


 


            En la forma expuesta se deja rendido el criterio de la Procuraduría General de la República sobre el proyecto de ley N. 21.535. Su aprobación o no es parte de la discrecionalidad legislativa.


 


 


 


                                                                  Atentamente,


 


 


 


 


                                                                  Dra. Magda Inés Rojas Chaves


                                                                  Procuradora General Adjunta


 


Mirch/dsa