09 de setiembre de 2022

PGR-OJ-122-2022

Señora

Erika Ugalde Camacho

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio n.° CG-072-2021, del 25 de octubre de 2021, en el que solicitó nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley denominado: “CREACIÓN DEL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD”, tramitado en el expediente legislativo n.° 22.614.

A.                CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación.

Finalmente, debemos advertir que el presente pronunciamiento se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

B.                 ACERCA DEL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

            La exposición de motivos de la iniciativa legislativa sometida a nuestra consideración señala, entre otros aspectos, la necesidad de que Costa Rica pase de ser un país de ingresos medios, hacia uno de ingresos altos, pues pese a la importante diversificación del aparato productivo logrado durante las últimas tres décadas, el país se encuentra en una situación de bajo crecimiento económico donde resulta complicada la competencia a nivel internacional respecto a productos estandarizados intensivos.

Expresa que a fin de que Costa Rica pueda mejorar sus capacidades de innovación y productividad, se “requiere diseñar e implementar exitosamente políticas de desarrollo productivo que resuelvan los obstáculos para el crecimiento de la productividad, lo cual, a su vez, demanda contar con un marco institucional que permita la correcta coordinación de esfuerzos, el monitorio y evaluación de las políticas que se implementan.”

A nivel internacional, destaca el éxito que han tenido otros países tales como Finlandia, Eslovenia, Irlanda, Chile y Perú, a través de la creación de una instancia gubernamental de alto nivel, en las que se impulsa de mejor manera las políticas públicas concernientes a la productividad, innovación y el desarrollo humano. Agrega que esas instancias “han sido fundamentales para la implementación de políticas transversales mediante la coordinación de representantes del sector público, privado y la academia”, de forma tal que, inclusive, ese tipo de instancia es recomendada por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

En el plano interno acota que en Costa Rica se han diseñado órganos dirigidos a cumplir con los fines de productividad y competitividad, y menciona concretamente el caso de “los subcomités creados durante la Administración Figueres Olsen (1994-1998), el Programa Impulso durante la Administración Rodríguez Echeverría (1998-2002), el Consejo de Competitividad durante la Administración Pacheco de la Espriella (2002- 2006) y el nombramiento de un ministro de Competitividad a nivel de gabinete durante la segunda Administración Arias Sánchez (2006-2010) fueron experiencias que recabaron valiosas lecciones para que en la administración Chinchilla Miranda (2010-2014) se creara el Consejo Presidencial de Competitividad e Innovación (CPCI)”.

            Agrega que mediante la institucionalización del Consejo Nacional de Productividad y Competitividad también “será posible fortalecer los vínculos existentes entre el Gobierno, el sector privado y la academia en la promoción de estrategias de mediano y largo plazo, siguiendo las recomendaciones del Programa Estado de la Nación, así como de organismos internacionales de alto reconocimiento como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE),

Recalca la relevancia de institucionalizar la función del Consejo a través de una ley, puesto que las labores y acciones de coordinación y ejecución que se positivizan no se encuentran en otras instituciones existentes. Asimismo, aduce que esto permitiría que el Consejo pueda aplicar las buenas prácticas internacionales, y darle seguridad jurídica y permanencia en el tiempo a esa política pública.

En ese sentido, el propósito del presente proyecto de ley es dotar de rango legal y permanencia al referido Consejo, “con la intencionalidad de brindar continuidad a políticas claves para el país, así como garantizar una estrategia nacional para la mejora continua de la productividad basada, entre otras cosas, en la promoción de la innovación y el desarrollo de talento”.

Ahora bien, como parte del trámite legislativo, durante la sesión n.° 37 del 26 de abril del año en curso del Plenario, se presentaron doce mociones de las que dos fueron aprobadas e incorporadas a un texto actualizado. Por ese motivo, será ese documento el que se utilizará como base para nuestras observaciones.

            Bajo ese entendido y según se desprende de lo dicho hasta ahora, el fin de la iniciativa es crear el mencionado “Consejo Nacional de Productividad y Competitividad” que de acuerdo con su artículo 1, consistirá en “un órgano de asesoría, diseño y promoción de políticas públicas sobre productividad”.  El mismo precepto señala que, para efectos de ejecución, el Consejo coordinará con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN).

El artículo 3 establece que el Consejo estará compuesto por dos comités y una secretaría técnica, concretamente: el Comité Asesor Estratégico, el Comité Ejecutivo y la Secretaría Técnica.

En cuanto al Comité Asesor Estratégico, éste se encargará de asesorar, dar seguimiento y actualizar la estrategia para la mejora continua de la productividad, tomando en consideración las tendencias globales y su impacto en el país. Estará integrado por expertos en la materia, quienes fungirán “ad honorem”, y serán propuestos por las “organizaciones correspondientes” y aprobados por el Comité Ejecutivo. En ese orden, estaría conformado por un representante de cada una de las siguientes organizaciones: el Banco Central de Costa Rica, la Agencia de Promoción de Inversiones de Costa Rica (CINDE), la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica (PROCOMER), la Promotora Costarricense de Innovación e Investigación, el Programa Estado de la Nación, las cámaras binacionales de comercio (previa elección del presidente de la República), la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado (UCCAEP), y la Cámara de Exportadores de Costa Rica (CADEXCO). Cada uno de los miembros permanecerán en sus cargos 4 años y podrían ser reelectos (artículos 3, inciso a), y 4).

Por su parte, el Consejo Ejecutivo será el responsable de analizar las recomendaciones que el Comité Asesor Estratégico realice y estará encargado de proponerle al MIDEPLAN y otras instituciones competentes, la estrategia nacional a implementar a fin de incorporarla en el Plan Nacional de Desarrollo. Estará integrado por el presidente o vicepresidente de la República, el ministro de la Presidencia y los ministros respectivos de cada uno de las siguientes carteras: Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones; Planificación y Política Económica; Economía, Industria y Comercio; Comercio Exterior; Hacienda; Trabajo y Seguridad Social, y; Educación Pública. Asimismo, podrán ser convocados otros ministros, presidentes de instituciones autónomas, y otros invitados, con base en los temas a tratar (artículos 3, inciso b), y 6).

Por último, la Secretaría Técnica es la responsable de brindar respaldo logístico a ambos comités, y deberá encargarse de dar un seguimiento permanente de la ejecución de los programas y proyectos con relación a la productividad del país. A la vez, este órgano también se encarga de la elaboración de informes, incluyendo el de monitoreo y evaluación del impacto de las políticas de la Estrategia Nacional de Productividad (artículo 3, inciso c).

El mismo texto indica que esta Secretaría estará adscrita presupuestariamente al Ministerio de la Presidencia, y tendrá personalidad jurídica instrumental para efectos del uso de su presupuesto y la contratación de bienes y servicios relacionados con el cumplimiento de sus funciones (artículo 8). El artículo siguiente del proyecto bajo estudio señala que la única persona remunerada del Consejo Nacional será la jefatura administrativa de la Secretaría Técnica, quien será un funcionario de confianza, cuyo nombramiento y remoción corresponderá al Presidente de la República. Deberá cumplir con los requisitos académicos, de conocimiento y experiencia, debidamente comprobados. La persona designada para ese puesto será la encargada de ejercer la representación legal.

            Finalmente, la propuesta incorpora dos transitorios que establecen que el primer nombramiento del Consejo para la Productividad (incluyendo al secretario técnico) se realizaría a partir del día 8 de mayo de 2022. La segunda disposición transitoria expresa que el Poder Ejecutivo contará con un plazo de 3 meses a partir de que entre a regir la presente iniciativa a fin de reglamentarla.

            Seguidamente emitiremos nuestro criterio con respecto al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes reiterar que dicho criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Quedando fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, de oportunidad o conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

C.                OBSERVACIONES PUNTUALES A LA REGULACIÓN PROPUESTA

            Como un primer punto, estimamos de suma relevancia mencionar que la iniciativa sometida a nuestra consideración no versa sobre una figura de creación reciente, pues desde hace ya más de 20 años, distintos gobiernos del país optaron por crear en diferentes ocasiones, consejos encargados de abordar la productividad y la competitividad a nivel nacional, solo que a través de normas de rango inferior a la ley. Como ejemplo de estos antecedentes normativos podemos citar los siguientes:

·         Decreto Ejecutivo N° 24245-COMEX-MAG-MEIC-MICITT-TUR-MDR, denominado “Creación Consejo Nacional para la Competitividad”, con publicación en La Gaceta N°100 del 25/05/1995.

·         Decreto Ejecutivo N° 33150, denominado “Crea el Consejo Nacional de Competitividad”, con publicación en La Gaceta N°99 del 24/05/2006.

·         Decreto Ejecutivo N° 38662-MP-PLAN-MTSS, denominado “Reglamento de los Consejos Presidenciales de Competitividad e Innovación, Consejo de Competitividad, Consejo de Innovación y la Alianza para el Desarrollo Productivo y el Empleo”, con publicación en La Gaceta N°215 del 07/11/2014.

·         Decreto Ejecutivo N° 41187-MP-MIDEPLAN, denominado “Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo”, con publicación en La Gaceta N°111 del 21/06/2018.

·         Decreto Ejecutivo N° 38419-MEIC-PLAN, denominado “Crea Consejo de Competitividad de la Región Huetar Caribe”, con publicación en La Gaceta N°95 del 20/05/2014.

Al respecto, si bien en cada uno de los Decretos antes señalados puede variar el contenido (v.gr. la conformación del Consejo, sus funciones, su concepto, entre otros), lo cierto del caso es que su finalidad era similar a lo que se pretende con el proyecto de ley que aquí nos ocupa, sea: la creación de un órgano encargado en coordinar las acciones tendientes a promover el crecimiento sostenido de la productividad costarricense y mejorar la competitividad nacional.

Por ende, esos esfuerzos históricos se erigen como antecedentes de especial interés para la iniciativa sometida a nuestro conocimiento y explican la justificación dada en la exposición de motivos, reseñada líneas atrás, de conferirle permanencia al Consejo mediante su configuración en una disposición de rango legal.

Desde esa perspectiva, no hallamos problema de constitucionalidad alguno en la creación mediante ley de la República del referido Consejo Nacional de Productividad y Competitividad como órgano asesor de primer nivel del Presidente de la República en las materias de desarrollo económico, productividad nacional y competitividad del país, lo que, consideramos, forma parte de la potestad de configuración normativa del legislador (artículo 121 inciso 20 de la Norma Fundamental).

Sobre todo, porque el texto busca dejar claro que, en todo este proceso de diseño de la estrategia nacional de productividad, no habrá interferencia con la labor del MIDEPLAN como rector del Sistema Nacional de Planificación y con la idea de que los resultados de esa estrategia se puedan llegar a incorporar al Plan Nacional de Desarrollo.

En todo caso, sería conveniente que este proyecto introdujera las reformas del caso a la Ley de Planificación Nacional (n.°5525 del 2 de mayo de 1974), de forma que quede bien visualizado la ubicación que dentro del Sistema Nacional de Planificación ocuparía este Consejo.     

Ahora bien, en relación con ciertas disposiciones concretas del texto del proyecto en sí, se aprecia que su articulado no define la naturaleza jurídica del Consejo Nacional de Productividad y Competitividad. Si bien en el artículo 1 se indica que es un órgano de asesoría, diseño y promoción de políticas públicas, no se especifica su tipo o a cuál Ministerio u órgano del Poder Ejecutivo está adscrito. Y es que la definición clara de ese tema es un elemento de suma relevancia para su funcionamiento, pues permite definir las reglas específicas que le resultan aplicables.

Sobre esta línea, se observa que el numeral 8, al crear la Secretaría Técnica, sí opta por definir a cuál Cartera está presupuestariamente adscrita, a saber el Ministerio de la Presidencia, de lo que podría inferirse que el Consejo también pertenece a dicho ministerio; si bien, lo recomendable en buena técnica legislativa es que la norma lo indique expresamente.

Incluso, notamos también que, a efectos de llevar a cabo las funciones designadas, a la Secretaría Técnica el mismo artículo 8 le otorga personalidad jurídica instrumental que, dicho sea de paso, es ese el término correcto y no “personería”, expresión con la que se alude a las personas que ejercen la representación de una entidad jurídica.

A este respecto, queda la duda de la necesidad de conferirle a esa Secretaría de personalidad instrumental, habida cuenta de que no va a manejar un presupuesto propio y cualquier tipo de contratación que lleve a cabo –básicamente, entenderíamos nosotros, de estudios técnicos y consultorías relativos a la estrategia nacional de productividad– deberá regirse por los cauces jurídicos normales del resto de la Administración Pública, pues el proyecto no contempla ningún régimen de excepción al ordenamiento administrativo común.

Por lo demás, deberá valorarse el impacto económico que la creación y el funcionamiento ordinario de la citada Secretaría tendrá en el presupuesto del Ministerio de la Presidencia, especialmente, en el contexto actual de estrechez fiscal que padece el Estado.    

Otro punto de importancia es el relativo a la integración del Comité Asesor Estratégico, pues la iniciativa menciona que éste será integrado por académicos expertos en diversas materias, pudiendo ser nacionales o extranjeros, y que serán propuestos por las organizaciones correspondientes y aprobados por el Comité Ejecutivo (artículo 3 inciso a). De seguido el artículo 4 enumera las organizaciones (v.gr. Banco Central de Costa Rica; CINDE; PROCOMER; UCCAEP; entre otros), sin embargo, el Proyecto no establece si la elección de los representantes será discrecional o siguiendo algún tipo de metodología.

En cuanto al Comité Ejecutivo, el artículo 5 señala que estará integrado por el presidente, los vicepresidentes y 8 ministros. Al respecto, si bien se regula la posibilidad de ausencia del presidente, se echa de menos una solución similar en caso de que los ministros no puedan participar en una de las sesiones, lo que puede ser usual por sus múltiples obligaciones. Si bien se trata de una cuestión práctica, es probable que genere la duda legal de cómo actuar en esos supuestos, por lo que sí sería recomendable autorizarlos para nombrar a un representante en caso de ausencia de forma que no se entorpezca el accionar del órgano.

Por otra parte, el artículo 8 del texto propuesto expresa que el Comité Ejecutivo podrá aportar el traslado horizontal de los colaboradores con el perfil que requiera la Secretaría Técnica; no obstante, no se regulan las condiciones bajo las cuales se producirán estos traslados, ni cual sería el régimen jurídico aplicable a las relaciones de empleo durante el préstamo de recurso humano. Mismo defecto presenta el numeral 11 denominado “Colaboración de entes públicos”, el que faculta a entes y órganos de la Administración Pública Central y Descentralizada a que colaboren con la Secretaría Técnica, aportando recursos humanos, técnicos y financieros; pues, tampoco se especifican las condiciones bajo las cuales se producirán esas colaboraciones.

El artículo 10 hace mención a las funciones de la Secretaría Técnica, dentro de las que se encuentra la relativa a “asistir a las reuniones de los comités que componen el Consejo”. Empero, el texto no hizo mención sobre las sesiones de los órganos colegiados, de forma que no se indica la periodicidad de éstas, ni la modalidad o lugar en que se celebrarán, tampoco el quorum necesario; aspectos esenciales que a nuestro entender deben ser abordados. Lo anterior sin perjuicio de que se entienda que serán aplicables las disposiciones del Capítulo Tercero de la Ley General de la Administración Pública.

Por último, en cuanto al primer transitorio, se observa que este expresa, según lo indicamos antes, que el primer nombramiento del Consejo se realizaría a partir del 08 de mayo de 2022, lo que ameritaría ser corregido y actualizado, debido a que ya han transcurrido 4 meses desde entonces.

D.                CONCLUSIÓN 

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración, no presenta problemas de constitucionalidad, tan solo de técnica legislativa que se recomienda tomar en consideración. Siendo su aprobación o no, parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

      Alonso Arnesto Moya                                                        Alonso J. Zeledón Carazo

      Procurador                                                                         Abogado de Procuraduría

AAM/AZC/hsc