C-185-2001

27 de junio del 2001

Licenciado

Bernardo Benavides Benavides

Ministro

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto me refiero a su oficio DMT-571-2001 de 20 de junio del año en curso, y doy respuesta a su estimable consulta en los siguientes términos.

    Indica usted que con motivo de la discrepancia de criterios sobre la competencia del órgano que debe declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos en vía administrativa, entre su Cartera y la Secretaría del Consejo de Gobierno, en la aplicación de la Ley 7871 de 21 de abril de 1999, especialmente en lo relativo a los transitorios, ¿cuál es el órgano competente para dilucidar la diferencia en mención?

I.- Conflicto de competencia

    El artículo 71.1 de la Ley General de la Administración Pública establece que "Los conflictos de competencia entre órganos del Poder Ejecutivo o de un mismo ente deberán ser resueltos de conformidad con las Secciones II y III de este Capítulo, y no podrán ser llevados, en ningún caso, a los Tribunales."

    Interesa, para efectos de resolver adecuadamente la presente consulta, el concepto de Poder Ejecutivo, puesto que no tiene un significado unívoco, sino que tiene dos acepciones, tal y como lo explica la Dra. Rojas en su libro "El Poder Ejecutivo en Costa Rica".

"La estructura del Poder Ejecutivo es compleja ya que este órgano está integrado por diversos órganos. Esta pluralidad permite diferencias entre un "Poder Ejecutivo en sentido amplio" y un "Poder Ejecutivo en sentido estricto".

En sentido amplio, el Poder Ejecutivo está constitucionalmente compuesto por los siguientes órganos fundamentales:

1. El Presidente de la República.
2. El Poder Ejecutivo en ejercicio: el Presidente y su Ministro del ramo.
3. El Consejo de Gobierno (Presidente y sus Ministros)
4. Los Ministros.

Por el contrario, el Poder Ejecutivo en sentido estricto está formado por el Presidente de la República y su Ministro del ramo, sea el órgano a que se refiere el artículo 140 de la Constitución Política." (Rojas, Magda Inés, El Poder Ejecutivo en Costa Rica, Editorial Juricentro, San José, 1997, págs. 47 y 48)

    Entonces, lo primero que hay que determinar es si en el numeral en estudio el término "Poder Ejecutivo" se está utilizando en sentido amplio o en sentido estricto.

    Debe entenderse, necesariamente, que el concepto de Poder Ejecutivo que se utiliza en este numeral es en su acepción amplia, puesto que se refiere a los órganos del Poder Ejecutivo. Lo anterior, por cuanto el Poder Ejecutivo, en sentido restrictivo – Presidente y respectivo Ministro – si bien es un órgano, no está conformado, a su vez, por otros órganos. Además, el desarrollo del capítulo evidencia la referencia a órganos – Ministerios – que son órganos del Poder Ejecutivo en sentido amplio.

    De lo anterior se desprende que los conflictos que se presenten entre los órganos (incluido el Consejo de Gobierno) del Poder Ejecutivo – en sentido amplio – deben ser resueltos de conformidad con las disposiciones de ese capítulo.

    El problema que se plantea es que, de la lectura de las secciones correspondientes a ese capítulo, se evidencia que no se previó, expresamente, el mecanismo aplicable a situaciones como la consultada, esto es un conflicto entre el Consejo de Gobierno y un Ministerio. Veamos: el capítulo segundo tiene cinco secciones, que regulan los siguientes aspectos: 1. Disposiciones generales; 2. De los conflictos de competencia dentro de un mismo Ministerio; 3. De los conflictos de competencia entre distintos ministerios; 4. De los conflictos entre el Estado y otros entes, o entre estos; 5. De los conflictos de competencia planteados por los interesados.

    Por lo tanto, y en aplicación del principio de plenitud del ordenamiento jurídico, se requiere de una interpretación que llene el vacío legal correspondiente.

    Obviamente, al caso consultado no le pueden resultar aplicables las disposiciones contenidas en la sección segunda, porque no se trata de órganos de un mismo Ministerio, por lo que las disposiciones allí señaladas no cubren adecuadamente el supuesto planteado, ni se pueden asimilar las situaciones. Lo mismo puede indicarse en relación a los supuestos contenidos en las secciones cuatro y cinco.

    En criterio de este Órgano Asesor, la situación que se puede asimilar a la que se analiza es la prevista en la sección tercera. Si bien, el Consejo de Gobierno no puede equiparse a un ministerio, el procedimiento – que es el punto sobre el que existe el vacío legal – sí le puede resultar aplicable sin problema alguno.

    Por lo tanto, será el Presidente de la República, en aplicación de los dispuesto en los artículos 76 y 77, el competente para resolver un conflicto de competencia que se presente entre un ministerio y el Consejo de Gobierno.

II.- Aclaración y adición del dictamen C-074-2001

    De los antecedentes que se adjuntan a la presente consulta se evidencia que el dictamen C-074-2001 de 19 de marzo del 2001 ha sido objeto de interpretaciones que no necesariamente coinciden con la lectura que hace este Órgano Asesor.

    Por lo anterior, se considera necesario, de oficio, aclarar lo expuesto en el citado dictamen.

    Se consultaba "¿quién es el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos en vía administrativa en aplicación de la Ley 7871 de 21 de abril de 1999? En especial le interesa el aspecto del Transitorio."

    En el dictamen de cita se indica que, de acuerdo con el Transitorio único de la Ley 7871, los asuntos que ya se hubiesen iniciado en el Consejo de Gobierno a la luz de la normativa derogada, continuarán rigiéndose por ésta. Además se señaló que, en el caso concreto (que se refiere, obviamente a lo consultado en general, y no a un caso en particular, puesto que la consulta era general), la competencia para conocer de los asuntos que se encontraban en trámite antes de la vigencia de la Ley 7871, se mantiene en el Consejo de Gobierno.

    El punto que ha planteado conflicto es ¿cuándo se ha iniciado un procedimiento tendente a la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta?, aspecto que no fue tratado en el dictamen de cita.

    Este Órgano Asesor ha venido sosteniendo en su jurisprudencia que el órgano que tiene la competencia para dictar el acto final del procedimiento es el competente para iniciarlo (por ejemplo, dictamen C-186-2000 de 16 de agosto del 2000).

    Asimismo, se ha señalado que "El procedimiento iniciado de oficio, comienza con el acto de trámite que lo pone en marcha, dictado por el órgano competente para emitir el acto final". (Cristina Víquez Cerdas, en Seminario sobre Procedimientos Administrativos, Imprenta Nacional, San José, 2001, pág. 196)

    En el caso en estudio, antes de la citada reforma al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, la decisión de iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, era competencia del Consejo de Gobierno (en el caso del Poder Ejecutivo). Por lo tanto, en aquellos procedimientos en que dicha decisión ya hubiese sido tomada por el Consejo de Gobierno, el procedimiento deberá continuar su trámite ante ese órgano hasta su resolución final.

    De no haberse dado esa etapa procedimental, aunque el asunto se hubiera trasladado ante el Consejo de Gobierno (pero sin que éste hubiese manifestado su opinión al respecto – si iniciaba o no el procedimiento –) el competente para iniciar y decidir el procedimiento se deberá determinar de acuerdo con las reglas establecidas en la reforma del artículo 173.

III.- Aclaración final

    Ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría que, en nuestra función consultiva no deben resolverse casos concretos, porque con ello estaríamos suplantando la voluntad de la administración activa. En ese sentido se ha dicho que nuestra "…función asesora se circunscribe a la clarificación de aspectos generales que puedan despertar dudas a la Administración" (En este sentido pueden consultarse, entre otros, los dictámenes C-104-90 de 9 de julio de 1990, C-094-94 de 8 de junio de 1994, C-064-97 de 29 de abril de 1997 y C-231-99 de 19 de noviembre de 1999)

    Por los tanto, nuestros dictámenes, en términos generales, se emiten a partir de análisis generales y no de casos concretos.

    En el caso bajo examen, lo que se ha hecho es una interpretación general de los alcances del Transitorio de la Ley 7871 de 21 de abril de 1999 y de la forma de solucionar los conflictos entre el Consejo de Gobierno y un Ministerio, haciéndose abstracción de casos concretos.

    Corresponderá a la administración activa la aplicación de lo expuesto en nuestro dictámenes en la resolución de los procedimientos administrativos correspondientes.

Atentamente,

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa