C-027-2001

8 de febrero del 2001

Doctor

Adrián Torrealba Navas

Director General de Tributación

 Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio sin número de 5 de diciembre del año 2000, mediante el cual se solicita el criterio de este Organo Asesor en punto a la determinación del órgano competente para llevar a cabo "los procesos administrativos pecuniarios, de determinación, cuantificación y cobro de las sumas pertinentes, en virtud de las pérdidas ocasionadas al fisco por las presuntas actuaciones irregulares de los funcionarios de esta Dirección General", o sea, la determinación de la responsabilidad civil de los funcionarios de la Dirección General.

De acuerdo con lo expuesto en su misiva, la duda surge en virtud de que considera que el jerarca de la Dirección General de Tributación no puede iniciar y decidir esa clase de procedimientos, puesto que no se le ha asignado esa competencia.

Para dar respuesta a su misiva es preciso, indicar, en primer término, que la Dirección General de Tributación se encuentra ubicada organizacionalmente dentro de la estructura del Ministerio de Hacienda(1), contando con competencias propias asignadas por ley y por reglamento.

(1) Lo anterior, se desprende de los dispuesto en el artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que en lo que interesa dispone: "Tratándose de la Administración Tributaria del Ministerio de Hacienda, cuando el presente Código otorga una potestad o facultad a la Dirección General de Tributación, se entenderá que también es aplicable a la Dirección General de Aduanas y a la Dirección General de Hacienda, en sus ámbitos de competencia." Asimismo, el artículo 1º del Decreto Ejecutivo 24397-H de 20 de abril de 1995, define a la Dirección General de Tributación como una dependencia del Ministerio de Hacienda. Finalmente, expresamente el artículo 2º del Reglamento de Organización y Funciones de la Dirección General de Tributación, aprobado mediante Decreto Ejecutivo 27146-H de 21 de mayo de 1998, la califica como: "…una dependencia del Ministerio de Hacienda, adscrita al Viceministro de Ingresos".

Revisada la normativa correspondiente, nos encontramos con el hecho de que, si bien , sí se regula en torno al órgano u órganos competentes para ejercer la potestad disciplinaria de los funcionarios de la Dirección General de la Tributación(2), no lo hace en punto a la competencia para exigir responsabilidad civil de esos mismos funcionarios.

(2) Véase, por ejemplo, al efecto, el Decreto Ejecutivo Nº 14397-H de 20 de abril de 1995.

Ya este Organo Asesor ha puntualizado que debe distinguirse entre los distintos tipos de responsabilidad. Al efecto ha expresado:

"Debe tenerse presente que los funcionarios públicos, en el desempeño de las atribuciones asignadas, pueden incurrir en tres tipos básicos de responsabilidad, a saber: PENAL (que se desprende de la ejecución de actos o hechos penalmente sancionables); CIVIL (que parte de la premisa de quien causa un daño a otro o a sus intereses debe repararlo junto con los perjuicios, razón por la que importa el resarcimiento de los daños y de los perjuicios provocados) y DISCIPLINARIA (aquella que se atribuye a un funcionario público que en su relación de servicio con la Administración Pública, infringe con su conducta, activa o pasiva, una o más normas de carácter administrativo, provocando con su accionar doloso o culposo, una lesión al buen ejercicio del cargo o deber público al que se encuentra obligado). Estos tres tipos básicos de responsabilidad se pueden exigir conjunta o separadamente, y se podrían derivar de un mismo acto o hecho atribuible al funcionario. (Procuraduría General de la República, dictamen C-048-94 del 17 de marzo de 1994. Lo anterior es reiterado mediante dictamen C-127-98 de 30 de junio de 1998)

Tal distinción ha tenido cabida en la jurisprudencia constitucional, que al efecto ha señalado que: "el conjunto de principios constitucionales que existen en materia de debido proceso cubre, con las diferencias propias de cada régimen, todos los ámbitos de actividad sancionatoria, sea penal, civil, administrativa y disciplinaria"(3)

(3) Sentencia de la Sala Constitucional Nº 2000-08193 de 13 de setiembre del 2000.

Así, es claro que por tratarse de distintos tipos de responsabilidad no pueden aplicarse analógicamente las regulaciones propias de la potestad sancionatoria disciplinaria a la potestad sancionatoria civil, aunque ambas correspondan al género de la responsabilidad administrativa.

De esta forma, y en aplicación del principio de legalidad contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública(4), debe indicarse que si no se asignó expresamente al jerarca de la Dirección General de Tributación tal facultad, no puede entenderse comprendida dentro de sus competencias.

(4) Como ilustración, en cuanto al principio de legalidad, se ha afirmado lo siguiente:

"Las construcciones modernas del principio de legalidad apuntan a la llamada "vinculación positiva", según la cual "no se admite ningún poder jurídico a favor de la Administración Pública, que no sea desarrollado de una atribución normativa precedente" , es decir, aquella sólo puede hacer lo que está permitido expresamente.

En esa misma línea de pensamiento, la Sala Constitucional ha entendido que el principio de legalidad "postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de su definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado-; así como sus corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general: el principio de regulación mínima que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto...". (Sentencia número 1739-92 de 1 de julio de 1992)." (Dictamen C-310-2000 de 18 de diciembre del 2000).

Entonces, y como conclusión, puede afirmarse que, siendo la Dirección General de Tributación un órgano del Ministerio de Hacienda, y no habiendo sido desconcentrada(5) la materia de la determinación de la responsabilidad civil de los funcionarios de la Dirección General a favor del primero, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 28.1 (6) y 102 b) (7) de la Ley General de la Administración Pública, dicha atribución debe ejercerla el Ministro de Hacienda.

(5) En aplicación de lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública.

(6) El texto indica: "El Ministro será el órgano jerárquico superior del respectivo Ministerio".

(7) Dispone el citado inciso: "Vigilar la acción del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, y utilizar todos los medios necesarios o útiles para ese fin que no estén jurídicamente prohibidos"

Atentamente,

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa

ALBE/albe