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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 200
 
  Dictamen : 200 del 17/07/2001   

C

C-200-2001


San José, 17 de julio del 2001


 


Licenciado


Roy Thompson Chacón


Director Nacional de Pensiones


S.O.


 


Estimado señor:


    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me es grato dar respuesta al oficio DNP-1310-2000, del 17 de noviembre del año 2000, suscrito por la entonces Directora Nacional de Pensiones, Licda. Elizabeth Molina Soto, por medio del cual se nos plantea una consulta relacionada con el procedimiento para revalorizar los beneficios económicos derivados de las pensiones y jubilaciones de los exagentes de seguros.


    Se nos indica que con fundamento en los dictámenes C-056-83, C-075-83 y C-162-85, emitidos por esta Procuraduría, el incremento de dichos beneficios se venía calculando con base en el promedio de salarios que hubiesen devengado, durante los últimos cinco años, un grupo representativo de agentes de seguros contemporáneos al interesado, que hubiesen tenido un comportamiento similar a aquél. A pesar de lo anterior, se nos comenta que en este momento, en algunos casos, no existen agentes de seguros contemporáneos al que solicita la revisión, o el número de contemporáneos es muy reducido. Agrega que, en todo caso, al estarse implementando en el Instituto Nacional de Seguros una nueva forma de organización, el puesto de agente de seguros tiende a desaparecer.


    Ante la situación descrita, se nos consulta lo siguiente: "1.- ¿En los casos donde el número de agentes contemporáneos es de uno o dos podría, con base en los promedios de comisiones de éstos proceder a revalorar los beneficios jubilatorios?.- 2.- ¿En el caso de que se hayan verificado revalorizaciones con fundamento en contemporáneos diferentes a los que en la actualidad existen, es posible para esta Dirección revalorizar con fundamento en estos?.- 3.- Ante la desaparición del puesto de Agente de Seguros y ante los pronunciamientos dictados por el órgano por usted representado, cuál sistema de revalorización es el que debe de aplicar la Dirección?".


    A pesar de que son varias las preguntas que se nos plantean, la consulta gira básicamente en torno al sistema de revalorización que debe aplicarse a las pensiones y jubilaciones de los exagentes de seguros.


    El criterio legal que se adjunta a la gestión, el cual consta en el oficio AL-057-2000, del 15 de noviembre anterior, concluye indicando que "… la única solución posible, para los casos donde no exista contemporáneos y en general para todos cuando desaparezcan los Agentes de Seguros, y por supuesto salvo mejor criterio, y a efecto de no dejar de revalorar a los mismos, sería aplicar en forma supletoria la Ley General de Pensiones que en su artículo 15 establece lo que se denomina el sistema de costo de vida al monto, resultante de la aplicación (multiplicación en el caso de porcentaje o suma en caso de monto único) del costo de vida aprobado para los funcionarios del gobierno central al monto actual de la pensión."


    Antes de abordar el punto específico en consulta, nos referiremos al tema de los derechos adquiridos, en particular, al derecho a la revalorización de la pensión o jubilación (términos estos últimos que, por razones prácticas, se continuarán utilizando indistintamente), así como a las modalidades posibles de revalorización.


I.- RESPECTO AL DERECHO ADQUIRIDO A LA REVALORIZACIÓN DE LA PENSIÓN:


    Con la finalidad de tener un panorama claro en el tratamiento del asunto que nos ocupa, conviene indicar que con base en diversos pronunciamientos, tanto de la Sala Constitucional, como de este Despacho, se ha consolidado la tesis de la existencia de un derecho adquirido, no solo a que los beneficios económicos que recibe un jubilado sean revalorizados periódicamente, sino también, a que ese reajuste se realice de conformidad con las normas vigentes al momento en que se obtuvo el derecho a disfrutar de la pensión, momento que - conviene precisar- no siempre coincide con la fecha en que ese derecho fue declarado.


    Al respecto, esta Procuraduría, con ocasión de una consulta planteada por la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional en torno a la posibilidad de seguir aplicando, a ciertos jubilados, un mecanismo determinado de revalorización, a pesar de que una ley posterior había cambiado las reglas para realizar dichos reajustes, indicó:


"… si la Constitución Política garantiza el principio de irretroactividad en favor de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas y al formar la pensión - y demás beneficios económicos que de ella se derivan como serían los aumentos a su monto inicial- parte del derecho patrimonial así adquirido al momento de jubilarse, lo regulado en el artículo 10 de la Ley Nº 7268 no podría ser aplicado a los beneficiarios del régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, que de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Pensiones de Hacienda 148 del 23 de agosto de 1943 y sus reformas, gozan de un incremento porcentual en razón de su situación jurídica subjetiva y especial ya consolidada, cuya restricción retroactiva resulta prohibida, en la filosofía del numeral 34 constitucional" (Dictamen C- 065- 92 del 13 de abril de 1992. En sentido similar, pueden consultarse los dictámenes C-024-93 del 12 de febrero de 1993, y el C- 197-99 del 5 de octubre de 1999).


    Por su parte, la Sala Constitucional, al resolver un recurso de amparo planteado en relación con un tema similar, dispuso:


"… dentro de un régimen cualquiera, el derecho a la pensión se constituye y adquiere cuando acaecen en cada caso particular las condiciones o hechos previstos legalmente para que tal derecho pueda válidamente concederse. Pero simultáneamente con el derecho a la pensión, se adquieren, en ese mismo momento, los beneficios que el régimen específico establezca: por ejemplo, el beneficio a que el monto de la pensión aumente año con año. Este beneficio no es una mera expectativa de derecho para quienes se jubilan cuando el beneficio está previsto, sino que es parte del derecho que ha adquirido, y como derecho adquirido que es, resulta intangible para la ley posterior, que, en consecuencia, no puede válidamente suprimirlo, aunque sí puede mejorarlo. La misma regla se aplica al monto establecido legalmente para el porcentaje de aumento anual: quien adquiere el derecho a una pensión, adquiere con él el derecho a que la pensión aumente anualmente, si así esta prescrito, y a que aumente en un cierto porcentaje, si la ley lo autoriza; porcentaje que, por consiguiente, la ley posterior no puede variar en perjuicio del derecho adquirido." (Sala Constitucional, Resolución n.° 5817-93 de las 17:03 horas del 10 de noviembre de 1993, reiterada, entre otras, en la n.° 4289-97 de las 16:18 del 23 de julio de 1997).


    La posición descrita constituye, en principio, una excepción a la tesis que cataloga como derecho adquirido únicamente lo que ha ingresado efectivamente al patrimonio de su titular. Tal excepción obedece a que en materia de pensiones, se considera que se tiene derecho efectivo a los beneficios del régimen, cuando se cumplen los presupuestos previstos en la normativa correspondiente, de manera tal que a partir de ese momento, no es posible variar las condiciones bajo las cuales se adquirió ese derecho. Distinta es la situación cuando el interesado, a pesar de formar parte del grupo de personas a las cuales cobija un régimen determinado, no ha alcanzado los requisitos necesarios para obtener su jubilación, en cuyo caso, sí es posible modificar - sin que con ello se viole derecho adquirido alguno- los beneficios del sistema.


    Tratándose específicamente de reajustes a los beneficios jubilatorios, es posible afirmar que siempre habrá un derecho adquirido a percibirlos y a percibirlos bajo las condiciones vigentes al momento en que se obtuvo el derecho a la pensión. Ello debido a que, precisamente, tales reajustes forman parte del derecho a la pensión, de manera tal que quien obtiene el derecho "principal" (a la pensión) obtiene también el derecho "accesorio" (a las revalorizaciones en los términos indicados).


 


II.- LAS DIFERENTES MODALIDADES DE REVALORIZACIÓN:


    Si bien es cierto, con la Ley Marco de Pensiones se uniformó - para los regímenes ahí contemplados- el sistema de reajuste a las pensiones de quienes llegasen a adquirir el beneficio con posterioridad a su vigencia (o sea, después del 15 de julio de 1992), también lo es que antes de esa fecha, existían diferentes mecanismos, dependiendo del régimen especial al que se perteneciera, para llevar a cabo la revalorización mencionada.


    Tales mecanismos son básicamente de dos tipos: a) los que equiparan el beneficio jubilatorio al salario que lleguen a obtener los servidores activos que ocupen un puesto igual a aquel en que se encontraba el interesado al momento de jubilarse; y, b) los que reconocen periódicamente, sobre el total de la pensión o jubilación, un incremento porcentual o una suma fija igual a la que llegue a decretar el Poder Ejecutivo, por variaciones en el costo de la vida, a favor de los servidores del gobierno central.


    Evidentemente, el primero de los mecanismos mencionados es más beneficioso para el pensionado, toda vez que le asegura - a pesar de haberse retirado de su cargo- que su ingreso económico será igual al salario que recibiría de haberse mantenido activo, lo cual no sucede con el segundo de los sistemas reseñados.


    En todo caso, lo que interesa dejar claro es que una vez que se ha obtenido la pensión o jubilación, no es posible dejar de hacer revalorizaciones al monto del beneficio jubilatorio, ni hacerlas con base en un sistema menos favorable que el vigente al momento en que se obtuvo el derecho. Como mencionábamos en el apartado anterior, se trata de un derecho adquirido no susceptible de ser modificado por el legislador - y, menos aun, por el intérprete jurídico- en perjuicio del jubilado.


 


III.- SOBRE EL PROCEDIMIENTO PARA LA REVALORIZACIÓN DE LAS JUBILACIONES DE LOS EXAGENTES DE SEGUROS:


    El problema práctico por el cual se nos planteó la consulta bajo análisis consiste - según se nos indica- en que el mecanismo que se venía utilizando para revalorizar las pensiones de los exagentes de seguros es, en algunos casos, inaplicable, y en otros, tiende a serlo, sin que ello pueda servir de justificación para que tales revalorizaciones dejen de realizarse.


    La Sala Constitucional, al resolver un recurso de amparo planteado contra la Dirección Nacional de Pensiones, por haberse negado a revalorizar una pensión argumentando para ello el cierre de la institución para la cual trabajaba el jubilado, y la consecuente desaparición de las escalas salariales que se utilizaban como base para realizar el estudio respectivo, indicó:


"… con el derecho a la pensión se adquiere en el mismo momento el beneficio a que el monto de dicha pensión aumente. Estima la Sala razonable el hecho de denegar una solicitud de reajuste de pensión por aspectos propios del interesado, como serían entre otros, la falta de requisitos. Sin embargo, el hecho de denegar tal solicitud por causas atribuibles a la Administración, violentaría los derechos fundamentales de los ciudadanos. En este caso, si bien a la recurrente se le resolvió su solicitud de reajuste, lo cierto es que resolver en forma negativa dicho pedido sin indicar los mecanismos a seguir o que se han seguido para solventar la problemática que ahora nos ocupa, equivale a una denegatoria del derecho a revaloración de pensión, pues hasta tanto no se tomen las medidas del caso, la respuesta a la petición será negativa, y no por aspectos propios del interesado, sino por causas atribuibles a la Administración. En vista de que en el presente caso, a la recurrente se le ha denegado el reajuste de pensión, basándose en que no se cuenta con las escalas de servicio necesarias para la determinación de la evolución del puesto de quien en vida fue su esposo porque CODESA desapareció, sin que se acredite estar tomando las medidas necesarias para solventar el problema y sin Arg. elementos subjetivos de la accionante para tal denegatoria, procede declarar con lugar el recurso y ordenarle a la Directora Ejecutiva de la Dirección Nacional de Pensiones tomar las medidas necesarias para resolver por el fondo la solicitud de reajuste de pensión de la recurrente dentro del plazo que en la parte dispositiva se dirá, aclarándose que este pronunciamiento no prejuzga sobre el derecho a la revalorización que eventualmente pueda tener la recurrente." (...) (Sentencia n.° 4524-99 de las 14:42 horas del 15 de junio de 1999).


    En el caso de los exagentes de seguros, las pensiones que obtuvieron por el régimen de hacienda mientras estuvo vigente el inciso ch) del artículo 1° de la Ley n.° 148 de 23 de agosto de 1943, se revalorizaban - siguiendo los lineamientos generales de esa disposición- con base en el promedio de salarios que devengaran, durante los últimos cinco años, un grupo representativo de agentes de seguros que hubiesen sido contemporáneos del interesado y que, en ese lapso, hubiesen tenido un comportamiento similar a aquél. La revalorización se hacía así, debido a que los ingresos de los agentes de seguros variaban significativamente de un mes a otro y de un agente a otro, dependiendo - entre otras causas- de las pólizas vendidas y de la cartera de clientes que hubiesen acumulado. Por ello, lo razonable era reajustar las pensiones tomando en consideración los ingresos percibidos durante un período largo, por los agentes activos que pertenecieran a una categoría similar a la del pensionado.


    A pesar de lo anterior, en este momento - según se nos informa- en algunos casos no existen agentes de seguros contemporáneos al que solicita la revisión, o la cantidad de contemporáneos es muy baja. También atenta contra el mecanismo de revalorización descrito, el hecho de que en el Instituto Nacional de Seguros se esté implementando una nueva forma de organización, donde el puesto de agente de seguros tiende a desaparecer.


    Con la finalidad de abordar el problema, conviene indicar, en primer término, que para idear un nuevo mecanismo de revalorización para las pensiones de los exagentes de seguros, es importante tener claras las reglas vigentes sobre ese aspecto al momento en que cada uno de ellos obtuvo su derecho a la jubilación.


    Para el caso específico que se nos consulta, relacionado con quienes se jubilaron durante la vigencia del inciso ch) del artículo 1° de la Ley n.° 148 ya citada (inciso que fue adicionado mediante la norma general 49, del artículo 9, de la ley n.° 6542 de 22 de diciembre de 1980 y que luego fue anulado por la Sala Constitucional según resolución n.° 2136 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991) debe tomarse en cuenta que el mecanismo que ahí se establecía y al cual tienen derecho quienes se encuentren en ese supuesto, es el que dispone que los beneficios económicos derivados de la jubilación deben equipararse al salario que llegase a obtener el servidor activo que ocupa un puesto igual a aquel en el cual se encontraba el interesado al momento de jubilarse.


    Disponía el artículo 1° inciso ch) de la Ley n.° 148, lo siguiente:


"Artículo 1: Los funcionarios o empleados del Ministerio de Economía y Hacienda y sus diversas dependencias, así como los empleados que cita el artículo 13 de la presente ley, excepto los de la Contraloría General de la República, no regidos por leyes especiales en cuanto a jubilaciones y pensiones, ni amparados por la Ley de Seguro Social, que hayan servido más de treinta años y tengan más de cincuenta años de edad, podrán pedir su jubilación con derecho a pensión conforme a las siguientes normas:


a)...


ch) Este beneficio se reajustará en el tanto equivalente al incremento alcanzando o que llegue a alcanzar la remuneración del cargo respectivo".


    De conformidad con lo expuesto, no podría aceptarse la recomendación de la asesoría legal del consultante en el sentido de revalorizar las pensiones de los exagentes de seguros en el mismo monto o porcentaje que, por costo de vida, se acordare aumentar el salario de los funcionarios del gobierno central, pues, como ya vimos, ese es un sistema de reajuste no solo diferente, sino menos beneficioso que aquel a que tienen derecho quienes se jubilaron durante la vigencia de la disposición transcrita.


    En este momento, la situación que se presenta con la ausencia (o insuficiencia) de agentes de seguros activos, cuyos salarios sirvan de parámetro para revalorizar las pensiones de los agentes jubilados, es similar a la que se suscitó con el cierre del Banco Anglo Costarricense. En esa oportunidad, al dejar de existir la institución, dejó de existir también la escala de puestos y de salarios que permitía equiparar los ingresos del pensionado con los del servidor activo, por lo que se consultó a este Despacho acerca del mecanismo de revalorización que debía utilizarse. La respuesta fue la siguiente:


"… El problema que se afronta al conocer de la solicitud planteada para la revisión de los montos de pensión de esos exfuncionarios, radica en el hecho de que al disolverse el Banco no existe una escala de puestos, por lo que resulta difícil en la actualidad concretar una equivalencia de funciones con algún cargo existente, para efectos de establecer una equiparación - o al menos una relación salarial justa- que permita resolver con equidad esta situación […] a fin de dar solución a la situación planteada y dadas las diferencias entre los distintos bancos, estimamos que la Dirección Nacional de Pensiones puede solicitar, a manera de colaboración, a la Dirección General de Servicio Civil, que la asesore en ese punto. El Departamento Técnico de Instrumentación Tecnológica del Servicio Civil, podría efectuar el correspondiente estudio de las funciones, responsabilidades, deberes y otros factores de clasificación y valoración del cargo ocupado últimamente por cada gestionante de la revisión de pensión, a efecto de establecer una equitativa equiparación salarial, si es que existe, con otros bancos estatales u otras entidades del sector público" (Dictamen C- 197-99 del 5 de octubre de 1999, dirigido al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social).


    En el caso que se analiza, ante la similitud que existe entre el supuesto fáctico en estudio y el que dio origen al dictamen recién transcrito, la respuesta a la consulta planteada debe ser también similar a la que se externó en esa oportunidad.


    Así, la Dirección Nacional de Pensiones, como órgano técnico encargado de la administración del régimen de pensiones de hacienda, debe buscar - de considerarlo necesario- la asesoría que se requiera para reajustar los beneficios jubilatorios de los exagentes de seguros tomando en cuenta las particulares características tanto de ese tipo de jubilados (cuyos ingresos variaban de unos a otros y de un período a otro), como de la normativa que les es aplicable (la cual ordena reajustar la pensión en el tanto equivalente al que llegue a alcanzar la remuneración del cargo activo).


    Evidentemente, esa asesoría no es del tipo técnico-jurídico que este órgano puede brindar, por lo que se sugiere a la Dirección Nacional de Pensiones, hacer uso de otras opciones, como por ejemplo, solicitar la colaboración de la Dirección General de Servicio Civil, o contratar los servicios de una empresa consultora especialista en recursos humanos.


    Debe quedar claro, en todo caso, que independientemente de la asesoría que el órgano consultante logre obtener, la responsabilidad de implementar un mecanismo que se adapte razonablemente a las características del derecho que ostentan los exagentes de seguros, recae directamente en ese órgano de la administración activa.


    También es claro que los interesados estarían en posibilidad de impugnar, por los medios previstos al efecto en el ordenamiento jurídico, tanto el mecanismo que se decida utilizar para revalorizar el monto de sus jubilaciones, como la aplicación específica de ese mecanismo a su caso concreto.


IV.- CONCLUSIÓN:


    Con fundamento en lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:


1.- Todas las personas que hayan obtenido su derecho a la pensión tienen, accesoriamente, el derecho a que el monto de los beneficios jubilatorios se revaloricen bajo las condiciones vigentes al momento en que se obtuvo el derecho principal.


2.- Existen dos tipos básicos de reajuste a la pensión: a) los que equiparan el beneficio jubilatorio al salario que lleguen a obtener los servidores activos que ocupen un puesto igual a aquel en que se encontraba el interesado al momento de jubilarse; y, b) los que reconocen periódicamente, sobre el total de la pensión o jubilación, un incremento porcentual o una suma fija igual a la que llegue a decretar el Poder Ejecutivo, por variaciones en el costo de la vida, a favor de los servidores del gobierno central.


3.- Los exagentes de seguros que se jubilaron bajo la vigencia del inciso ch) del artículo 1° de la Ley n.° 148 de 23 de agosto de 1943, tienen derecho a que se revalorice su pensión mediante la primera modalidad indicada en el punto anterior.


4.- La Dirección Nacional de Pensiones, como órgano técnico encargado de la administración del régimen de pensiones de hacienda, debe buscar la asesoría necesaria (que no es del tipo técnico- jurídica) para establecer un mecanismo de reajuste de los beneficios jubilatorios de los exagentes de seguros. Ese mecanismo debe tomar en cuenta las particulares características tanto de ese tipo de jubilados, como de la normativa que les es aplicable según lo expuesto.


Del señor Director Nacional de Pensiones, atento se suscribe;


Msc. Julio César Mesén Montoya


PROCURADOR ADJUNTO