C-027-1998

San José, 18 de febrero de 1998

 

Licenciado

Rigoberto Vega Arias

Presidente

Comisión Nacional del Consumidor

S.O.

 

Estimado señor

 

   Con la aprobación del señor Procurador General, damos respuesta a su oficio sin número, de fecha 17 de diciembre del año próximo pasado, recibido en este Despacho el día 23 del mismo mes y año, mediante el cual solicita el criterio de este Órgano Consultivo en torno a "la correcta interpretación del artículo 43 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, referente a la exclusión de la vía administrativa por la Judicial."

 

    El criterio legal que se acompaña, entre otras cosas, señala:

 

"... Si por "vía judicial" debe entenderse única y exclusivamente el proceso sumario establecido en los artículos 432 y siguientes del Código Procesal Civil, señalado en el párrafo segundo del artículo 43 citado, o por el contrario cualquier asunto planteado en sede judicial, incluyendo la penal."

  

   Concluye indicando que:

 

"El artículo 43 LPCDEC debe interpretarse ampliamente en relación con el concepto "vía judicial" la cual abarca la civil y la penal y no solamente el ' proceso sumario del artículo 432 del Código Procesal Civil."

 

   De acuerdo con los términos en que usted formula su consulta y con el criterio legal que se adjunta, entendemos que ésta se refiere a dos aspectos diferentes, que serían, por una parte la correcta interpretación de la exclusión de la vía administrativa por la judicial y por la otra, el alcance del término "vía judicial" de conformidad con el artículo cuestionado. Así las cosas, nos permitimos manifestar lo siguiente:

 

I. ANÁLISIS DEL CASO

   En primer término, resulta conveniente transcribir el numeral 43 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (en adelante LPCDEC), el cual reza textualmente:

 

"Artículo 43.-Acceso a la vía judicial.

Para hacer valer sus derechos, el consumidor puede acudir a la vía administrativa o a la judicial, sin que estas se excluyan entre sí, excepto si se opta por la vía judicial.

En la vía judicial debe seguirse el proceso sumario establecido en los artículos 432 y siguientes del Código Procesal Civil. El juez, en los procesos por demandas de los consumidores para hacer valer sus derechos, una vez contestada la demanda y siempre que se trate de intereses exclusivamente patrimoniales, realizará una audiencia de conciliación con el fin de procurar avenir a las partes a un acuerdo. De no lograrse, se continuará con el trámite del proceso.

Los procesos que se entablen para reclamar la anulación de contratos de adhesión o el resarcimiento de daños y perjuicios en virtud de violaciones a esta Ley, para los cuales la Comisión Nacional del Consumidor no tiene competencia, serán conocidos solo por los órganos jurisdiccionales competentes, de conformidad con este artículo."

 

   Del texto de la norma, se desprende que la voluntad del legislador es la de conferir al consumidor la facultad de acudir a la vía administrativa o a la judicial para hacer valer sus derechos como destinatario final.

 

  También del mismo queda claro, que la vía administrativa no excluye la judicial, pero si se opta por ir directamente a la vía judicial, se excluye la vía administrativa.

 

   Nótese que este principio es diverso al establecido en la Ley General de la Administración Pública y en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Lo anterior, por cuanto de conformidad con dichos textos normativos, el agotamiento de la vía administrativa es requisito sine qua non para poder acudir a la vía judicial.

 

   Es más, sobre este tema, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa en el informe rendido en el expediente N°11.659 "Ley de Protección de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor", indicó en lo que interesa:

 

"En este artículo se establece la facultad del consumidor de acudir en forma optativa, pero excluyente, a la vía administrativa o la vía judicial, para hacer valer sus derechos. Creemos que no podría en ningún caso, negarse al particular su derecho a recurrir a la vía judicial, puesto que ello forma parte de las garantías constitucionales a él otorgadas por el artículo 41 en relación con el 153 de la Constitución Política. En cambio, no creemos que presentaría problemas de constitucionalidad el establecerla vía jurisdiccional como excluyente de la administrativa.

 

Es importante señalar que este articulo remite al procedimiento sumario del Código Procesal Civil, cuando el consumidor decida acudir a la vía jurisdiccional..." (folios 559 y 560).

 

   Sin entrar a cuestionamos la constitucionalidad o conveniencia de que se excluya la vía administrativa si se acude a la judicial, tenemos que el numeral en cuestión sí lo posibilita.

 

   Lo que sí es claro, es que lo resuelto en vía administrativa debe poder ser revisado en la vía judicial, sea ésta obligatoria de agotar, según la normativa antes citada, o facultativa, de acuerdo con la Ley en estudio. Lo anterior tiene su fundamento en que, de conformidad con nuestra Carta Magna, la vía administrativa se encuentra subordinada a la judicial, en virtud de que únicamente los órganos jurisdiccionales tienen la potestad exclusiva y universal para dirimir conflictos en forma definitiva, según se desprende de la relación de los artículos 152 y siguientes de la Constitución Política.

 

   Sobre el particular, a nivel jurisprudencial se ha indicado que:

 

"En nuestro ordenamiento constitucional la jurisdicción judicial es exclusiva y universal: exclusiva, en cuanto que sólo puede ser ejercida por los tribunales dependientes del poder Judicial, y universal, en cuanto que no puede haber materias ni actos inmunes o no justiciables..." (Voto N°1148-90 de las 17 horas del 21 de setiembre de 1990).

 

"Tampoco ocurre una transgresión a la función universal y exclusiva del Poder Judicial para resolver controversias sometidas por ley a su jurisdicción, en tanto el artículo 71 b) de la LGAP expresamente permite ventilar el asunto en los tribunales de justicia pertinentes, una vez agotada la vía administrativa en la figura del Presidente de la República, esto como un procedimiento que permita evitar causas judiciales por este tipo de problemas. La atribución universal y exclusiva del Poder Judicial, según este procedimiento está a salvo." (Voto No 3855-93 de las 9:15 horas del 11 de agosto de 1993)

 

   Por lo tanto, si el consumidor opta por acudir a la vía administrativa, cualquier acto que dicte la Comisión puede ser revisado en la vía judicial.

 

   Ahora bien, por decisión legislativa, en el numeral en estudio se posibilita al consumidor a acudir al proceso sumario. Consideramos que la intención del legislador fue la de señalarle al consumidor un instrumento procesal adecuado para las circunstancias descritas en la norma en estudio, sustentándose en el artículo 41 de la Carta Magna.

 

   En ese sentido, la Sala ha comentado que:

"El artículo 41 de la Constitución establece un conjunto de principios básicos ;1 a los cuales los individuos y el Estado deben ajustar su actuación en el ámbito de la justicia... y como la citada regla del artículo 41 prescribe que esas personas "han de encontrar reparación para las injurias o daños...", por allí se está disponiendo que las leyes deben orientarse a procurar la tutela de los derechos quebrantados, y eso en un doble sentido, es decir, mediante normas que, por una parte regulen o amparen el derecho de cada uno, y por otra, establezcan los instrumentos procesales adecuados para que las personas tengan acceso a la justicia y los Tribunales la otorguen si resultare comprobado el agravio..." (Voto No 5224-94 de las 14:57 horas del 13 de setiembre de 1994).

 

"Ocurriendo a las leyes - dice la primera parte del artículo 41- todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles - dice después -justicia pronta y cumplida y en estricta conformidad con las leyes". Se explica entonces que es por los medios legales que las partes pueden demandar amparo a un derecho lesionado o discutido, solicitando del órgano jurisdiccional las medidas pertinentes y la intervención necesaria para que se les garantice el uso legítimo de ese derecho. Las leyes en general están orientadas a procurar la tutela de lo que a cada uno corresponde o pertenece, tanto en el sentido de regular los derechos individuales como el de establecer el mecanismo formal o idóneo para que las personas tengan acceso a los Tribunales..." (Voto No 1739-92 de las 11:45 horas del 1 de julio de 1992).

 

   Es claro entonces, que en principio, si el consumidor opta por acudir al proceso sumario, al que expresamente remite el numeral en cuestión, se excluye la posibilidad de acudir ante la Comisión.

 

   No obstante, lo anterior, cabe señalar que el numeral 43 en cuestión debe ser interpretado a través de una concepción armónica del principio de plenitud del ordenamiento jurídico, en virtud de que a pesar de que la norma remite expresamente a un proceso determinado, ello no implica que se esté vedando la posibilidad de acudir a otras vías de conformidad con las garantías otorgadas por nuestra Constitución. Una interpretación en contrario sería negar al particular de tener acceso en los distintos ámbitos judiciales, y por lo tanto una violación a los derechos a una tutela judicial efectiva y a una justicia pronta y cumplida.

 

   De la concordancia de los artículos 153 constitucional (1) y 1° de la Ley Orgánica del Poder Judicial (2), se extrae que la Administración de Justicia no tiene limitada su esfera de competencia a un proceso determinado, sino que al Poder Judicial le corresponde conocer de diversas causas, verbigracia: civiles, penales, comerciales, de trabajo, contencioso administrativo, etc.

Por consiguiente, por vía judicial no debe interpretarse sólo la civil, y más concretamente el proceso sumario, sino que la función universal y exclusiva del Poder Judicial para resolver controversias sometidas por ley a su jurisdicción no se agota únicamente en un proceso, su competencia se complementa y no se superpone a la señalada.

 

  Se colige entonces que, no existe limitación expresa o implícita para que el consumidor pueda acudir a otra vía judicial, verbigracia la contenciosa administrativa por medio de un proceso ordinario(1), o a la vía penal interviniendo como víctima o querellante de acuerdo con la nueva legislación procesal penal que nos rige, artículos 16 y 19 del Código Procesal Penal (Ley 7594 de 10 de abril de 1996).

 

   En otro orden de ideas, es importante también recalcar lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo sometido a estudio, por cuanto consagra la no competencia de la Comisión en los casos taxativamente ahí señalados, los cuales son de conocimiento de los órganos jurisdiccionales, lo cual denota que ante ciertos casos se debe dilucidar el asunto en la sede y con el procedimiento respectivo, éste reparto de competencias tiene el fin de garantizar al particular una protección a los distintos derechos e intereses que posee.

 

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(1)"Artículo 153.- Corresponde al Poder Judicial, además de las funciones que esta Constitución le señala, conocer de las causas civil, penales, comerciales, de trabajo, contencioso-administrativas, así como de las otras que establezca la ley, cualquiera que sea su naturaleza y la calidad de las personas que intervengan; resolver definitivamente sobre ellas..."

(2)"Artículo 1. (...) Corresponde al Poder Judicial, además de las funciones que la Constitución Política le señala, conocer de los procesos civiles, penales, comerciales, de trabajo, contencioso administrativos y civiles de hacienda, constitucionales, de familia, agrarios, y tutelares de menores, así como de tos otros que establezca la ley..

(3) Desde un punto de vista aclarativo, es importante señalar que el procedimiento especial reseñado en el numeral 83 bis de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa lo es para el caso en que el consumidor opta por la vía administrativa, caso en el cual requiere necesariamente agotar la vía administrativa para poder tener acceso a la judicial en los términos indicados en dicho artículo.

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   Lo anterior, nos permite afirmar que si bien el numeral en cuestión excluye la posibilidad de acudir ante la Comisión cuando se acuda la vía judicial, entendiendo por ésta como comprensiva no sólo del procedimiento sumario a que se remite en el numeral en estudio, sino a cualquiera de los procesos que en ella corresponda conocer, hay que tener claro que es siempre y cuando se esté discutiendo el mismo aspecto en las diferentes vías.

 

   A mayor abundamiento, a tenor de los numerales 54 y 60 (4) de la LPCDEC se confirma la posibilidad de establecer responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la penal o civil que pueda darse, delimitando que en los casos de delitos en perjuicio del consumidor la Comisión debe remitir, al no ser de su competencia, el expediente a los órganos jurisdiccionales penales.

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(4) "Artículo 54.- Sanciones: La Comisión nacional del consumidor debe conocer y sancionar las infracciones administrativas cometidas en materia de consumo, estipuladas, sin perjuicio de la responsabilidad penal o civil correspondiente..."

"Artículo 60.- Delitos en perjuicio del consumidor. (...) En esos casos, la Comisión nacional del consumidor debe remitir el expediente a los órganos jurisdiccionales penales, de conformidad con el inciso f) del artículo 50 de la presente Ley."

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   En tal tesitura, y sin necesidad de ahondar en las complejidades propias de la doctrina, es clara la independencia que existe entre la vía administrativa y la penal. Desde tal perspectiva, nuestra Sala Constitucional en su reiterada jurisprudencia ha desarrollado el tema entorno al principio de non bis in ídem y sus eventuales violaciones.

 

   Así las cosas, como complemento nos permitimos transcribir lo más relevante de la jurisprudencia constitucional reseñada.

 

   En tal sentido, la Sala Constitucional ha manifestado que:

"(...) Si bien es cierto que existe independencia entre el procedimiento administrativo sancionatorio y el juzgamiento de los hechos en la vía penal, - no puede interpretarse, sin contrariar el derecho al debido proceso y el principio del non bis in ídem, que si se juzga un hecho en la vía penal y el imputado resulta absuelto, pueda ser disciplinariamente sancionado en vía administrativa por los mismos hechos. Se reconoce que uno de los límites de la potestad sancionadora de la Administración es su subordinación a la Autoridad Judicial. De haber colisión entre una actuación jurisdiccional y una actuación administrativa, se debe resolver en favor de la primera. De este mismo principio se deriva la necesidad de que se respete la cosa juzgada. Al respecto dijo el Tribunal Constitucional Español, en sentencia número 77 del tres de octubre de mil novecientos ochenta y tres.

 

"El principio non bis in ídem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normativas diferentes, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado. Consecuencia de lo dicho, puesto en conexión con la regla de la subordinación de la actuación sancionadora de la Administración a la actuación de los Tribunales de justicia es que la primera, como con anterioridad se dijo, no puede actuar mientras no lo hayan hecho los segundos y deba en todo caso respetar, cuanto actúe a posteriorí, el planteamiento fáctico que aquellos hayan realizado,..."

(...) Si bien es cierto que la actividad sancionatoria de índole penal y la sancionatoria de índole disciplinaria corresponden a campos jurídicos diferentes, y que los parámetros de discrecionalidad que son propios del ejercicio de la potestad disciplinaria administrativa son mucho más amplios que los de la penal del Estado, no por esto se puede afirmar que se puede obviar totalmente la definición de las conductas que se han de sancionar." (Voto No 3484-94 de las 12 horas del 8 de julio de 1994, en sentido similar votos No 1265-95 de las 15:36 horas del 7 de marzo de 1995 y 4395-96 de las 12:51 horas del 23 de agosto de 1996.) (Lo destacado en negrita es del original).

 

"(...)Lo que sí ha definido la jurisprudencia de esta Sala, es que cuando un procedimiento administrativo sancionatorio, culmine con la atribución de hechos ilícitos a alguien, o se base clara y fundamentalmente en hechos contenidos en un requerimiento de instrucción -por ejemplo-, entonces el órgano administrativo queda sujeto al resultado de la causa penal." (Voto No 1375-95 de las 11:15 horas del 10 de marzo de 1995).

 

"(...)Por otra parte, el hecho de que en sede penal aún no se haya encontrado al recurrente culpable de los hechos delictivos que se le acusan, no implica impedimento alguno para que, en sede administrativa, se le imponga, una vez seguido el procedimiento respectivo, la sanción que en derecho corresponda, pues se trata de procedimientos diversos que no están, de modo alguno, supeditados entre sí, de manera tal que aun cuando no se le encuentre culpable penalmente, sí se le podría, como en este caso, imponer una sanción, de encontrársele responsable en sede administrativa de una falta.” (Voto No 527-95 de las 12:24 horas del 27 de enero de 1995.)

 

"SEXTO. Sobre el principio non bis in ídem: Las relaciones entre las sanciones penales en sentido estricto y disciplinarias -sean éstas ejercidas por corporaciones profesionales, órganos estatales o agrupaciones intermedias- merecen matizarse (...) el principio non bis in ídem prohíbe que , una administración o un cuerpo intermedio impongan sanciones ' disciplinarias por los mismos hechos examinados en sede penal, y no cuando, como en el presente caso, la eventual responsabilidad penal sea independiente de la eventual responsabilidad disciplinaria por carecer el órgano penal de potestad para pronunciarse sobre el carácter ético o antiético de las actuaciones del recurrente como miembro de un partido.(Voto N ° 2486-93 de las 18:18 horas del 2 de junio de 1993). (Lo resaltado en negrita no es nuestro).

 

"(...) Si en vía penal se determina que el hecho no se cometió o no lo fue por la persona a la que se le atribuye, el notario no podría ser sancionado administrativamente por los mismos hechos. Si en vía penal se determina que el hecho irregular existió, pero no constituye delito, por ejemplo, por no haber sido cometido en forma dolosa, el asunto si podría ser examinado en vía administrativa. Se debe aclarar, sin embargo, que lo contrario no es inconstitucional. Es decir, es posible imponer una sanción disciplinaria cuando el hecho si fue penalizado en la jurisdicción común." (Voto N ° 2628-95 de las 15:54 horas del 23 de mayo de 1995).

 

   Por lo tanto, puede ser que lo que se esté resolviendo en la vía administrativa no sea necesariamente el mismo punto que lo que se está conociendo en la vía penal, y en ese supuesto, ésta última no excluiría la competencia de la Comisión, quedando sujeta únicamente a los parámetros determinados por la Sala Constitucional en las resoluciones supra transcritas.

 

II. CONCLUSIÓN

   Con fundamento en las consideraciones realizadas, se colige que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 43 en análisis, la exclusión de la vía administrativa por la judicial es una opción dentro de las dos alternativas que ofrece la norma, a saber, acudir en primera instancia a la vía administrativa y, luego de agotada ésta, a la judicial; o la de accionar directamente ante los órganos jurisdiccionales, excluyendo en consecuencia la vía administrativa, siempre que, en este último supuesto, se estén discutiendo en ambas los mismos aspectos del problema.

 

   En concordancia con lo anterior, nos permitimos reiterar que la vía administrativa no excluye la posibilidad de revisión judicial de lo resuelto en ella, por tratarse de una vía previa y subordinada al Poder Judicial, único órgano en que descansa la competencia exclusiva y universal para solucionar pugnas de manera concluyente.

 

   De otra parte, la concepción de vía judicial no se limita a una causa específica, sino que ésta alberga distintas alternativas procesales, dentro de las cuales se incluye la materia penal.

 

   Sin otro particular, se suscriben atentamente,

 

Licda. Ana Lorena Brenes Esquivel                                             Licda. Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

     Procuraduría Administrativa                                                               Asistente de Procurador