18 de abril 2024

PGR-C-064-2024

Señora

Mónica Araya Esquivel

Presidente Ejecutiva                                                                

Instituto Nacional de Seguros

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio PE-01426-2023 de 8 de diciembre de 2023. Oficio en el que se nos consulta y solicita un criterio técnico jurídico sobre si la prestación de servicios corporativos por parte del INS al Consejo Directivo del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica (en adelante BCBCR), afecta la desconcentración máxima que le fue otorgada a dicho órgano en el año 2008, tras la reforma de la Ley N° 8228.

            Concretamente, interesa al consultante que se determine la posibilidad jurídica de que la Secretaría de Actas Corporativa del Grupo INS y la Dirección Jurídica del Grupo INS asuman la atención de los procesos vinculados a la atención de las sesiones y la asesoría legal del Consejo Directivo del Cuerpo de Bomberos.

            Se adjunta el criterio de la Dirección Jurídica del Instituto Nacional de Seguros, oficio DJUR-04906-2023 de 9 de noviembre de 2023, el cual concluye que dado que el Benemérito Cuerpo de Bomberos sigue siendo un órgano del Instituto Nacional de Seguros es viable que reciba apoyo de la Dirección Jurídica y de la Secretaría de Actas del Instituto para el Consejo Directivo del órgano.

            Para atender la consulta planteada, se deben tomar las siguientes consideraciones de Derecho.

A)   UN MANDATO DE CREAR LAS DEPENDENCIAS OPERATIVAS, TÉCNICAS Y ADMINISTRATIVAS NECESARIAS PARA EL FIEL CUMPLIMIENTO DE LOS FINES PÚBLICOS DEL CUERPO DE BOMBEROS.

La Ley N.° 8228 de 19 de marzo de 2002 ha creado el régimen jurídico del Cuerpo de Bomberos de Costa Rica. El Cuerpo de Bomberos es un órgano con desconcentración máxima. El artículo 2 de la Ley N.° 8228 le reconoce personalidad jurídica instrumental.

El Cuerpo de Bomberos cumple funciones típicas de protección civil. La desconcentración del Cuerpo de Bomberos ha transferido en dicho órgano, las funciones públicas relacionadas con la prevención, atención, mitigación, el control, la investigación y evaluación de los incendios. Doctrina del artículo 5 de la Ley N.° 8228. (Al respecto, puede verse la OJ-125-2008 de 14 de noviembre de 2008)

La personalidad jurídica instrumental del Cuerpo de Bomberos alcanza para la ejecución de su correspondiente asignación presupuestaria Con dicho fin, la Ley atribuye al Cuerpo de Bomberos facultades en materia de administración presupuestaria, contratación administrativa, administración de los recursos humanos, capacitación, coordinación institucional y manejo de emergencias. (Nuevamente, ver la OJ-125-2008 ya citada)

El Cuerpo de Bomberos está adscrito al Instituto Nacional de Seguros. Se reitera lo dicho en la OJ-125-2008, la personalidad jurídica instrumental que la Ley le otorga, no interrumpe la relación orgánica entre el Cuerpo de Bomberos y el Instituto Nacional de Seguros, pues fuera de las materias relativas a la ejecución de la asignación presupuestaria, la representación legal del Cuerpo de Bomberos la sigue ostentando el Instituto Nacional de Seguros.

Sin embargo, la Ley ha creado un mandato para que el Cuerpo de Bomberos instale   y cuente, por consiguiente, con las dependencias operativas, técnicas y administrativas necesarias para el fiel cumplimiento de los fines públicos del Cuerpo de Bomberos.

El artículo 7 de la Ley N.° 8228, reformado por el artículo 53 aparte b) de la Ley N° 8653 del 22 de julio de 2008, da una organización interna al Cuerpo de Bomberos. La norma otorga una potestad del Consejo Directivo de crear las dependencias operativas, técnicas y administrativas necesarias para el fiel cumplimiento de sus cometidos públicos

Artículo 7.- Organización

    El Cuerpo de Bomberos funcionará bajo la dirección superior de un Consejo Directivo del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, referido en adelante como Consejo Directivo, el cual estará integrado por cinco miembros de reconocida solvencia moral, quienes elegirán de su seno, anualmente, un presidente.  Tres miembros serán designados por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Seguros y los dos restantes serán elegidos por los funcionarios del Cuerpo de Bomberos, de conformidad con el Reglamento de esta Ley.  Durarán en sus cargos cinco años y podrán ser reelegidos.

    La administración y representación del Cuerpo de Bomberos, recaerá en la persona del director general del Cuerpo de Bomberos, quien asumirá las funciones gerenciales de ese órgano.

    El Cuerpo de Bomberos contará con las dependencias operativas, técnicas y administrativas necesarias para el fiel cumplimiento de sus cometidos públicos y dispondrá de los funcionarios necesarios para cumplir los objetivos propios de su gestión; mediante esta Ley, queda autorizado para crear puestos y habilitar las plazas vacantes.

La personalidad instrumental del Cuerpo de Bomberos le faculta para la administración de sus recursos humanos y para darse su propia organización. El artículo 7, párrafo último, de la Ley N.° 8228 establece un mandato para que el Cuerpo de Bomberos establezca las dependencias operativas, técnicas y administrativas que su organización necesite.

La razón jurídica que justifica el mandato legal previsto en el artículo 7, y que vincula al Cuerpo de Bomberos, se relaciona con las competencias desconcentradas que la Ley transfiere a aquel órgano. El hecho de que el Cuerpo de Bomberos cuente con el poder/deber de crear sus propias dependencias operativas, técnicas y administrativas habilita un más eficaz ejercicio de las competencias del órgano.

La unidad de asesoría jurídica y la secretaría de actas son órganos administrativos de cualquier organización administrativa.

Los órganos de asesoría jurídica tienen por finalidad esencial, guiar y aclarar a otros órganos, en especial los órganos jerárquicos, sobre los fundamentos y el contenido de sus decisiones. (Ver dictamen PGR-C-041-2023 del 08 de marzo de 2023)

            La secretaría de actas, de acuerdo con el artículo 50 de la Ley General de la Administración Pública, es un órgano necesario de las denominadas estructuras colegiales. Corresponde a la secretaría de actas, grabar el audio y video de las sesiones del órgano y levantar las actas correspondientes y comunicar las resoluciones del colegio.

La Ley le ha otorgado al Cuerpo de Bomberos una potestad para crear su propia asesoría jurídica y su propia secretaría de actas.

No hay duda, sin embargo, de que en la Ley N.° 8228, la relación orgánica entre el Cuerpo de Bomberos y el Instituto Nacional de Seguros subsiste.

Luego, la técnica de la desconcentración no enerva totalmente las relaciones de coordinación y colaboración entre el órgano desconcentrado y la institución al cual se encuentre adscrito.

Tal y como se ha apuntado en el dictamen C-52-2014 de 20 de febrero de 2014, fuera de las competencias desconcentradas, entre el órgano desconcentrado y el Jerarca Superior subsiste una relación de coordinación y colaboración cuya intensidad depende del grado de desconcentración que la Ley le ha otorgado al inferior, sea máxima o mínima. Pero en todo caso, es notorio que la obligación del Jerarca de coordinar la actividad de la institución y garantizar el buen despacho de sus asuntos – obligaciones impuestas por el artículo 28.2 de la Ley General de la Administración Pública y por el artículo 140.8 de la Constitución – implica también el deber de coordinar y colaborar para garantizar que la actividad, aún de los órganos desconcentrados, se ajuste a los principios de continuidad, eficiencia y adaptabilidad – artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública-

Así las cosas, es claro que el Instituto Nacional de Seguros puede prestar coordinación y colaboración al Cuerpo de Bomberos. La finalidad de tal coordinación y cooperación es garantizar que la actividad del Cuerpo de Bomberos se ajuste a los principios de continuidad, eficiencia y adaptabilidad – artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública.

Empero, la relación de coordinación y cooperación que existe entre el Instituto Nacional de Seguros y el Cuerpo de Bomberos no releva a éste de la carga de crear los órganos necesarios para su funcionamiento, esto incluye la unidad de asesoría jurídica y la secretaría de actas. La Ley establece que el Cuerpo de Bomberos debe crear sus propios órganos administrativos. La unidad jurídica y la secretaría de actas del Instituto Nacional de Seguros no pueden sustituir a los órganos que para tales propósitos debe crear el Cuerpo de Bomberos. Si los sustituyeran se afectaría el régimen de desconcentración de dicho órgano.

No puede obviarse que la Ley ha provisto de financiamiento al Cuerpo de Bomberos. El artículo 40 ha creado un fondo destinado, exclusivamente, al financiamiento de las actividades del Cuerpo de Bomberos. Este fondo está integrado por los ingresos correspondientes a la recaudación del cuatro por ciento (4%) de las primas de todos los seguros que se vendan en el país, además de sus rendimientos, réditos e intereses.

La Ley no solamente ha otorgado un mandato para que el Cuerpo de Bomberos instale su propio aparato administrativo, sino que le ha otorgado una fuente de financiamiento.

Si bien el Instituto Nacional de Seguros puede autorizar a su unidad jurídica y a la secretaría de actas del Instituto para que colaboren con el Cuerpo de Bomberos. Esta posibilidad es temporal, limitada y excepcional. De otra forma, sí se afectaría el régimen de desconcentración que la Ley ha creado para el Cuerpo de Bomberos.

La Ley ha establecido un mandato para que el Cuerpo de Bomberos cuente con su propia unidad jurídica y su propia secretaría de actas. Estos órganos son parte elemental de una organización administrativa. La posibilidad de que la unidad jurídica y la secretaría de actas del Instituto Nacional de Seguros colaboren con el funcionamiento y actividad del Cuerpo de Bomberos no debe enervar el la creación y funcionamiento de los propios órganos.   

            Así las cosas, la posibilidad de que la secretaría de actas y la unidad jurídica del Instituto Nacional de Seguros colaboren con el funcionamiento y actividad del Cuerpo de Bomberos debe estar justificada, mediante acto motivado, en razones de interés público de suficiente gravedad para que expliquen las razones de peso para que el Cuerpo de Bomberos no puede acudir y realizar las funciones a través de su propia unidad jurídica y su propia secretaría de actas.

B)     CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

-      Que el artículo 7, párrafo último, de la Ley N.° 8228 establece un mandato para que el Cuerpo de Bomberos establezca las dependencias operativas, técnicas y administrativas que su organización necesite. Esto incluye la creación de una unidad jurídica y una secretaría de actas;

-      La relación de coordinación y cooperación que existe entre el Instituto Nacional de Seguros y el Cuerpo de Bomberos no releva a éste de la carga de crear los órganos necesarios para su funcionamiento, esto incluye la unidad de asesoría jurídica y la secretaría de actas;

-      El Instituto Nacional de Seguros puede autorizar a su unidad jurídica y a la secretaría de actas del Instituto para que colaboren con el Cuerpo de Bomberos, empero la unidad jurídica y la secretaría de actas del Instituto Nacional de Seguros no pueden sustituir a los órganos que para tales propósitos debe crear el Cuerpo de Bomberos. Si los sustituyeran se afectaría el régimen de desconcentración de dicho órgano;

-      La posibilidad de que el Instituto Nacional de Seguros autorice su unidad jurídica y a la secretaría de actas para que colaboren con el Cuerpo de Bomberos; es temporal, limitada y excepcional;

-      La posibilidad de que la secretaría de actas y la unidad jurídica del Instituto Nacional de Seguros colaboren con el funcionamiento y actividad del Cuerpo de Bomberos debe estar justificada, mediante acto motivado, en razones de interés público de suficiente gravedad para que expliquen las razones de peso para que el Cuerpo de Bomberos no puede acudir y realizar las funciones a través de su propia unidad jurídica y su propia secretaría de actas.

Atentamente,

                                                                 Jorge Oviedo Alvarez

                                           Procurador Director, Dirección de Derecho Público

JOA/bba

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