C-303-2000

San José, 11 de diciembre de 2000

 

 

Ingeniero

Mario Fernández O.

Ministro de Obras Públicas y Transportes

S. D.

 

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero al atento oficio N. 6050-2000 de 4 de octubre anterior, recibido el 12 del mismo mes y remitido por el entonces Ministro de Obras Públicas y Transportes, Ing. Rodolfo Méndez Mata, mediante el cual consulta aspectos relacionados con las "zonas portuarias reservadas de Moín y Limón.

 

Señala el MOPT en su consulta que el informe legal de 18 de setiembre de 2000 de la Asesoría Legal de la División de Puertos del MOPT ha reiterado que las zonas portuarias reservadas y los puertos están bajo la titularidad del MOPT, de acuerdo con su Ley de Creación, que otorga competencias públicas indelegables, indisponibles e inajenables en materia de puertos.

 

Adjunta Ud. el informe de la Asesoría Legal de la División de Puertos de 18 de setiembre del presente año, en el cual se expresa que desde 1963, con la Ley N. 3091 corresponde a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica "la propiedad de la faja de tres kilómetros de ancho paralela a ambos lados de los ríos y canales ubicados en un área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior paralela a la costa, con exclusión de aquellos terrenos que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley N. 3091 se encontraban reducidos a dominio privado". Agrega que el artículo 75 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre modifica el régimen prevaleciente para el área contigua a los llamados "canales del Tortuguero". Es su criterio que la zona marítimo terrestre debe entenderse como de doscientos metros de ancho a ambos lados de los canales y que en ella se aplica la división entre zona pública y zona restringida. Considera que conforme la Ley N. 6043, la administración de los terrenos corresponde ahora a las municipalidades con jurisdicción sobre cada territorio cantonal que atraviesan los canales, por lo que ya no pertenecen a JAPDEVA sino al Estado, bajo la administración de las municipalidades. Empero, los terrenos contiguos al resto de canales a que se refiere el artículo 41, inciso b) de la Ley N. 5337 siguen bajo la administración de JAPDEVA, lo mismo que la franja de los dos kilómetros ochocientos metros contigua a la "zona marítimo terrestre". El informe se refiere también al hecho de que el funcionamiento de puertos engloba un conjunto de actividades que requieren el ejercicio de controles estatales y al carácter demanial de los puertos. Sin hacer mención expresa de ello, transcribe pronunciamientos de esta Procuraduría en que nos hemos referido a los puertos y muelles (53-99 de 16 de marzo de 1999 y 61-90 de 2 de mayo de 1990). Refiriéndose al problema de la vigencia de la Ley N. 2906, se señala que frente a las leyes Ns. 5337 y 6043 la N. 2906 "no podría subsistir, pues no la incluye entre las precedentes, de igual contenido, que sobreviven a su promulgación". Opina que la pérdida de vigencia deriva de que la Ley N. 2906 permitía a través de un mecanismo administrativo la propiedad particular de inmuebles de la zona marítimo terrestre en las áreas delimitadas, mientras que la Ley N. 6043 adhiere de manera absoluta al dominio del Estado, todos los terrenos adyacentes a los litorales no reducidos a dominio privado. En cuanto a los derechos adquiridos, estima que los únicos derechos de propiedad con sustento en la Ley N. 2906 son los incorporados al "patrimonio de los pobladores. Por tales, ha de entenderse aquí la expresión "aquellas (propiedades) cuya legitimidad reconozcan las leyes" utilizado en el art. 6". En cuanto a la potestad reglamentaria, expresa que el Poder Ejecutivo emitió una serie de decretos para definir las Areas de Moín y Limón, que se declaran "zonas portuarias reservadas para fines de utilidad e interés público". Hace mención a los Decretos Ns. 13.382, 14.938, 16.952, 22503, 25.945 que incluyen dichos terrenos en la zona portuaria. Se concluye que corresponde a JAPDEVA la propiedad y administración de la faja de 3 kilómetros de ancho, paralela a ambos lados de los ríos y canales situados en un área de 10 kilómetros desde el mar hacia el interior, con exclusión de una franja de 200 metros también a ambos lados, de los canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado y los terrenos que hubiesen sido objeto de una declaratoria de área protegida o de alguna otra forma oficial de calificación forestal por parte de MINAE. Corresponde a las municipalidades la administración de la zona marítimo terrestre a ambos lados del sistema de canales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado, salvo los terrenos calificados como forestales por el MINAE, MAG o MIRENEM. Compete al MOPT ejercer la titularidad de la zona portuaria reservada y en general del puerto, en lo referente a la zona portuaria en los Sectores de Moín y Limón. Estima que el memorando N. DL-864-99 de 27 de octubre de 1999, de la Dirección Legal del ICT no está conforme con el principio de legalidad, porque se está en presencia de una derogación tácita o implícita de la Ley N. 2906, ley general frente a las Ns. 3091, 5537 y 6043.

 

Por concernir directamente sus intereses, mediante oficio de 30 de octubre siguiente, esta Procuraduría otorgó audiencia al Instituto Costarricense de Turismo, sobre los puntos objeto de discusión.

 

Mediante oficio N. G-2535-2000 de 8 de noviembre siguiente, la Gerencia General del ICT remite el criterio de la Asesoría Jurídica, N. DL-1019-00 de 7 de noviembre anterior y copia del oficio DL-864-99. Informa la Asesoría Jurídica que la Ley N. 2906 mantiene su vigencia, toda vez que los terrenos asignados por ella al ICT se encuentran inscritos ante el Registro Público, Partido de Limón, al Tomo 1761, folio 595, asiento 1, finca 8.283. La Ley N. 3901 de 15 de febrero de 1963 exceptúa del traslado de los terrenos del Estado situados en la zona las áreas adjudicadas por leyes anteriores al ICT, lo que comprende los terrenos incluidos en la Ley N. 2906. La Ley N. 5337 de 27 de agosto de 1973, no indica expresamente la exclusión de los terrenos pertenecientes al ICT. Pero la jurisprudencia constitucional es clara en que la Ley atribuye a JAPDEVA el dominio de los terrenos estatales que el artículo 41 describe, lo que significa que excluye los terrenos ubicados en la zona que a la fecha de promulgación de la norma se encontraban reducidos a dominio privado. El Instituto de Turismo tiene "personería jurídica" y patrimonio propios, por lo que es una persona distinta del Estado, entendido como poder político central. Las propiedades traspasadas por Ley e inscritas a nombre del ICT estarían exceptuadas del traslado de terrenos que se hace a favor de JAPDEVA por ley N. 5337. Para efectos del artículo 6 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, el ICT debe ser entendido como un particular, que posee plena potestad sobre sus bienes.

 

El informe DL 864 de 27 de octubre de 1999 parte de la Ley N. 2906 e informa que la finca traspasada se encuentra inscrita en el Partido de Limón, al Tomo 1716, folio 595, asiento 1, finca N. 8.283. Se agrega que mediante Decreto Ejecutivo N. 8, publicado en La Gaceta N. 198 de 4 de setiembre de 1962, se publicó el Reglamento para la concesión de arrendamiento de parcelas en la Sección de Milla marítima, Portete-12 millas o Swamp Moth", que faculta al ICT a dar en arrendamiento la sección de la Milla Marítima  comprendida entre Portete y 12 millas o Swamp Moth en Limón. El Reglamento de Zonificación de la Playa de Moín, emitido por la Junta Directiva del ICT en sesión de 24 de marzo de 1980, dividió el área en nueve zonas, definiéndose los usos permitidos, condicionales y conflictivos, la localización de cada zona, los requisitos generales y especiales en cada caso. El Decreto N. 13382 define las áreas de Limón y Moín como zonas portuarias reservadas para fines de utilidad e interés público, para futuras ampliaciones tanto en puerto como en tierra. Decreto derogado por el N. 14938, derogado a su vez por el N. 16952, modificado en su artículo 2 por el Decreto N. 22503, que define la Zona Portuaria de Moín, incluyendo una parte de la propiedad del ICT. El Decreto N. 25945-MOPT-TUR faculta al ICT a otorgar permisos de uso a los particulares que lo soliciten en los terrenos de su pertenencia ubicados en la Zona Portuaria de Moín para el desarrollo de actividades compatibles con la actividad portuaria. Por lo que concluye que ni la Ley N. 2906, ni el plano catastrado del Partido de Limón N. L-434 de 2 de noviembre de 1963 ni la escritura N. 63 de 10 hrs. del 10 de agosto de 1964, determinan límites comunes que permitan establecer la localización exacta de los terrenos. Lo que obliga a una delimitación para lo cual se debe precisar la localización del terreno y efectuar un amojonamiento de todo el sector. El sector ubicado entre la desembocadura del Río Moín y el sitio conocido como 12 millas o Swamp Moth, así como la franja aledaña a los canales cuenta con la respectiva planificación según el Reglamento de Zonificación de la Playa Moín. El restante sector no cuenta con planificación. Considera que la declaración de zona portuaria por el MOPT de parte de los terrenos propiedad del ICT no tiene asidero legal. Empero, si el MOPT requiere terrenos para la ampliación del muelle es su criterio que éstos deben ser traspasados mediante ley. El Reglamento para la Concesión de Arrendamientos de Parcelas en la Sección de Milla Marítima Portete-12 Millas contradice la Ley 2906, que no permite el arrendamiento. No obstante, es su criterio que en dicha zona no debe permitirse la venta sino el arrendamiento. El artículo 1 de la Ley N. 2906 incluye dentro de los terrenos que se traspasan a ICT la zona comprendida dentro de los 100 metros de ambos lados del Río Moín en la sección paralela a la playa. Franja que debe ser excluida de los terrenos propiedad de JAPDEVA.

 

Corresponde a la Procuraduría determinar si de conformidad con la Ley N. 2906 de 21 de noviembre de 1961, los terrenos del área de Moín y de Limón allí comprendidos son propiedad del Instituto Costarricense de Turismo y, por consiguiente, si dicha Ley está vigente y es eficaz. En caso de que lo esté, si el MOPT puede ejercer respecto de esa área las potestades que le corresponden como Autoridad Portuaria nacional.

 

A-.       LA VIGENCIA DE LA LEY DETERMINA LA PROPIEDAD DEL ICT

En el dictamen N. C-060-99, indicó esta Procuraduria en relación con la vigencia y eficacia de las normas jurídicas:

 

"La vigencia es un atributo que se predica de las leyes. Siguiendo a L. Diez-Picazo (La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 168-169), cabe afirmar que una ley está vigente:

"...cuando pertenece de manera activa al ordenamiento y, en consecuencia, regula potencialmente todas las situaciones por ella contempladas. Ello quiere decir que hay leyes que pertenecen al ordenamiento, mas no poseen ya una indefinida idoneidad reguladora".

 

Por el contrario, la eficacia de una norma consiste en su posibilidad de producir efectos jurídicos, de ser aplicada en casos concretos. Es:

 

"la idoneidad reguladora de la ley". IBID. p. 168.

Lo normal es que la vigencia y eficacia de la ley coincidan temporalmente. Así, para que una ley sea eficaz se requiere que esté vigente o que haya estado vigente. Y una ley vigente tiene vocación de eficacia. Pero, como indica el autor antes citado, existen disposiciones vigentes que no son eficaces. Ello por cuanto no tienen fuerza jurídica para regular los supuestos de hecho a que se refieren. Asimismo, leyes derogadas -y como tales no vigentes- mantienen una eficacia excepcional respecto de las situaciones pendientes. De modo que el ámbito temporal de la vigencia y el de la eficacia no siempre coinciden".

 

Estos dos aspectos (vigencia y eficacia) se discuten en relación con la Ley N. 2906. Dado lo argüido por el MOPT y el ICT, el análisis debe conducir a establecer si está vigente y es eficaz, o bien si es eficaz a pesar de una derogación "tácita" o en última instancia si no sólo no está vigente sino que tampoco es eficaz.

 

Ahora bien, puesto que la vigencia es la pertenencia al ordenamiento jurídico, se debe establecer si esa pertenencia ha sido afectada por otra norma jurídica que la haya derogado en forma expresa o tácita. Pues bien, de conformidad con la información que suministra el Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI) la Ley N. 2906 no ha sido derogada en forma expresa por ninguna otra ley. Derogación que provendría de una expresa disposición del legislador dirigida a eliminar del ordenamiento las disposiciones relativas a los bienes de mérito. De modo que al no existir otra ley que haya afectado el texto de la Ley 2906, ésta es considerada por el SINALEVI como vigente.

 

Pero la pérdida de vigencia podría provenir de una derogación tácita. El problema de la derogación tácita, llamado por algunos un problema de interpretación de normas jurídicas, acontece cuando se presenta antinomia normativa. Situación que se origina cuando los contenidos normativos de dos disposiciones son incompatibles, de forma tal que las conclusiones que se derivan de una y otra se contradigan, obligando al interprete a buscar una solución que haga prevalecer uno u otro de esos efectos. Para que haya antinomia es necesario que ambas normas tengan el mismo ámbito de vigencia temporal, espacial, personal y material. Antinomia que en el presente caso se predica de la Ley 2906 respecto de la Ley de creación de JAPDEVA y de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre.

Puesto que lo que se discute es la titularidad de la faja que normalmente correspondería a la zona marítimo terrestre, la citada contradicción tendría que establecerse respecto del artículo 1° de la Ley. Dicho artículo dispone:

 

"Artículo 1º.- Se declara zona de recreo y turismo la faja de doscientos metros de ancho, desde la pleamar ordinaria, comprendida dentro de la Milla Marítimo entre el límite Norte de la zona urbana de la ciudad de Limón, o sea Portete, y el sitio conocido con el nombre de "12 Millas" o "Swamp Moth", al Norte de la ciudad de Limón, así como la zona comprendida dentro de los 100 metros de ambos lados del Río Moín en la sección paralela a la playa. De la referida zona se reservan veinte metros para una carretera panorámica en los sitios en donde en la actualidad no existe. El resto se traspasará al Instituto Costarricense de Turismo, como parte de su capital, quien dispondrá de acuerdo con las normas que la presente ley establece.

La Procuraduría General de la República queda facultada para establecer las necesarias diligencias de deslinde y demarcación de la faja de la Milla Marítim a que se refiere este artículo y para gestionar luego su inscripción formal en el Registro Público a nombre del Estado, con el fin de que pueda hacerse el traspaso correspondiente al Instituto Costarricense de Turismo, exento de toda tasa y derecho".

 

El efecto querido por la ley es que una faja de doscientos metros de ancho, ubicada dentro de la llamada milla marítima entre Portete y la zona "12 Millas" y la zona comprendida dentro de los 100 metros de ambos lados del Río Moín en la sección paralela a la playa se dediquen al recreo y al turismo y pasen a propiedad del Instituto Costarricense de Turismo. De manera que a partir de la Ley, forma parte del patrimonio del Instituto el 80 % de la zona a que se refiere el artículo. Respecto de este efecto la incompatibilidad puede provenir del hecho de que se modifique la ubicación de la propiedad traspasada, sea por un cambio de destino del terreno o bien de la definición de la titularidad del bien. Incompatibilidad que el MOPT afirma se ha producido por la aprobación de la Ley de creación de JAPDEVA y la Ley sobre zona marítimo terrestre.

En orden a la Ley N. 6043 de 2 de marzo de 1977, Ley sobre zona marítimo terrestre, tenemos que existe un cambio de definición en orden a la titularidad de la zona marítimo terrestre y de la función que le corresponde al ICT. Establece dicha Ley:

 

"Artículo 1º.- La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta Ley.

Artículo 2º.- Corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, en nombre del Estado, la superior y general vigilancia de todo lo referente a la zona marítimo terrestre".

 

La zona marítimo terrestre es parte del patrimonio nacional y pertenece al Estado, pero la vigilancia de la zona corresponde al Instituto Costarricense de Turismo. Puesto que la disposición es general, podría considerarse que, por principio, todo terreno que jurídicamente sea zona marítimo terrestre es bien demanial de propiedad estatal. Ergo, los terrenos a que se refiere la Ley 2906 habrían revertido al Estado. Se exceptúan los casos expresamente señalados por la misma ley. Es el caso de los terrenos propiedad de JAPDEVA:

 

Artículo 75.- La Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica continuará con el dominio sobre los terrenos que le fueron traspasados en virtud del artículo 41, inciso b) de la ley Nº 5337 de 27 de agosto de 1973, excepto en la zona marítimo terrestre correspondiente a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra del Colorado. En esa zona regirán con pleno vigor las estipulaciones de esta ley".

 

Dispuso el artículo 41 de la Ley de creación de JAPDEVA en su inciso b:

 

"Son propiedad de JAPDEVA, además de sus activos e ingresos ordinarios y extraordinarios, los siguientes:

 

(….).

b) Todos los terrenos del Estado situados en el área habilitada por canales navegables, comprendidos en una área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior, paralela a la costa y una faja de tres kilómetros de ancho, paralela a ambos lados de los ríos y canales que administre la Junta".

 

El alcance de esta disposición será retomada más adelante. Importa aquí señalar que si el operador jurídico se atiene exclusivamente a esta norma, concluiría en la existencia de una antinomia normativa. Empero, se trataría de un análisis parcial de la zona marítimo terrestre, por cuanto el artículo 6 de la Ley N. 6043 sienta el principio de protección de la propiedad legítimamente adquirida:

 

"Las disposiciones de esta ley no se aplicarán a las áreas de las ciudades situadas en los litorales, ni a las propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares, ni a aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes".

 

En anterior dictamen la Procuraduría ha manifestado que dicho artículo protege a las personas que tienen un derecho adquirido derivado de que los terrenos, que por disposición de ley actualmente forman parte de la zona marítimo terrestre, habían sido inscritos legalmente a su nombre:

 

"También la normativa 6043 excepciona de su aplicación las propiedades debidamente inscritas a nombre de particulares y aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes (artículo sexto).

Ello no hace otra cosa que reafirmar el mandato constitucional de respeto a los derechos adquiridos al amparo de leyes anteriores; sean, los que a la emisión de la Ley 6043 habían ingresado a formar parte del dominio privado; no las simples expectativas, sujetas a vicisitudes por cambios de legislación. Así, los únicos derechos de propiedad, con sustento en las leyes 35 y 166, que no podría desconocer la 6043 son los incorporados, a su vigencia –quizá desde antaño- en el patrimonio de los pobladores. Por tales, ha de entenderse aquí la expresión "aquellas (propiedades), cuya legitimidad reconozcan las leyes", utilizada en el artículo sexto. C-062-99 de 27 de marzo de 1989. (El subrayado es del original).

 

Más recientemente la Procuraduría ha señalado:

 

"La declaratoria de afectación genérica a uso público de esa faja litoral (zona marítimo terrestre) no puede tener efectos retroactivos en demérito de los derechos de propiedad que entraron legítimamente al patrimonio de sus titulares. La modificación de ese estado dominial requeriría del trámite de expropiación, compensando su valor económico, para hacer ingresar al dominio público esos espacios territoriales. La eficacia de la legislación derogada no desaparece para proteger los derechos que nacieron a su abrigo. Como manifestó la antigua Sala de Casación, siguiendo la jurisprudencia de la Corte –cuando actuaba de contralor constitucional- "los derechos consumados al amparo del Derecho creado proyectan su validez en el régimen de jure"; "la derogatoria de una ley no tiene el efecto de anular o eliminar las situaciones jurídicas consolidadas o los derechos adquiridos durante su vigencia".

 

Como expresáramos en otra oportunidad, las únicas propiedades privadas que cabe reconocer dentro de la zona marítimo terrestre, son las que se hallaban debidamente inscritas al entrar en vigencia la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977, sea, con estricto apego a la normativa que lo autorizó, o en trámite de titulación, si cumplieren los requisitos de rigor, culminaren con sentencia aprobatoria y llenaren el trámite registral (artículos 6° y Transitorio V íbidem)". (Dictamen N. C-128-99 de 24 de junio de 1999).

 

De modo que si bien la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre tiende a afirmar el carácter de bien demanial de dichos terrenos y la imposibilidad de que los particulares adquieran un derecho de propiedad sobre ellos, así como dispone sobre la competencia de las municipalidades y del Instituto Costarricense de Turismo, es también evidente que dichos efectos jurídicos no tienen pretensión de aplicación absoluta. En efecto, una aplicación general de los efectos de la ley 6043 tendría que conllevar a la titularidad pública de todos y cada uno de los terrenos comprendidos legalmente en la zona marítimo terrestre según los artículos 9 y 10 de la ley. Pero del artículo 6° transcrito se desprende un efecto contrario y de alcance especial: es la protección legal de los terrenos cuya propiedad legítima reconozcan las leyes y que hayan sido debidamente inscritos en el Registro Público. En consecuencia, si una ley anterior reconoció la legitimidad de un derecho de propiedad, ese efecto es respetado por la Ley N. 6043, de la misma forma que respeta el derecho de propiedad debidamente inscrito. El hecho de que regule en la forma indicada significa que los efectos de la Ley N. 6043 no son incompatibles con los propios de la Ley N. 2906 y al no existir esa incompatibilidad no podría afirmarse, como lo hace el MOPT, que se ha producido una derogación tácita de la Ley N. 2906 por la Ley N. 6043. En efecto, no habría una incompatibilidad de los efectos derivados de una y otra ley en relación con los terrenos de mérito. Falta, entonces, el elemento esencial que permite al intérprete señalar la existencia de la derogación tácita.

 

Pero el efecto derogatorio se ha alegado también en relación con la Ley de JAPDEVA que, como se indicó, reconoce la titularidad del Ente autónomo en relación con terrenos aledaños a canales navegables, comprendidos en una área de diez kilómetros desde el mar hacia el interior, paralela a la costa y una faja de tres kilómetros de ancho, paralela a ambos lados de los ríos y canales que administre la Junta. Puesto que la Ley N. 2906 traspasa la propiedad de una faja de doscientos metros de ancho, desde la pleamar ordinaria, comprendida dentro de la Milla Marítima entre el límite Norte de la zona urbana de la ciudad de Limón, o sea Portete, y el sitio conocido con el nombre de "12 Millas" o "Swamp Moth", al Norte de la ciudad de Limón, así como la zona comprendida dentro de los 100 metros de ambos lados del Río Moín en la sección paralela a la playa, podría argüirse que los efectos de ambas normas se contraponen entre sí.

 

Un argumento en este sentido debe tener como antecedente necesario la titularidad estatal de los terrenos traspasados a JAPDEVA. Es decir, existirá incompatibilidad entre la Ley N. 3091 y la 2906 en el tanto ambas leyes se refieran a terrenos propiedad del Estado. La Ley de JAPDEVA es clara en cuanto que se traspasan a dicho Ente los terrenos propiedad del Estado. Ergo, si al momento de emisión de la ley 3091 determinados terrenos de los comprendidos en la franja a que se refiere el artículo 41, inciso b) no eran propiedad del Estado, el traspaso a favor de JAPDEVA no podía operar. Desde luego que el Estado no puede disponer el traspaso de una propiedad que no le pertenece; para hacerlo requiere expropiar de previo. De allí que el punto fundamental es si los terrenos de mérito pertenecían al Estado al entrar en vigencia la Ley N. 3091. Una respuesta afirmativa categórica no puede darse. Conforme la Ley N. 2906 determinados terrenos pertenecían al ICT por disposición de ley e incluso estaban ya inscritos en el Registro Público a su nombre. Estos terrenos al no ser estatales no pudieron ser trasladados a JAPDEVA.

 

En el dictamen legal del MOPT se afirma que la Ley N. 3091 mantiene la propiedad de los terrenos que a la fecha de su entrada en vigor "se encontraban reducidos a dominio privado". Esta afirmación tiene como objeto descartar la posibilidad de que la ley haya respetado la propiedad del ICT, por ser éste un ente público. Empero, debe afirmarse que los terrenos a que se refiere la Ley N. 2906 están dentro de dominio privado. El Instituto Costarricense de Turismo es, ciertamente, un ente público, como ente goza de personalidad jurídica propia (y tiene, además, "personería propia", pero ésta no incide para efectos de lo que aquí interesa). Como consecuencia de esa personalidad y por reconocerlo así la ley, es titular de un patrimonio que se integra por los bienes que la ley determine y los que haya adquirido en ejercicio de su autonomía administrativa. Salvo que la Ley haya afectado alguno de esos bienes a la satisfacción de una necesidad pública o interés público, éstos son bienes de dominio privado. En ese sentido, son bienes patrimoniales sujetos a las regulaciones propias del Derecho común. Dichos bienes son, entonces, propiedad privada del Instituto, sujetos a un régimen de Derecho Privado (salvo para efectos de disposición) y como tales deben entenderse que estarían comprendidos dentro de los supuestos de excepción del artículo 6 de la Ley sobre zona marítimo terrestre y dentro de la excepción a que hace referencia la sentencia N. 1272-95 de 7 de marzo de 1995. Cabe recordar que la Ley N. 2906 permite que el ICT parcele el área y la transfiera a particulares. Transmisión del derecho de propiedad que sería inconcebible si dicha área constituyera un bien de dominio público. Ergo, debe diferenciarse entre propiedad privada de la Administración y bien demanial, lo que depende de la calificación legal y del régimen jurídico correspondiente.

 

Es de advertir que la Procuraduría General ya se había pronunciado sobre la protección que la ley dispensa a la propiedad del ICT Al solicitarse ejercer acciones de reivindicación de la propiedad respecto de terrenos incluidos en la zona marítimo terrestre, este Órgano debió conocer de la situación generada por la Ley N. 2906, por lo que se indicó:

"La faja de terreno supra, hechas las reservas y dividida en dos porciones de más de 199 y 39 hectáreas (que detalla el plano catastral L 434-63), quedó definitivamente traspasada al Instituto Costarricense de Turismo el 14 de octubre de 1964, en el Partido de Limón, tomo 1716, folio 595, número 8283, asiento 1, por virtud de escritura que suscribieron el señor Procurador General y Gerente del Instituto Costarricense de Turismo de entonces.

Dentro del área, entre el río Moín y la trocha del ferrocarril Nacional al Atlántico, se encuentra la finca de Folio Real, Matrícula 7021805-000, que tituló la SOCIEDAD MATERIALES Y CONSTRUCCIONES LTDA, en enero de 1980, con superficie de 2 hectáreas, 515 metros 49 decímetros cuadrados y plano de Catastro L 11431-74.

De lo expuesto se infiere que si por previsión legal expresa la zona mencionada -hoy finca 8283 de Limón- pasó a integrar el patrimonio del Instituto Costarricense de Turismo y la Ley 6043 excluye de su aplicación las propiedades particulares inscritas y aquellas cuya legitimidad reconozcan las leyes (artículo 6), el único facultado para ejercer cualquier derecho o acción que busque la nulidad del título de la "Sociedad Materiales y Construcciones Ltda." y la recuperación del bien, teniendo por inoperante la usucapión, es ese Instituto y no el Estado, del que salió de su esfera dominical en razón del traspaso y Ley referidos (Véase antecedente 9808 del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, de 17 horas del 22 de octubre de 1987)" (Dictamen N. 44-89 de 2 de marzo de 1989.)

 

Propiedad del ICT y, por tanto, vigencia y eficacia de la Ley N. 2906 que el MOPT reconoció en el Decreto Ejecutivo N. 25.945 de 3 de marzo de 1997. El contenido del Decreto será objeto de análisis en el punto siguiente. Interesa aquí señalar que los Considerandos de este Decreto reconocen el destino que la Ley N. 2906 dio a los terrenos que allí se indica, así como el traspaso al ICT a título de propiedad privada. En efecto, el Considerando 1°: expresa:

 

"Que por Ley 2906 de 24 de noviembre de 1961 se declaró zona de recreo y turismo la faja de doscientos metros de ancho, desde la pleamar ordinaria, comprendida dentro de la Milla Marítima, entre el límite norte de la zona urbana de Limón, o sea Portete, y el sitio conocido como "12 Millas o Swamp Moth", al norte de la Ciudad de Limón, así como la zona comprendida dentro de los cien metros de ambos lados del Río Moín, en la sección paralela a la playa, reservándose veinte metros para una carretera panorámica, traspasándose el resto al ICT, como parte de su capital, para que disponga de estos de acuerdo con las normas de dicha ley".

 

En consecuencia, la discusión sobre la titularidad del ICT sobre los terrenos de mérito no debería haberse generado, puesto que el Poder Ejecutivo ha reconocido esa propiedad. No obstante, la consulta guarda interés y justifica que la Procuraduria se pronuncie de nuevo sobre el punto por el hecho de que, a pesar de ese reconocimiento, el Ministerio ha incluido el área dentro de la zona portuaria de Moín. Es preciso, entonces, referirse a la legalidad de dicha determinación.

 

Empero, de previo debe señalarse lo siguiente. Del informe N. 864-99 de 27 de octubre de 1999 de la Dirección Legal del Departamento de Concesiones del ICT pareciera desprenderse que la inscripción en el Partido de Limón, al Tomo 1760, folio 595, asiento 1, finca 8.283 podría diferir respecto de la ubicación o linderos determinados por ley, supuesto en el cual debe procederse a hacer la demarcación correcta, y solicitar posteriormente que se modifiquen linderos y área en el Registro Público.

 

B-.       EJERCICIO DE COMPETENCIAS POR PARTE DEL MOPT

 

En la solicitud de consulta se afirma la naturaleza pública de las zonas portuarias reservadas y la competencia del MOPT para ejercer la titularidad de los terrenos con base en las facultades que le otorga su Ley de creación. Lo que conduciría a un ejercicio de su competencia en toda la zona portuaria en los sectores de Moín y Limón. Competencias que, se agrega, son irrenunciables, indisponibles e inajenables.

 

De conformidad con el artículo 75 de la Ley sobre Zona marítimo terrestre dicha afirmación no podría ser absoluta. En efecto, dicho artículo somete a su regulación en forma plena la zona marítimo terrestre correspondiente a ambos lados del sistema de canales principales que unen los puertos de Moín y Barra de Colorado. Lo que indica que alrededor de ese sistema hay una franja de doscientos metros de ancho respecto de la cual JAPDEVA y el MOPT no ejercen sus facultades. Facultades que están enmarcadas por el concepto de autoridad portuaria. Facultad que le permite administrar y operar los puertos y zonas portuarias. En este caso, el Puerto de Limón y el de Moín y los puertos fluviales de la Vertiente Atlántica.

 

Conforme su Ley de Creación, JAPDEVA es competente para planificar y construir las obras que requiera la explotación portuaria y para operar y administrar los servicios e instalaciones portuarias (artículo 6). Se entiende, sin embargo, que el carácter de Autoridad Portuaria es sin perjuicio de las potestades que corresponden al MOPT como autoridad portuaria nacional. Dispone la Ley de creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en lo que aquí interesa:

 

"Artículo 2º.- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:

(….).

c) Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior.

Artículo 4º.- El Ministerio constituirá, de manera permanente, la autoridad oficial única en todo lo relativo a los objetivos nacionales, entendiéndose que su autoridad se extiende a las actividades de cualquier orden que tengan relación o sean consecuencia de ellas" (Ley Nº 3155 de 5 de agosto de 1963)

 

Puesto que las competencias han sido definidas en relación con el puerto, importa determinar qué debe entenderse por él y, en su caso, cómo se determina la "zona portuaria". El concepto de puerto ha sido definido como:

 

"conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones que, situado en la ribera de la mar o de las rías, reúna condiciones físicas, naturales o artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario, y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administración". Enciclopedia Jurídica Básica, Tomo IV, Madrid, Editorial Civitas, 1995, p. 5409.

 

El análisis de las potestades que goza el MOPT como autoridad portuaria se encuentra presente en el dictamen N. 061-90 de 2 de mayo de 1990. Dicho dictamen analiza también la protección constitucional del (numeral 121, inciso 14) del muelle, por el cual se debe entender tanto el inmueble, las instalaciones y la materialidad de los bienes muebles necesarios para la prestación de los servicios públicos correspondientes. La existencia de ese muelle y, en general, de un puerto entraña la aplicación del régimen especial y la competencia de las autoridades portuarias sobre la zona de ubicación. En ese sentido, en el dictamen citado se hace referencia al carácter público de las potestades que corresponden a las autoridades portuarias, potestades que deben ser entendidas como poderes-deberes, por lo que deben ser ejercidas en forma no negociada con los particulares y conforme lo determine la política general del Estado. La naturaleza pública determina el carácter irrenunciable, inajenable e indisponible de dichas potestades.

 

En el presente caso, el ejercicio de la potestad viene determinado por el concepto "zona portuaria". La Ley del MOPT no contiene una definición de este término y en lo que se refiere a los puertos de la Vertiente Atlántica el ordenamiento precisa que la delimitación de la zona está a cargo de JAPDEVA:

 

"Artículo 45.- Para el cumplimiento de esta ley y sus reglamentos, JAPDEVA determinará las zonas de jurisdicción portuaria de cada uno de los puertos bajo su administración y lo comunicará al Poder Ejecutivo. Estas áreas deberán contemplar fundamentalmente:

a) Terminales y derechos de vía;

b) Los sitios de anclaje, de fondeaderos y balizamiento de la rada;

c) Los canales de acceso y zona de maniobras; y

d) Los atracaderos y espuelas de tránsito, bodegas en general, oficinas, talleres, patios y espuelas de ferrocarril, zonas para almacenamiento de mercancías y cualquier otro sitio destinado a operaciones portuarias y ferroviarias".

 

¿Puede esta determinación de la zona portuaria concernir terrenos privados? La respuesta tiene que ser necesariamente negativa, incluso por incompatibilidad de régimen jurídico. Al precisarse que una determinada instalación forma parte de la zona portuaria se está afirmando el carácter de bien demanial de esa instalación. Carácter que es incompatible con una propiedad privada. Los terrenos de propiedad privada que llegaren a ser necesarios para destinarlos a zona portuaria tendrían entonces que ser adquiridos por el MOPT, ya sea por medio de compra, expropiación o bien de donación. Demás está decir que el hecho de que parte de un inmueble propiedad de un tercero sea incluido en un Decreto de delimitación de la zona portuaria no entraña en modo alguno el derecho de propiedad del Estado o de JAPDEVA sobre él, como tampoco permite a éstos ejercer sus competencias sobre el mismo. El efecto de ese Decreto será el establecimiento de procedimientos para que el terreno pase a propiedad del Estado. Aun cuando partimos de que la ampliación de la zona portuaria no puede hacerse a expensas de la zona marítimo terrestre, el artículo 8 de la Ley N. 6043 da luces sobre cuál es el procedimiento para garantizar el debido uso de los bienes demaniales y su protección:

 

"Artículo 8º.- Se declara de utilidad pública la zona marítimo terrestre a efecto de que los lotes, parcelas o mejoras ubicados en ella, que hubieren sido vendidos, adquiridos o poseídos en propiedad, por particulares, puedan rescatarse para el patrimonio nacional por medio de expropiación".

 

Simplemente el dominio privado adquirido por medio lícito, en este caso por una ley, no puede ser desconocido por las autoridades públicas. En consecuencia, para que el inmueble pase a formar parte de la zona portuaria será necesario su expropiación.

 

En lo que concierne a los terrenos que nos ocupan, tenemos que al "asignar" la propiedad de la citada faja al Instituto Costarricense de Turismo, la ley 2906 definió el destino que debía darse a esos inmuebles. Para ese fin, el ICT procedería a parcelar la zona pero esa parcelación debía corresponder a una planificación del terreno. Por ende, debía definir –dentro del destino fijado por el legislador, en qué se emplearía cada parcela (artículo 2) de la Ley. Interesa recalcar que para el legislador los terrenos debían destinarse a la actividad residencial y turística, de manera que se contribuyera al fomento turístico (artículo 4). Del texto de la ley no pareciera desprenderse que el ICT esté autorizado para variar ese destino. Destino que se impone por haberlo definido el legislador aun cuando no se esté en presencia de un bien demanial. Simplemente, se trata de la aplicación del principio de legalidad y de la jerarquía de las normas. De acuerdo con los cuales la Administración solo está autorizada para emitir los actos que el ordenamiento autorice y según la escala jerárquica de las fuentes. Lo que prohibe que el Reglamento, incluso el ejecutivo, disponga en forma contraria a lo preceptuado por la ley. Lo anterior es importante porque en el estudio legal realizado por la Comisión de concesiones del ICT se deja entrever la posibilidad de que el Instituto, una vez delimitados los terrenos de su propiedad y linderos, traspase al MOPT una faja para efectos de ampliación del puerto. Ese traspaso tendría que ser autorizado por la ley.

 

No obstante, la realidad es que el Decreto N. 13382-T de 21 de febrero de 1982, artículo 1°, declaró "zonas portuarias reservadas para fines de utilidad e interés público", parte de los terrenos que la Ley N. 2906 otorgó al ICT. Asimismo, obligó al ICT a ajustar su uso a lo dispuesto en el reglamento de uso que el MOPT emitiría. Ciertamente, el MOPT previó que determinados terrenos comprendidos dentro de la zona eran de propiedad privada, por lo que indicó que se procedería a la expropiación. Empero, no procedió a expropiar al ICT. El Decreto de mérito quedó sin efecto al emitirse el N. 14938 de 20 de octubre de 1983, que modifica los límites de las zonas portuarias reservadas, particularmente los de Moín, pero manteniendo la limitación en orden al uso de los terrenos allí comprendidos. Cabe señalar que dichos límites fueron de nuevo modificados mediante los Decretos Ns. 16952-MOPT de 10 de marzo de 1986, que redujo los límites y el 22503-MOPT de 8 de setiembre de 1993, que retoma zonas omitidas por el 16952. La previsión respecto del uso de las zonas se mantiene y, por ende, la limitación del derecho de propiedad del ICT.

 

Esa limitación reglamentaria se consolida con el Decreto N. 25945 de 3 de marzo de 1997, a que ya hemos hecho referencia. Si bien el Decreto reconoce la propiedad del ICT sobre los terrenos, en el Considerando segundo señala que la porción comprendida dentro de la zona portuaria no puede ser destinada a fines de recreo y turismo, sino únicamente al desarrollo portuario, por lo que se establece:

 

"Se faculta al ICT para que otorgue permisos de uso, a los particulares que así lo soliciten, en los terrenos de su pertenencia ubicados dentro de la zona portuaria de Moín, para el desarrollo de actividades compatibles con la actividad portuaria que en estos se realiza.

Los permisos de uso que se autoricen deberán de contar con la anuencia previa de la Comisión de Zonificación Portuaria de Moín, creada mediante decreto ejecutivo 16952-MOPT de 10 de mayo de 1986 y conformada por el MOPT, JAPDEVA y RECOPE".

 

La fundamentación de este Decreto es la misma que los anteriores: la Ley del MOPT, la Ley de JAPDEVA y la Ley sobre zona marítimo terrestre. Si bien la primera de dichas leyes habilita al Ministerio para ejercer potestades de Autoridad Portuaria sobre los puertos nacionales, es lo cierto que no existe una habilitación expresa a dicho Ministerio para imponer limitaciones al uso de propiedades privadas. Limitaciones que tendrían que tener su fundamento en una ley por cuanto se trata de una restricción al ejercicio de un derecho fundamental, como es el de la propiedad (Sala Constitucional, N. 5893-95 de 9:48 hrs. de 27 de octubre de 1995) y, porque el establecimiento de una limitación es ejercicio de una potestad de imperio. Potestad de imperio que solo puede ser regulada por ley (doctrina del articulo 66 de la Ley General de la Administración Pública). De allí que la legalidad y constitucionalidad de estos decretos podría ser cuestionada no sólo por el ICT sino por cualquier otro particular, que se vea afectado en el ejercicio del derecho de propiedad.

 

En consecuencia, en ausencia de una norma legal que expresamente establezca que los propietarios de inmuebles incluidos en una zona portuaria tendrán limitado el ejercicio de su derecho, la definición del área, la determinación de sus límites debe tener como consecuencia el inicio de los procedimientos para expropiar los citados inmuebles, pero no la imposición de limitaciones a su uso.

 

CONCLUSIÓN:

 

Por lo antes expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1-.       La Ley N. 2906 de 21 de noviembre de 1961 al disponer que determinada área en Moín es propiedad del ICT no resulta incompatible con lo dispuesto en la Ley de creación de JAPDEVA (3091 de 18 de febrero de 1963) y la Ley sobre zona marítimo terrestre (6043 de 2 de marzo de 1977). En efecto, el traspaso en favor de JAPDEVA no puede sino referirse a terrenos que anteriormente pertenecían al Estado; jurídicamente no podría concernir terrenos propiedad de otras personas, a menos que se haya condicionado a la expropiación de éstos. Por su parte, el artículo 6° de la Ley sobre zona marítimo terrestre respeta la propiedad amparada en leyes anteriores y los terrenos inscritos legalmente.

 

2-.       Por consiguiente, no puede afirmarse que se ha producido una derogación tácita de la Ley N. 2906 de cita, la que, por el contrario, se encuentra vigente y es eficaz.

 

3-.       Por concernir directamente el ejercicio del derecho de propiedad, las limitaciones a la libre disposición y uso de este derecho deben tener su fundamento en una ley. Se trata simplemente de la aplicación del principio de reserva de ley en materia de limitaciones al ejercicio de la propiedad previsto en el artículo 45 de la Carta Política.

 

4-.       Puesto que esa restricción no puede tener su origen en un decreto ejecutivo, se sigue como necesaria consecuencia que dichas limitaciones no pueden derivar de la simple inclusión de un inmueble en una determinada zona portuaria.

5-.       De modo que si bien el Poder Ejecutivo puede determinar cuál es el área de una zona portuaria, esa determinación no puede conllevar el establecimiento de limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad. Observamos que en ausencia de una ley que autorice a imponer limitaciones, éstas tendrían su origen en un decreto ejecutivo con lo que se violenta el mandato constitucional. Por el contrario, el efecto lícito y posible de la inclusión de terrenos de propiedad privada dentro de esa zona portuaria es el inicio de los procedimientos de expropiación.

 

6-.       En consecuencia, el ICT, el MOPT y JAPDEVA deben respetar la decisión del legislador en cuanto al destino de los inmuebles a que se refiere la Ley N. 2906. El principio de legalidad y el de jerarquía de las normas determinan que dicho destino sólo puede ser modificado por ley y en el estado actual del ordenamiento, esa reforma legal no existe.

 

 

Del señor Ministro, muy atentamente:

 

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

 

Cc.

Dr. Walter Nihaus B.

Presidente Ejecutivo del ICT