C-025-2002

San José, 22 de enero del 2002

Licenciado

Alejandro Bermúdez Mora

Secretario

Tribunal Supremo de Elecciones

S.O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, doy respuesta a su oficio número 1515 de fecha 14 de mayo del 2001, por medio del cual, conforme a la resolución del Tribunal Supremo de Elecciones, Nº 0309-P-2001 de las 09:40 hrs. del 25 de enero del año recién pasado, se nos remite el expediente administrativo Nº 147-L-2000, relativo al procedimiento administrativo ordinario seguido en contra de XXX, ambos servidores de la Oficina Regional de Tarrazú, a efecto de que rindamos el dictamen a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, por cuanto se estima que dicho asunto podría causar la anulación del acto de nombramiento de una servidora pública.

    Lamentablemente, no podemos acceder a su petición, debido a que no constan en el expediente remitido al efecto, actuaciones que son esenciales para comprobar la existencia de un adecuado procedimiento administrativo, sin obviar que el procedimiento no se desarrolló de manera tal que su fin fuera determinar la existencia o no de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta; todo en perjuicio de las garantías formales de los particulares involucrados.

    Es importante destacar, que la intervención que le otorga el citado numeral 173 a la Procuraduría General, constituye una garantía más para el administrado, como contralor de legalidad, cuando la Administración pretenda ir contra sus propios actos en sede administrativa. Es por ello que al integrarse el procedimiento administrativo al acto final, este Órgano Asesor debe revisar aquél, a fin de determinar si la Administración ha cumplido correctamente con el iter procesal que le exige la Ley, respetando el derecho de defensa del administrado.

    Por lo anterior, debe recordarse que, según lo preceptuado por el artículo 173.6 de la precitada Ley General, "La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199".

    En consecuencia, nuestra posición institucional siempre ha sido tratar de adecuar las actuaciones administrativas al ordenamiento jurídico, y así evitar futuras condenas en razón de haberse anulado actos en contra de los procedimientos que operan como garantías establecidas en el artículo 173 de la citada Ley General.

    A continuación, puntualizaremos los quebrantamientos de formalidades esenciales en los que se incurrió. De previo a ello, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el volumen de trabajo que tramita este Despacho.

I.- Violación al debido proceso y sus corolarios, los derechos de audiencia y de defensa, así como del principio de intimación.

    El artículo 173 establece una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios, permitiéndole a la Administración volver sobre sus propios actos cuando sea patente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta. Sin embargo, establece la ley como requisito esencial, que dicha nulidad sea declarada mediante un procedimiento administrativo ordinario (artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), en el que se observen los principios y las garantías del debido proceso, y que se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas; procedimiento que debe ser constatado por la Procuraduría General de la República para poder emitir el dictamen de rigor.

    Tal y como lo ha advertido en otras oportunidades esta Procuraduría General, necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa inicial por la cual se nombra al órgano director. Por ello, cuando se pretenda la anulación de actos que otorgan derechos subjetivos, el órgano director debe tomar en consideración que deviene indispensable que desde el propio inicio del procedimiento administrativo, el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el respectivo expediente que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, y que se advierta de las posibles consecuencias jurídicas de su anulación (Véanse al respecto, entre otros, los dictámenes C-242-2001 de 7 de setiembre del 2001, C-243-2001 de 10 de setiembre del 2001, C-255-2001 de 25 de setiembre del 2001, C-326-2001 de 28 de noviembre del 2001, C-340-2001 y C-341-2001, ambos de 10 de diciembre del 2001).

    Teniendo como parámetro lo expuesto, y después de analizar el expediente en el que se llevó a cabo la gestión que nos ocupa, se patentizan una serie de violaciones esenciales al principio del debido proceso, lo cual imposibilita que esta Procuraduría pueda rendir el dictamen favorable solicitado.

    Según los documentos que constan en el expediente remitido, se observa que en el ad-litem no se cumplió con las exigencias expuestas en el párrafo tras anterior, pues de conformidad con la relación circunstanciada de los hechos que dan origen a la decisión de apertura del procedimiento seguido en contra de los funcionarios XXX (Folios del 00001 al 00040), es claro que el objeto, el carácter y los fines de este procedimiento, no han tendido nunca a la declaración de nulidad del acuerdo del Tribunal Supremo de Elecciones, mediante el cual se nombró en propiedad a la señorita XXX, sino que el mismo se ha tramitado como un procedimiento administrativo sancionador-disciplinario, iniciado por gestión de parte interesada. Es decir, el procedimiento que nos ocupa no se inició como en derecho correspondía, pues a los administrados no se les intimó de manera correcta, ya que en ningún momento se les hace ver la posibilidad de aplicar la norma 173 de la Ley General de la Administración Pública (valga recalcar que ni siquiera se menciona dicho artículo), y declarar así la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un determinado acto administrativo, aspecto que nunca se les indicó de manera puntual y expresa. No es sino hasta que la recomendación de la Secretaría llega a conocimiento del Tribunal Supremo de Elecciones, que ese organismo colegiado se percata de la posibilidad de aplicar el citado numeral 173, "habida cuenta que el presente asunto podría causar la anulación del acto de nombramiento de una servidora pública" (Véase la resolución Nº 0309-P-2001 de las 09:40 hrs. del 25 de enero del año recién pasado, visible a folio 232 del expediente administrativo).

    Por otro lado, es obvio que en ningún momento se individualiza, puntual y detalladamente, el acto por el que se realizó la     designación, ni el mismo consta en autos.

    Todo lo anterior conlleva un problema básico en la intimación e imputación, principios básicos del procedimiento administrativo que obligan al órgano encargado de realizar el procedimiento, a poner en conocimiento del afectado una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos por los cuales se inicia la investigación y sus probables consecuencias legales, lo que debe unirse al ineludible deber de la Administración de notificar el carácter y fines del procedimiento (Véanse al respecto, el Dictamen C-049-99 de 5 de marzo de 1999, así como las resoluciones Nºs 2945-94 de las 08:12 hrs. del 17 de junio de 1994, 2253-98 de las 13:03 hrs. del 27 de marzo y 2376-98 del 1º de abril, ambas de 1998; 216-I-98 de las 16:45 hrs. del 14 de abril de 1998 y 632-99 de las 10:48 hrs. del 29 de enero de 1999, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Y en igual sentido, la Nº 21 de las 14:15 hrs. del 9 de abril de 1997, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

    Véase que en el presente caso, la citación de traslado de cargos se hizo sin el debido cumplimiento de lo previsto en el inciso c) del artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública, pues no se le notificó debidamente a los interesados del carácter y fines del procedimiento, ni de las consecuencias jurídicas que éste podría acarrear, en caso de anularse el acto de nombramiento de la señorita XXX.

    Cabe advertir que dicha omisión tiene carácter substancial, conforme a lo dispuesto en los numerales 223 y 254 de la citada Ley General, y consecuentemente violenta el principio constitucional del debido proceso, así como sus corolarios de los derechos de audiencia y de defensa, los cuales constituyen garantías formales exigibles a toda autoridad administrativa encargada de realizar cualquier procedimiento administrativo que pueda tener por resultado la pérdida de derechos subjetivos (Véase al respecto, entre otras, las resoluciones Nºs 1224-91 de las 16:30 hrs. del 27 de junio de 1991, 2945-94 Op. Cit. y 5469-95 de las 18:03 hrs. del 4 de octubre de 1995, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

    Por consiguiente, si no ha existido la debida intimación del carácter y fines del procedimiento, ni la indicación expresa del acto que ahora se pretende anular, es de rigor para nosotros devolver el expediente sin el dictamen que fuera requerido en aplicación del supracitado artículo 173, que por sí mismo establece que en el respectivo procedimiento administrativo ordinario se deben observar los principios y las garantías del debido proceso.

II.- Consideraciones finales sobre la tramitación conjunta de procedimientos.

    Según se desprende de todo lo expuesto, de alguna manera se pretendió conocer en un mismo expediente tanto de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta, como de la responsabilidad administrativa-disciplinaria de los funcionarios XXX.

    Según lo ha venido determinando nuestra jurisprudencia administrativa, este tipo de tramitación conjunta resulta lesiva del derecho de defensa, pues por su misma naturaleza, estos procedimientos deben tramitarse en forma individual y mediante expedientes separados (Dictámenes C-251-2001 de 19 de setiembre del 2001 y C-007-2002 de 8 de enero del 2002); esto es así, porque si bien es cierto que tanto en el supuesto del numeral 173, como en los casos en que se va a determinar una eventual responsabilidad civil o disciplinaria de un funcionario, debe seguirse el procedimiento ordinario regulado en la Ley General de la Administración Pública, por responder ambos a potestades y competencias distintas de la Administración, se estima que resulta indispensable separar el conocimiento de los diversos tipos de procedimiento, como parece recomendarlo el propio artículo 200 de la citada Ley General.

Conclusión:

    De conformidad con lo expuesto, al existir vicios substanciales en la instrucción del procedimiento administrativo relacionado con la investigación contra los funcionarios XXX, por una denuncia de un presunto nombramiento irregular; y al haberse llevado a cabo un procedimiento cuyo objeto y finalidad no era el de declarar una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, este órgano se encuentra imposibilitado para emitir dictamen alguno sobre la eventual existencia de dicha nulidad, hasta tanto no se subsanen, por parte de la Administración activa, los vicios apuntados, y se desarrolle un proceso de acuerdo con dicha pretensión, siempre y cuando se esté dentro del plazo de los cuatro años a que alude el inciso 5) del supracitado numeral 173.

    Sin otro particular,

Lic. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

Anexo: Expediente administrativo Nº147-L-2000, remitido al efecto.