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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 032 del 25/02/1998
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Texto Dictamen 032
 
  Dictamen : 032 del 25/02/1998   

C-032-98


San José, 25 de Febrero de 1998


 


Señores


Concejo Municipal de Alajuela


Ciudad de Alajuela


 


Estimados señores:


   Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a Oficio No. 1650-SM-96, suscrito por la Jefe de la Secretaría Municipal, en la que transcribe acuerdo de ese Concejo tomado en sesión ordinaria No. 90-96 de 23 de octubre de 1996 (artículo No. 3, moción No. I), donde se nos consulta sobre:


1. La legalidad del Plan Regulador de la Municipalidad de Alajuela denominado GAM-NO, puesto que contraviene aspectos consignados en el Plan Regional Metropolitano, acogido por el Decreto Ejecutivo del 18 de mayo de 1982.


2. La legalidad del procedimiento efectuado para la aprobación del Plan Regulador de la Municipalidad de Alajuela (GAM-NO), por cuanto no se respetaron los lineamientos estipulados en el artículo 17, inciso I, de la Ley de Planificación Urbana.


3. El sustento legal en que se fundamentan las instituciones estatales encargadas de conocer permisos para construir urbanizaciones de alta densidad en las zonas de protección que se han dictaminado como de baja densidad.


I.- COMPETENCIA MUNICIPAL SOBRE LA PLANIFICACIÓN URBANA


   Indica el artículo 169 de nuestra Constitución Política que "la administración de lo intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.”


   Según lo ha determinado nuestra Sala Constitucional, dentro del concepto de "intereses y servicios locales" a que alude el texto magno como competencia de las Municipalidades, se encuentra el de planificar el territorio de su jurisdicción:


" La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí íntegra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales” a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución.” (Voto No. 6706-93 de 15 horas 21 minutos de 21 de diciembre de 1993).


   Esta potestad constitucional la hallamos plasmada también en varios textos legales, como por ejemplo, el Código Municipal, artículo 4°, inciso 4°


"Artículo 4°- Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.


Dentro de estos cometidos las municipalidades deberán:


(...)


4) Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos que garantice por lo menos : eficientes servicios de electrificación y de comunicación buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados sistemas de acueductos y modernos sistemas de iluminación y ornato de las ciudades; eficientes servicios de construcción reparación y limpieza de calles y otras vías público i programas de vivienda de interés social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida de la población urbana." (Ley No. 4574 de4 de mayo de 1970).


   Por su lado, la Ley de Planificación Urbana No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, preceptúa en sus artículos 15 y 19:


"Artículo 15-. Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbanos conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor."


"Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad."


   Así, pues, nuestro legislador ha querido depositar en las municipalidades, de manera prevalente, la atribución de confeccionar planes reguladores para sus territorios, como administradoras que son de los intereses y servicios locales. En el mismo sentido lo ha pronunciado nuestra Sala Constitucional:


"Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante; el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios (...), y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación De manera que, como se afirmó anteriormente, las facultades que ostentan las Municipalidades, de planificar el desarrollo urbano dentro del límite de su territorio, devienen no únicamente de la ley y los reglamentos, sino de un precepto constitucional -artículo 169-, por lo cual dejó de ser una función delegada y por lo tanto una atribución desmedida" (Voto No. 5757-94 de 15 horas 3 minutos del 4 de octubre de 1994)


 


   No obstante, ello, también se reconocen en esta materia competencias atribuidas a otras entidades administrativas, como las que encontramos en la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, No. 1788 de 24 de agosto de 1954 y sus reformas:


“Artículo 4.- El Instituto tendrá las siguientes finalidades:


(...)


b) Planear el desarrollo y el crecimiento de las ciudades y de los otros centros menores, con el fin de promover el mejor uso de la tierra, localizar las áreas públicas para servicios comunales, establecer sistemas funcionales de calles y formular planes de inversión en obras de uso público, para satisfacer las necesidades consiguientes;..."


 


"Artículo 5.- El Instituto tendrá las siguientes atribuciones esenciales:


 


a. Preparar planes reguladores para todos los conglomerados urbanos de la nación que a juicio de la Institución lo ameriten, y redactar los reglamentos necesarios para su aplicación, la que se hará efectiva a través de las Corporaciones Municipales previa la aprobación de una ley general de planeamiento de ciudades;...”


 


   Esta aparente contraposición normativa ha sido resuelta, como corresponde, en favor de la potestad constitucional de las Municipalidades por sobre cualquier otro ente público en materia de planificación de su territorio, siendo cualquier otra estrictamente residual y supletoria en ausencia suya:


"Con base en esta disposición..., el INVU puede dictar, en la materia que nos ocupa, normas reguladoras sobre el uso del suelo. Ello no implica sin embargo, que la planificación urbana deje de ser competencia de los gobiernos locales. Efectivamente, las disposiciones dictadas por el INVU, en lo que a la planificación urbana se refiere y las que impongan limitaciones a la propiedad, deben siempre considerarse transitorias y el defecto del uso de las competencias municipales. Este es el sentido del Artículo Transitorio ÍI; es decir, a proveer un mínimo de regulación en esa materia, hasta tanto las Municipalidades aprueben sus propias normas de planificación, desarrollo y ejecución de los planes urbanos. En otras palabras, la existencia de normativa ajena a la competencia municipal, no puede sustituir la naturaleza municipal que define la propia Constitución Política." (Voto No. 5305-93 de 10 horas 6 minutos del 22 de octubre de 1993).


   Este principio, así desarrollado por la Sala Constitucional, lo encontramos regido por el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana.


Transitorio II: El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley. Podrá, además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado, en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a la ley.


Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios Jurisdiccionales, o en la parte de ellos que las normas señalen a partir de su publicación en el Diario Oficial."


   Igualmente, la Procuraduría General de la República ha sostenido idéntico criterio al resolver diversas consultas planteadas:


"La utilización del suelo en Costa Rica debe estar enmarcada, en principio, dentro de un proceso de planificación y regulación urbana que está cargo, fundamentalmente, de la Municipalidad y en forma subsidiaría, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. (...)


Dado que se considera que lo urbano atañe directamente a los intereses locales, cuya satisfacción ha sido confiada expresamente a las Municipalidades, existe en la materia una competencia prevalente de estas Corporaciones. (...)


El carácter subsidiario de la competencia del INVU impide reconocer una competencia concurrente en materia de regulación urbana entre la entidad estatal y la Municipalidad” (dictamen No. C-062-94 de 25 de abril de 1994).


"Aquí la competencia de un ente descentralizado cuya jurisdicción es nacional, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, está limitada por el grado de detalle de las normas que serán aplicadas en un ámbito territorial determinado, y sólo supletoriamente, por omisión del Gobierno Local podrá el INVU dictar normas generales, regionales o locales con ese grado de precisión propio del plan regulador local" (dictamen No. C-064-96 de 3 de mayo de 1996).


   En conclusión, existe una competencia constitucional y legalmente atribuida a las Municipalidades para planificar el territorio de sus respectivos cantones, por lo que cualquier otra en ese sentido, como la dispuesta en favor del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, es necesariamente residual y supeditada a que aquella no haya sido ejercida por medio de la aprobación de planes ordenadores y reglamentos, a fin de asegurar un mínimo de regulación legal, indispensable en esta materia.


II- EL PLAN REGIONAL METROPOLITANO GAM


   El artículo 63 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, creó la Oficina de Planeamiento del Área Metropolitana de San José, para que, en su carácter de órgano especial intermunicipal, planificara el desarrollo urbanístico de esa área. Su ocupación primordial sería la de preparar y recomendar el Plan Regulador Metropolitano, sus reglamentos y las enmiendas necesarias para mantenerlo al día.


   Para 1980, dicho Plan aún no había sido establecido, según lo confirma el Decreto No. 11313-P de 20 de marzo de ese año, al adoptar una delimitación al crecimiento urbano en el sector noreste del Sistema Urbano Metropolitano "hasta que el INVU promulgue el Plan Regulador" que para ese Sistema definiría el Sector Vivienda y Asentamientos Humanos en el término de seis meses.


   El Decreto No. 12590-P de 11 de mayo de 1981 constata a su vez (considerando 5°) que no se ha producido la promulgación del plan para el citado sistema, por lo que decreta una directriz en el sentido de que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo debe elaborar en ese año "un Plan de Desarrollo Urbano para el Sistema Urbano Metropolitano que involucre al centro de población primario de San José, así como los secundarios de Alajuela, Heredia y Cartago, incluyendo otros centros de población circunvecinos y los entornos necesarios para definir el Sistema”.


   Es así como surge el Plan Regional de Desarrollo Urbano "Gran Área Metropolitana", elaborado por la Oficina de Planeamiento del Área Metropolitana (OPAM) y aprobado mediante acuerdo de la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo No. A-3332 de 26 de abril de 1982, publicándose en el Diario Oficial La Gaceta No. 119 de 22 de junio de 1982. El Plan es acogido en todas sus partes por el Decreto No. 13583-VAH-OFIPLAN de 3 de mayo de 1982.


   Según el considerando 5° y artículo 1° de este Decreto, el Plan tiene como base la directriz promulgada por el Poder Ejecutivo y las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana. Entre éstas se encuentra el propio artículo 63 de cita.


   Según encontramos explicado en la Primera Parte del documento ("Síntesis de los estudios del Plan Regional Metropolitano"), se persigue con él la determinación de parámetros que sirvan de guía para las diferentes planificaciones locales, a desarrollar por las propias municipalidades:


"A finales de 1973 las autoridades del INVU determinaron abandonar los planes cantonales por considerarlos inoperantes y demasiado particularizados; se ordenó en cambio el estudio total del Área Metropolitana para obtener un documento básico general que sirviera de referencia a cada municipalidad en la preparación de su plan local." (Plan Regional Metropolitano GAM, Gran Área Metropolitana. Oficina de Planeamiento Área Metropolitana, Dirección de Urbanismo, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. San José, 1983, p, 12).


   En la misma línea, encontramos entre los propósitos del Plan Regional Metropolitano (ibíd, p. 15), los de "coordinar la actividad de planificación de los diferentes niveles de autoridad gubernamental en la Gran Área Metropolitana", y fijar las directrices básicas para la elaboración de planes urbanos más pormenorizados de las municipalidades que integran la Gran Arca Metropolitana".


   Teniendo como fundamento estos criterios de base es que extraña la redacción del artículo 2° del Decreto No. 13583, al estatuir que "las normas reglamentarias promulgadas por el mencionado Instituto son de obligado acatamiento general, con lo que podrían serles aplicadas a las Municipalidades, ya que además de contraponerse al propio cuerpo considerativo y dispositivo del Plan, que se tiene a sí mismo como un documento orientador, lo hace, como venimos de explicar, a principios constitucionales y legales. El mismo artículo 2° de seguido señala que "las conclusiones, recomendaciones y objetivos del indicado Plan servirán a los particulares y a las instituciones públicas para orientar sus actividades y proyectar tanto dentro del área de desarrollo que en él se contempla, como en aquella que la circunda, en la cual se desalentará y restringirá la expansión urbana".


   En el propio texto normativo original del Plan, denominado "Instrumentos Legales" se fue claro en el artículo 3°, inciso 2), que "Mientras nos exista Plan Regulador para las poblaciones citadas se consideran, para los efectos del artículo anterior, como áreas de posible expansión urbana aquellas que limiten con el cuadrante urbano o se inicien a no más de 200 m de éstos, estando las fincas adecuadamente amarradas al sistema vial urbano existente."


   Entonces, creemos que la frase "de obligado acatamiento general" contenida en el artículo 2° del Decreto No. 13585 debe atemperarse con la siguiente: "de conformidad con el sistema jurídico costarricense", para ser concordante con éste y con el propio contenido del Plan Regulador Metropolitano. Es decir, que el GAM sólo podría serle aplicado a las Municipalidades en ausencia de plan regulador local, debidamente aprobado por ellas, tal y como nuestro ordenamiento lo posibilita, para cubrir vacíos en punto a planificación territorial.


   Cualquier otra interpretación en sentido contrario, socavaría el principio constitucional que encarga a las Municipalidades la administración de los intereses y servicio locales, y el correspondiente régimen legal derivado. A ese propósito, señaló el Dr. Eduardo Ortiz Ortiz:


La competencia municipal para dictar los planes urbanísticos proviene de la ley, puesto que cubre materia constitucionalmente reservada a ésta, pero tiene también fundamento constitucional, puesto que es materia local. Esto quiere decir que la ley no puede hacer la delegación sino en el Municipio y que sería inconstitucional, por violatoria de la autonomía municipal la ley que hiciera lo contrario y habilitara, por ejemplo, al Poder Ejecutivo. Esto no prohíbe los contralores administrativos sobre el plan, como los previstos por el artículo 13 de la ley, pero sí la participación del Estado o de otros entes en la elaboración del plan, a título constitutivo. Luce como inconstitucional, en consecuencia, que el ÍNVU pueda no sólo improbar un plan sino también reformarlo, aun si el Municipio tiene apelación contra la reforma ante el Poder Ejecutivo. En el evento de que éste confirme, el Municipio recibiría un plan impuesto y eventualmente opuesto al adoptado por él.


Si el Municipio no dicta el Plan Regulador, el INVU podrá hacerlo en su lugar, supeditado a lo que el Municipio disponga posteriormente. Se trata de una competencia supletoria o subsidiaría que, en tanto que tal, es constitucional..." (Ortiz Ortiz, Eduardo. Propiedad y Urbanismo en Costa Rica: Evolución y tendencias". Separata de la Revista de la Contraloría General de la República, No. 30,19, p. 57).


   De todas formas, valga acotar que el Plan Regional de Desarrollo Urbano GAM, en sus "Instrumentos Legales", fue recientemente modificado por el Decreto No. 25902-MIVAH-MP-MINAE de 12 de febrero de 1997, recogiendo ahora su artículo 1° el principio constitucional de prevalencia municipal tantas veces enunciado:


Artículo 1°.- Se establece un "Área de Control Urbanístico" sobre la cual se aplicarán las disposiciones del presente Decreto, y que estará compuesta por los distritos de las provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago que a continuación se indican, siempre y cuando los Gobiernos Municipales no hayan promulgado sus propios Reglamentos de Planificación y Desarrollo Urbano de conformidad con los artículos 169 de la Constitución Política y el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana. (...)"


   Así las cosas, no es contrario al ordenamiento jurídico la existencia de planes reguladores, como el denominado GAM-NO que aquí se consulta, adoptados por las Municipalidades, que contrasten con las disposiciones emanadas de planes o reglamentos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, aunque hayan sido acogidos por vía de un Decreto del Poder Ejecutivo, en tanto éstos, debidamente aprobados, sólo tienen vinculancia legal en ausencia de aquellos.


   No podría pensarse de otra forma, ya que obligar a las Municipalidades a acoger en sus planes reguladores las normas específicas a nivel de detalle contenidas en planes o reglamentos dictados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, sería violatorio del principio constitucional encerrado en el artículo 169 de nuestra Carta Magna, ya que implicaría en el fondo una sustitución indirecta de sus atribuciones propias. Sin embargo, de lo dicho, quedan a salvo las competencias otorgadas a ese Instituto en los artículos 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana.


   Es de interés rescatar, además, la conveniencia de que las Municipalidades al momento de elaborar sus planes reguladores tomen en cuenta la normativa general en punto a planificación urbana, incluyendo la dictada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, con la finalidad de que no prevalezcan contradicciones a lo interno del sistema jurídico y exista uniformidad en las políticas de desarrollo urbano, para así lograr un equilibrio entre lo económico, social y ambiental. Tal nivel de coordinación dimana también del Decreto No. 13583 al tener al Plan Regional de Desarrollo Urbano como una directriz (artículo 3°):


“1- La directriz administrativa es un instrumento propio de las relaciones de dirección, por tanto, no implica mando o superioridad jerárquica. En cambio sí, coordinación.


2- La directriz como concepto emerge de una realidad y necesidad concretas; no es un invento, sino un descubrimiento administrativo y, debe respetarse su esencia, no debe confundirse con la orden ni creerse que es para interferir en la actividad administrativa interna del ente menor (Jiménez Padilla, Luis Fernando. “Sobre la tutela y de la directriz' administrativas. Análisis de su terminología”. Tesis para optar al grado de Licenciado en Derecho. Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, 1992; p. 126)


   Por último, no se olvide que existe un deber del Instituto en cuestión de asesorar y prestar asistencia a las Municipalidades respecto de la preparación, aplicación y modificación de planes reguladores y sus reglamentos (artículos 7, inciso 3), y 9, inciso 1), de la Ley de Planificación Urbana):


"Empero, la planificación local la podrán realizar las distintas Municipalidades dentro de su territorio, por medio de planes reguladores, pero siempre siguiendo los lineamientos de la Ley de Planificación Nacional y la Ley de Planificación Urbana, además de acatar los criterios del Sistema de Planificación Sectorial Agropecuaria (...) De la normativa citada se puede observar que las Municipalidades para dictar sus reglamentos deberán coordinar sus esfuerzos tanto con el Sector urbanístico como con el Sector agropecuario ..." (Sala Constitucional, Voto No. 034-90 de 15 horas del 27 de abril de 1990).


III- NULIDAD DEL TRÁMITE PARA ADOPCIÓN DE PLANES REGULADORES


   El artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana establece un expreso procedimiento para la adopción de un plan regulador por parte de las Municipalidades


Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:


  1. Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con ¡a indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles;
  2. Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquella hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13;
  3. Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y
  4. Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos."


   En la consulta que se nos hace no se indica cuáles son los "lineamientos" estipulados en el inciso 1) de este artículo que no se respetaron para la aprobación del Plan Regulador de la Municipalidad de Alajuela GAM-NO, por lo que no nos es posible pronunciarnos de manera precisa en cuanto a la "legalidad del proceso efectuado". Nótese que incluso el criterio de la asesoría jurídica que se aporta es ambiguo y hasta contradictorio con el mismo texto de la pregunta:


"Porque se presume que para la adopción del GAM-NO, se si procedimiento prescrito en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, lo que escapa al conocimiento de esta asesoría."


   Sí es claro que, si no se cumplieron uno o varios de los requisitos que estipula el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, nos encontraríamos en presencia de una nulidad en el procedimiento para la adopción del plan regulador (artículos 158 y 159 de la Ley General de la Administración Pública), nulidad que puede ser desde absoluta hasta relativa.


   Sería absoluta cuando falten al acto uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente (artículo 166 ibíd). Tal sería el caso, por ejemplo, de que no se hubiese llevado a cabo la audiencia estipulada en el inciso 1) del artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, no se hubiese convocado con la debida antelación o se hubiesen omitido indicar local, fecha y hora para ser realizada; estas dos últimas por hacer nugatorios en la realidad los efectos buscados con aquella. En un asunto análogo, relativo a falta de audiencia a entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo sobre proyectos de disposiciones que puedan afectarlas (artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública), la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia concluyó:


"Es necesario, además, para agotar el análisis de la naturaleza del procedimiento especial de la declaración de disposiciones de carácter general, acudir a otras normas y principios generales que regulan el procedimiento administrativo, interpretación que es posible de conformidad con el artículo 229, párrafo 1, de la Ley General de la Administración Pública, que reza así: "1. Sólo causará nulidad de lo actuado la omisión de formalidades sustanciales del procedimiento, 2. Se entenderá como sustancial la formalidad cuya realización correcta hubiera impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes, o cuya omisión causare indefensión." No cabe duda que conferir la audiencia es una formalidad sustancial, porque de tal situación puede surgir una modificación del acto final. Precisamente, la audiencia tiene por objeto brindar la oportunidad a la entidad de influir en la voluntad de la Administración antes que ésta actué conforme sus potestades reglamentarias. No cumplir con el trámite de audiencia es incurrir en falta de una formalidad sustancial, por ende, determinante de la nulidad de todo lo actuado por la Administración en relación con el dictado de la disposición reglamentaria dicha. En estos casos, la nulidad del procedimiento equivale a la nulidad del acto reglamentario pues el procedimiento es un presupuesto formal del acto. Por el mismo motivo es posible anular el acto por violaciones que se hayan cometido, no en sus elementos en sentido estricto pero si en el procedimiento preparatorio." (Voto No. 010-F-92 de 14 horas 20 minutos del 22 de enero de 1992).


   Sobre vicios en el procedimiento para la formación del acto, ha dicho la doctrina española:


"Por la misma razón hay que entender aplicable la sanción de nulidad de pleno derecho en todos aquellos casos en que la Administración ha observado, en efecto, un procedimiento, pero no el concreto procedimiento previsto en la Ley para ese supuesto." (García de Entorna, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Madrid, Editorial Civitas S.A,1989; p. 602).


   Por otro lado, estaríamos ante una nulidad relativa cuando sea imperfecto uno de los elementos constitutivos del acto, salvo que esa imperfección impida realizar el fin, en cuyo caso la nulidad sería absoluta (artículo 167 ibíd).


   En cuanto a las consecuencias jurídicas en uno y otro caso, tenemos que el acto absolutamente nulo no se puede presumir legítimo, ni puede ser ordenada su ejecución, la que acarrearía de producirse, responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y eventualmente penal del servidor (artículos 169 y 170 de la Ley General de la Administración Pública). Entre tanto, el acto relativamente nulo se presumirá legítimo mientras no sea declarado lo contrario en firme en la vía jurisdiccional, y al mismo y a su ejecución deberá obediencia todo administrado. La ejecución del acto relativamente nulo, genera responsabilidad civil a la Administración, pero ninguna al servidor agente, salvo que se compruebe su dolo o culpa grave en la adopción del acto (artículos 176 y 177 ibíd).


   La declaración de nulidad absoluta tendrá efecto puramente declarativo y retroactivo a la fecha del acto, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. La anulación del acto relativamente nulo producirá efecto sólo para el futuro, excepto cuando el efecto retroactivo sea necesario para evitar daños al destinatario o a terceros, o al interés público (artículos 171 y 178 ibidem).


   De acuerdo con el artículo 172 de la Ley General de la Administración Pública, el acto absolutamente nulo no puede arreglarse a derecho ni por saneamiento ni por convalidación; mientras que el acto relativamente nulo si lo puede ser, ajustándose a las reglas de los artículos 187 y siguientes del mismo cuerpo normativo.


   Conviene recordar asimismo, que la Administración está obligada a anular de oficio el acto que padece nulidad absoluta, potestad discrecional tratándose del relativamente nulo, debiéndose justificar por un motivo de oportunidad, específico y actual (artículo 174 ibíd).


   En caso de que exista nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, fuera evidente y manifiesta, la Administración podrá declararla en la vía administrativa a través del procedimiento estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Público; si no, para obtener su eliminación, deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. La potestad de revisión oficiosa de la Administración caduca en cuatro años (artículos 173.4 y 183.2 ibíd). Valga destacar que el procedimiento señalado en este párrafo lo es sólo para actos administrativos, mas no para reglamentos, porque la Administración puede en cualquier momento modificarlos o derogarlos:


...; siendo que por demás, la doctrina en su totalidad, ha establecido que la Ley Reguladora de la jurisdicción Contencioso Administrativa sólo alude a los "actos administrativos" como los elementos objetivos sobre los que se puede fundamentar la -pretensión en el proceso de lesividad; por lo que no son, pues, objeto de este proceso, la impugnación de Reglamentos dado que, incluso, tales normas pueden declararse nulas de oficio por la misma administración pública cuando infrinja disposiciones de superior jerarquía. En consecuencia, de ello, los numerales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, que igualmente se citan como quebrantados, estarían referidos, entonces, al "acto" o "actos"', lo que pone de manifiesto que la ley admite únicamente la impugnación de actos dentro del proceso de lesividad." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. No. 107 de 14 horas 40 minutos del 23 de noviembre de 1994).


   Sobre la naturaleza reglamentaria (normativa) de los planes reguladores se ha manifestado la doctrina nacional e internacional:


"¿El Plan Regulador, como tal, qué tipo de acto es, cuáles son sus efectos ? (...) El plan debe acatarse y es evidente que es inmediatamente imperativo como norma frente a propiedades y propietarios, públicos o privados, desde el momento en que se promulga, pues su contenido legal, dado por el artículo 16, expresa bien la voluntad de la ley de regular directamente el uso y aprovechamiento del suelo afectado, tanto público como privado; el plan regulará, según esta norma, "el uso de la tierra que muestre la situación y distribución de los terrenos", tanto para el interés privado como para cualesquiera otros fines públicos (servicios públicos, instalaciones comunales, sistema viario, programas de expansión y de renovación urbana, etc.) La cuestión radica en saber si los elementos no reglamentarios del Plan son igualmente normativos, o si, a la inversa, son simples explicaciones, expresiones de intenciones o proyectos sin ningún valor jurídico para el propietario. La respuesta es de teoría general del derecho: siempre y cuando los elementos del plan no llamados reglamentos permitan saber claramente normativo, no vemos cuál esta obstáculo serio para reconocer su carácter reglamentario (y normativo).(...) Pareciera posible llegar a la conclusión de que el Plan es un acto normativo y regulador en todas aquellas de sus partes que expresen claramente una voluntad de regir para el futuro el contenido y las limitaciones del suelo a que se refieren, indicando qué es lo que el propietario, público o privado, puede hacer o no hacer sobre éste último.Las otras partes con valor puramente indicativo o aclaratorio, carecerán de valor normativo en virtud de su contenido mismo. (...) Los planes son obligatorios para el Municipio que los dicta tanto como para particulares y para el resto de la Administración Pública. Sólo el legislador o la municipalidad pueden reformarlos, suspenderlos o derogarlos. La reforma municipal exige igual trámite que la adopción del plan (artículo 17 in fine) y esto se refiere tanto a mapas y planos como a reglamentos conexos de desarrollo urbano." (Ortiz; op. cit ps. 42, 43 y 57).


“A modo de resumen, puede decirse que, conforme a jurisprudencia reiterada y uniforme del Tribunal Supremo, los Planes urbanísticos, no obstante su complejidad de contenido, merecen 'como institución jurídica- la calificación de acto fuente de Derecho objetivo, es decir, de normas jurídicas y, más precisamente, de normas con rango formal reglamentario, constituyendo el planeamiento urbanístico en su conjunto un auténtico sistema normativo gradual y coordinado de integración y desarrollo de la Ley de Suelo." (Parejo, Luciano y García de Enterría, Eduardo. "Lecciones de Derecho Urbanístico". Segunda Edición. Madrid, Editorial Civitas, 1981. P, 172).


   La Procuraduría General de la República ha sostenido esta tesis en lo pronunciamientos C-181-94 de 23 de noviembre de 1994 y OJ-011-96 de 8 de marzo de 1996, entre otros.


   Con base en todo lo anterior, deberá esa Municipalidad valorar los requisitos incumplidos o defectuosamente observados en el procedimiento para la adopción del Plan Regulador GAM-NO, de existir tal situación, y otros actos derivados, para encuadrarla dentro del panorama legal expuesto y tomar las medidas correctivas que correspondan, según el tipo de irregularidad detectada.


   Por último y en cuanto a su tercera cuestionante, no existe ningún fundamento legal para aprobar permisos tendentes a construir urbanizaciones de alta densidad en zonas de protección determinadas en planes reguladores como de baja densidad. Reiteramos que dichos planes, debidamente aprobados, tienen carácter normativo, por lo que sus disposiciones son de acatamiento obligatorio para las instituciones con competencia en la materia, de manera particular, las Municipalidades. El incumplimiento de su normativa hará recaer en responsabilidad (penal, civil y administrativa) al funcionario que actuare en contra de lo regulado.


De ustedes, atentamente,


Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes


Procurador