C-053-2002

22 de febrero de 2002

 

 

 

Señor

Lic. Guillermo Vargas Salazar

Ministro de Educación Pública

MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA

S. O.

 

 

 

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su oficio DM-5032-2001 de fecha 06 de diciembre de 2001, mediante el cual solicita, de conformidad con lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, dictamen de esta Procuraduría en relación con la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del refrendo otorgado por el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, al título de Licenciatura en Derecho expedido por la Universidad San Juan de la Cruz, a nombre de la señora XXX, cédula XXX.

 

I. Antecedentes.

    De conformidad con el expediente administrativo remitido a esta Procuraduría, y de importancia para los efectos de examinar la posible nulidad absoluta evidente y manifiesta que afecta al acto administrativo indicado, se deben tener en cuenta los siguientes hechos:

1. Que mediante resolución N° 102-2001 de las 9:00 horas del 16 de agosto del 2001, el Ministro de Educación Pública, resuelve lo siguiente: "Primero: Iniciar un procedimiento administrativo que investigue la verdad real de los hechos en aras de determinar la procedencia legal de la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta del refrendo otorgado por Consejo Nacional de Educación Superior Universitaria Privada a títulos y certificaciones de título de licenciatura en Derecho extendidos por la Universidad San Juan de la Cruz, para los casos aludidos infra, y así declararlo efectivamente, de conformidad con el procedimiento establecido al efecto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Segundo: Designar los siguientes funcionarios del Ministerio de Educación Pública: Lic. HAZEL CORDOBA SOTO, abogada, cédula 1-817-986, funcionaria de Departamento de Procedimientos Legales; Lic. MARITZA FUENTES QUESADA, abogada, cédula 1-675-593, funcionaria del Consejo Nacional de Educación Superior Universitaria Privada y al Lic. BERNY SOLANO SOLANO, abogado, cédula 1-924-370, funcionario del Departamento de Procedimientos Legales como Organo Director del Procedimiento Administrativo para la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, según el numeral 173 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, de los refrendos otorgados por el Consejo Nacional de Educación Superior Universitaria Privada a títulos y certificaciones de Título de Licenciatura en Derecho emitidos por la San Juan de la Cruz." (Folio 17 al 20 del expediente administrativo).
2. Que mediante resolución N° OD-222-01 de las 08:17 horas del 02 de noviembre del 2001, se da el acto de apertura del procedimiento administrativo ordinario, de XXX, haciendo de su conocimiento los cargos por los que se pretende declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, notificada el 05 de noviembre del 2001. Los cargos son los siguientes: " b.1) Que las tesis de graduación debe ser unipersonales en su elaboración y defensa, y de la prueba que obra en autos se deriva que usted realizó su tesis de graduación denominada (...) en forma colegiada junto con el estudiante XXX, todo ello en violación del artículo 34 del Reglamento de Evaluación Académica de la Universidad San Juan de la Cruz (ver folios 14,38, 39,40 (sic) del expediente) II. Que los evaluadores de su tesis de grado, Lic. XXX y el Lic. XXX, no se encuentra acreditados como docentes de la carrera de derecho ante el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Privada, en violación a los artículos 27 y 47 del Reglamento de Evaluación de la Universidad San Juan de la Cruz. III. Asimismo su evaluador el Lic. XXX, no es abogado incorporado, lo cual violenta la integración válida de dicho Tribunal en violación de los artículos 27 y 47 del Reglamento de Evaluación de la Universidad San Juan de la Cruz.(...)" (Folios 40 al 44).
3. Que en fecha 16 de noviembre del 2001, la señora XXX presentó escrito de defensa ante el Organo Director, presentado sus alegatos y ofreciendo la prueba de descargo. (Folios 46 al 48)
4. Que en fecha 27 de noviembre del 2001, a las 8:30 horas, se llevó a cabo la comparecencia oral y privada en el presente asunto, en el que estaba presente la señora XXX, con su abogada defensora Licda. Ana Patricia Calderón, y en la que presentó los argumentos de defensa. (Folio 50 a 53)
5. Que mediante resolución OD-74-2001 de las 11:00 horas del 28 de noviembre del 2001, el órgano director del procedimiento hace remisión del expediente administrativo al Ministro de Educación. Indicando lo siguiente: " Habida cuenta de que ya ha sido realizada la comparecencia oral y privada y en consecuencia, ha terminado la etapa de instrucción en el presente procedimiento se remite el expediente al señor Ministro de Educación Pública, en su condición de órgano decisor del procedimiento, para efectos de que continúe con el procedimiento de conformidad con la ley (...)" (Folio 54)
6. Mediante oficio DM-5032-2001 de 06 de diciembre del 2001, el señor Ministro de Educación, Lic. Guillermo Vargas Salazar, remite a la Procuraduría General de la República, el expediente administrativo MEP-OD-222-2001, haciendo la solicitud de dictamen sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

    La función que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública otorga a la Procuraduría General de la República es la de contralor de legalidad, pues esta potestad de anulación de actos en sede administrativa, es una aplicación directa de la potestad de autotutela de la Administración Pública.

    Para que el dictamen favorable sea emitido por este Organo y sea procedente la anulación del acto en vía administrativa, deben concurrir dos elementos fundamentales: la procedencia formal y por el fondo. Es decir el acto administrativo debe ser absolutamente nulo, en forma evidente y manifiesta y además debe haberse seguido por parte del Ministerio respectivo el procedimiento administrativo ordinario de los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

 

II. De las potestades del CONESUP en materia de refrendos

    De previo a realizar el análisis del caso concreto planteado, es necesario hacer una referencia a las potestades del CONESUP para refrendar los títulos de las universidades privadas, y si ese refrendo constituye un acto declaratorio de derechos susceptible de anularse.

    La Ley Nº 6693 de 27 de noviembre de 1981, Ley que crea el Consejo Superior de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP), además de establecer una serie de regulaciones para las universidades privadas, también las faculta para emitir sus propia normativa, a la cual quedan sujetas. En ese sentido, por ejemplo, los artículos 11 y 12, disponen:

"Artículo 11.- La forma de nombramiento de las autoridades universitarias, catedráticos, profesores y personal administrativo; sus atribuciones y obligaciones, así como los requisitos de admisión de los estudiantes, deberán estar claramente establecidos en los respectivos estatutos y reglamentos de la institución.

Artículo 12.- Los estudios en las universidades privadas se regirán por sus respectivas normas, planes y programas."

Pero, por otra parte, también encarga al CONESUP, el ejercicio de la vigilancia e inspección de las universidades privadas, remitiendo al reglamento el desarrollo de dicha facultad. Al respecto dispone:

"Artículo 3º.- Corresponderá al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada:

(…) e) Ejercer vigilancia e inspección sobre las universidades privadas, de acuerdo con el reglamento, que al efecto propondrá al Poder Ejecutivo, para ser aprobado por éste. El reglamento deberá garantizar que se cumplan las disposiciones de esta ley, sin coartar la libertad de que gozarán esas universidades, para desarrollar las actividades académicas y docentes, así como para el desenvolvimiento de sus planes y programas."

    De las relación de las normas supra transcritas, puede deducirse una voluntad del legislador de permitir un ámbito de libertad para que las universidades ejerzan sus derechos, pero, reservando un ámbito de control para el Estado, a fin de garantizar el ejercicio de la atribución que le fuera conferida en los artículos 79 y 81 de la Constitución Política.

    El órgano encargado de ese control y vigilancia es el Consejo Superior de Educación Privada, el cual, en criterio de la Sala Constitucional "es el órgano llamado a ejercer funciones de vigilancia e inspección sobre las universidades privadas, siendo además que está facultado para tomar aquellas medidas que considere pertinentes en aras de proteger el interés público" (Sala Constitucional, Resolución 2001-07679 de 10 de agosto del 2001).

    Precisamente, este Organo Asesor ha sostenido que las potestades de fiscalización del Estado sobre las universidades privadas derivan del derecho a la educación. Al respecto se señaló:

"La educación es un derecho fundamental y, por ende, intrínseco a la dignidad humana. Es el medio que le permite alcanzar al individuo el más pleno desarrollo de su condición humana y, por ende, el mejoramiento de la vida social en tanto conjunto armónico de los individuos que la conforman. Como tal, la educación es expresión de la libertad; manifestación continua del hombre en el perfeccionamiento mismo de su naturaleza y en la necesidad de expansión y permanencia de su ser. De allí, precisamente, la consagración expresa que la Constitución Política y los diferentes instrumentos jurídicos internacionales han realizado de la educación como derecho humano fundamental. Entre las disposiciones internacionales que lo consagran tenemos la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículo 26), la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (artículo 12), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 13) y más recientemente el Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Ley N. 7907 de 3 de setiembre de 1999, articulo 13. Es decir, como derecho humano, su protección se encuentra en el más alto nivel de la jerarquía de las normas.

Al anterior reconocimiento a nivel internacional, debe añadirse el desarrollo jurisprudencial realizado por nuestra Sala Constitucional que, además de reconocer el derecho a la educación como un derecho fundamental, enfatiza en que es una libertad, o lo que es lo mismo, un derecho de libertad.

Esta conceptualización de la enseñanza como libertad no es, sin embargo, irrestricta. Muy por el contrario, si bien inicialmente la Sala Constitucional mediante el voto 3550-92 de las 16:00 hrs. del 24 de noviembre de 1992 se alejó del concepto de servicio público que normalmente caracteriza a la educación en otros ordenamientos jurídicos, posteriormente ha ido perfilando la función del Estado en la educación privada, en el entendido de que esta última es de interés público, por lo que el Estado tiene el deber de inspeccionarla y fiscalizarla. Y es que, precisamente, además de ser un derecho fundamental que, por ende, merece la tutela del Estado, lo cierto es que la educación constituye un pilar del desarrollo del país. Carácter que tiene tanto la educación pública como la privada. Esta no es más que una manifestación, una forma de ser del derecho genérico a la educación. De allí, precisamente, que no pueda pensarse en la educación privada como una mera libertad no sujeta a límite alguno sino que, por el contrario, se la entienda sujeta a la fiscalización y vigilancia del Estado, tal y como claramente lo ha definido la Sala Constitucional.

    En el ámbito específico de la educación privada la Constitución Política ha dispuesto lo siguiente:

"Artículo 79: Se garantiza la libertad de enseñanza. No obstante, todo centro docente privado estará bajo la inspección del Estado".

    Esta obligación de vigilancia e inspección del Estado sobre los centros docentes privados abarca a las universidades privadas. De allí, precisamente, que la Ley que crea el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP), Ley No. 6693 del 27 de noviembre de 1981, señalara entre las funciones del Consejo, las siguientes:

"Artículo 3º.- Corresponderá al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada:

a) Autorizar la creación y el funcionamiento de las universidades privadas, cuando se compruebe que se llenan los requisitos que esta ley establece.

b) Aprobar los estatutos de estos centros y sus reformas, así como los reglamentos académicos

c) Autorizar las escuelas, y las carreras que se impartirán, previos estudios que realice la Oficina de Planificación de la Enseñanza Superior (OPES).

ch) Aprobar las tarifas de matrícula y de costo de los cursos, de manera que se garantice el funcionamiento adecuado de las diversas universidades privadas.

d) Aprobar los planes de estudio y sus modificaciones.

e) Ejercer vigilancia e inspección sobre las universidades privadas, de acuerdo con el reglamento, que al efecto propondrá al Poder Ejecutivo, para ser aprobado por éste. El reglamento deberá garantizar que se cumplan las disposiciones de esta ley, sin coartar la libertad de que gozarán esas universidades, para desarrollar las actividades académicas y docentes, así como para el desenvolvimiento de sus planes y programas.

f) Aplicar las sanciones que se establecen en el artículo 17 de esta ley".

Las funciones que debe ejercer el Estado, por medio del CONESUP, sobre las universidades privadas han sido definidas por la Sala Constitucional como comprensivas del derecho a exigir requisitos y garantías mínimas en el desarrollo de las funciones que le son propias a las universidades (ver en este sentido votos No. 3550-92 y 7494-97).

De esta forma, lo cierto es que dentro del concepto de "educación superior", existe un mínimo necesario que el Estado debe garantizar se produzca a fin de que los educandos reciban la enseñanza mínima requerida para poder ejercer, eventualmente, la profesión que se encuentren estudiando. Lo anterior conlleva, también, la obligación del Estado de garantizar que el todo social cuente con profesionales debidamente preparados. La responsabilidad social de las universidades privadas con la comunidad nacional implica el cumplimiento de requisitos mínimos de currículum y de excelencia académica que todo centro docente debe satisfacer a fin de que sus egresados puedan desempeñarse posteriormente en el área laboral que hayan seleccionado." (Dictamen C-283-2000 de 13 de noviembre del 2000)

    La normativa legal citada ha sido desarrollada, entre otros, por el Decreto Ejecutivo Nº 25071 de 26 de marzo de 1996, el que actualmente se encuentra derogado, pero que estaba vigente al momento de emisión del acto cuya nulidad se pretende. En él se dispone, en lo que interesa:

"Artículo 37º. Todo título expedido por las universidades privadas y que tengan por objeto acreditar un grado universitario, deberá ser refrendado por la Secretaría Técnica e inscrito ante el CONESUP.

Artículo 38º. La Universidad interesada solicitará el respectivo refrendo al título o títulos correspondientes a la Secretaría Técnica. En el mismo acto deberá acompañar una declaración jurada del rector en que manifestará que tales títulos han sido expedidos conforme a derecho, así como que sus beneficiarios han cumplido con la totalidad de sus obligaciones académicas.

Artículo 39º. La Secretaría Técnica extenderá el refrendo correspondiente dentro de los quince días hábiles siguientes a su recibo, salvo que determinare la existencia de alguna irregularidad, en cuyo caso, informará al CONESUP para lo que estime pertinente.

Artículo 40. Los títulos expedidos por las universidades privadas y debidamente refrendados por la Secretaría Técnica tendrán igual validez que los expedidos por las universidades o instituciones de educación superior estatales."

    Sobre el tema, existen tanto pronunciamientos de la Sala Constitucional como de este Organo Asesor.

    En primer término, sobre la constitucionalidad de normas similares a las supra transcritas del Reglamento, la primera expresó:

"Lo cuestionan en cuanto crea el requisito de que los títulos que expidan las universidades privadas deben inscribirse ante el CONESUP, haciendo depender dicha validez de esa inscripción, exigencia que introduce además una discriminación en perjuicio de las universidades privadas, pues a las públicas no se les somete a semejante control.- También esa disposición es producto de la facultad de fiscalización y vigilancia que debe ejercer el CONESUP. Ese órgano es encargado de fiscalizar la enseñanza privada y no la pública, por lo que es lógico que ni la Ley, ni el Reglamento establezcan requisito alguno a la enseñanza universitaria pública. Con relación a la enseñanza pública, el Estado tiene la dirección de la misma, conforme establece el artículo 81 de la Constitución Política. El artículo 3 inciso e) de la Ley 6693 antes citada, establece claramente que corresponde al CONESUP ejercer la vigilancia e inspección sobre las universidades privadas, de acuerdo con el reglamento, que al efecto propondrá el Poder Ejecutivo, el cual deberá garantizar que se cumplan las disposiciones de la Ley, sin coartar la libertad de que gozarán esas universidades, para desarrollar las actividades académicas y docentes, así como para el desenvolvimiento de sus planes y programas. Lo anterior significa que la Ley faculta al CONESUP para realizar esa vigilancia e inspección conforme lo indica en detalle el Reglamento. De ahí que el artículo 37 que se impugna no contradice lo establecido en el artículo 14 de la Ley, el cual señala que las universidades privadas estarán facultadas para expedir títulos académicos. De manera que, si bien es cierto, las universidades privadas pueden expedir títulos académicos, ello debe hacerse bajo la debida vigilancia e inspección del Estado, por cuanto es responsabilidad de éste garantizar que la libertad de educación se cumpla efectivamente, por tratarse, como se ha mencionado antes, de un derecho humano fundamental. Es deber del Estado asegurarse de que los títulos académicos que se expidan, efectivamente cumplan con los requisitos previamente autorizados, pues sólo así se logra controlar que los profesionales que van a ejercer estén mínimamente capacitados." (Resolución 7494-97 de 11 de noviembre de 1997)

    También, la Sala Constitucional, ha desarrollado el tema al resolver múltiples recursos de amparo. Vale la pena resaltar, para efectos del presente dictamen, algunas afirmaciones que ha realizado:

"…el recurrente cuenta con un derecho subjetivo que quedó plasmado con el refrendo de este Consejo, acto administrativo ejecutorio que le confiere a su título igual validez que los expedidos por las universidades o instituciones de educación superior estatal, según lo dispuesto por el artículo 40 del Reglamento General del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, Decreto No. 25071-MEP, publicado en la Gaceta No. 78 de 24 de abril de 1996." (Resolución 2001-04939 de 8 de junio del 2001, reiterada en la 2001-08637 de 29 de agosto del 2001)

"A criterio de la Sala los acuerdos tomados, no son arbitrarios o desproporcionados, pues pretenden el cumplimiento de la normativa legal existente y el ejercicio de la función fiscalizadora que ostenta. Sobre esa función la jurisprudencia del Tribunal ha señalado que "…si bien es cierto, las universidades privadas pueden expedir títulos académicos, ello debe hacerse bajo la debida vigilancia e inspección del Estado, por cuanto es responsabilidad de éste garantizar que la libertad de educación se cumpla efectivamente, por tratarse, como se ha mencionado antes, de un derecho humano fundamental. Es deber del Estado asegurarse de que los títulos académicos que se expidan, efectivamente cumplan con los requisitos previamente autorizados, pues solo así se logra controlar que los profesionales que van a ejercer estén mínimamente capacitados…" (sentencia Nº 7494-97 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del 11 de noviembre de 1997)." (Resolución 2001-07892 de 10 de agosto del 2001, reiterada en la 2001-09489 de 25 de setiembre del 2001)

"Por lo anterior, considera esta Sala que lleva razón el recurrente al considerar que la denegatoria de su incorporación por parte del Colegio recurrido se constituyó en un acto arbitrario, en tanto el refrendo del título fue realizado por el Consejo Nacional de Educación Superior Privada como órgano del Estado encargado de fiscalizar el cumplimiento de los requisitos de validez para el otorgamiento del respectivo grado académico, configurándose un acto declarativo de derechos, como anteriormente fue manifestado por la Sala en este sentido al indicar, mediante sentencia número 2001-03287 de las nueve horas del veintisiete de abril del dos mil que:

"el título por sí mismo es declaratorio de derechos y por tal razón deben seguirse los procedimientos previstos en la Ley en caso de que la Administración considere que exista algún vicio con su emisión".

La Sala ha estimado en casos semejantes que el Colegio de Abogados excede la esfera que le confiere sus competencias, por cuanto resulta un acto arbitrario que se niegue la incorporación por tener dudas en cuanto a las convalidaciones realizadas de las diferentes materias cursadas en diversos centros universitarios, dado que el hecho de que el título haya sido refrendado por el Consejo Nacional de Educación Superior Privada constituye un acto idóneo para ser aceptado, dado que el titulo ha sido conferido conforme a derecho, constándose por parte de este ultimo Organo que el beneficiario ha cumplido con la totalidad de las obligaciones académicas. Lo anterior, sin perjuicio de que mediante los diferentes mecanismo previstos en la ley, se pueda solicitar la invalidez en la emisión de un determinado título al constatarse un vicio en su emisión." (Resolución 2001-09198 de 14 de setiembre del 2001)

"…el refrendo del título no se trata de una simple formalidad, sino que es un acto mediante el cual se avala por el Estado el título emitido por una institución de enseñanza superior privada, confiriéndole plena vigencia a partir de ese momento. Por lo anterior, es claro que es un deber ineludible del Consejo la verificación estricta de todos y cada uno de los requisitos que el ordenamiento jurídico exige para la obtención de un título universitario, en aras de salvaguardar el interés público existente en el proceso de formación de profesionales." (Resolución 2001-09853 de 26 de setiembre del 2001)

    De los criterios anteriormente expuestos por la Sala Constitucional, se puede afirmar que el refrendo constituye un acto administrativo declaratorio de derechos, y por lo tanto, para eliminar su eficacia, debe recurrirse a los procedimientos administrativos establecidos al efecto. En consecuencia, es posible declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, o bien, acudir al juicio de lesividad (artículos 173 de la Ley General de la Administración Pública y 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

    Tal y como se había indicado, también este Organo Asesor se ha pronunciado al respecto, indicándose, entre otros, lo siguiente:

"Por lo que, de conformidad con la normativa dictada al efecto, esta Procuraduría estima que, hasta tanto esa validez legalmente reconocida a los títulos expedidos por las universidades privadas, no haya sido contrarrestada por el CONESUP, por los medios que la Ley establece, sea mediante la anulación contemplada en los artículos 173 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública o mediante el proceso de lesividad correspondiente, no puede ese Colegio Profesional denegar "prima facie" la incorporación a ninguna persona que presente un título universitario debidamente refrendado por la Secretaría Técnica del CONESUP." (Dictamen C-055-2000 de 27 de febrero del 2000)

(NOTA DE SINALEVI: El párrafo anterior cita el pronunciamiento N° C-055-2000 de 27 de febrero de 2000, siendo lo correcto el C-055-2001 del 27 de febrero de 2001.)

 

    Partiendo entonces, de la naturaleza de acto administrativo creador de derechos subjetivos del refrendo de los títulos de las universidades privadas, y por lo tanto, existiendo la posibilidad de aplicar el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como que las formalidades que se exigen durante el curso de la carrera son verificables por el CONESUP en el momento de refrendar los títulos, se procederá a analizar el caso sometido a nuestra consideración.

 

III. De la nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

    Como ha sido ampliamente desarrollado en la jurisprudencia administrativa de esta Institución, la potestad contemplada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, supone un trámite que ha de seguir la Administración para volver sobre un acto propio creador de derechos subjetivos. Precisamente por esta excepcionalidad, es que se torna necesario determinar, en cada caso en concreto, los requisitos para que se configure una nulidad, que además de absoluta, ha de ser evidente y manifiesta.

    De conformidad con los artículos 158 y 159 de la Ley General de la Administración Pública, el criterio seguido para establecer la nulidad del acto administrativo está referido a la falta, defecto o desaparición de algún requisito o condición del acto administrativo(1) señalándose que será inválido el acto que sea sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico. Las causas de invalidez pueden ser cualesquiera infracciones sustanciales a éste.

(1)Sobre la desaparición de una de las condiciones exigidas por el ordenamiento para su adopción, el artículo 159 expresamente señala que es cuando la permanencia de dicha condición sea necesaria para la existencia de la relación jurídica creada, en razón de la naturaleza de la misma o por disposición de ley.

    Estas disposiciones dan los lineamientos generales de lo que constituirán vicios del acto que pueden acarrear su nulidad.

    Nuestro ordenamiento jurídico establece dos tipos de nulidades: la relativa y la absoluta. Dentro de esta última categoría distingue, en cuanto a su tratamiento, la nulidad absoluta, de la nulidad absoluta, que es, además, evidente y manifiesta.

    En realidad, no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo del tema de las nulidades del acto administrativo, sino tan sólo hacer una breve referencia al mismo con miras a tener un marco teórico con el cual poder analizar, en el siguiente apartado, el acto administrativo que se pretende anular.

    Hecha la anterior aclaración, y previo a entrar a exponer lo que sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ha expresado este Organo Consultivo, nos referiremos al régimen de la nulidad absoluta y relativa en nuestro país.

    Acerca de las clases de nulidades, establece la Ley General de la Administración Pública en sus artículos 165, 167 y 168 respectivamente:

"Artículo 166.- Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.

Artículo 167.- Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.

Artículo 168.- En caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio deberá estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto."

    De la relación de los anteriores artículos, concluyó el Lic. Ortíz Ortíz lo siguiente:

1. Hay nulidad absoluta cuando falte totalmente –desde un ángulo real o jurídico– un elemento del acto.
2. Hay, a la inversa, nulidad relativa cuando algún elemento está sustancialmente viciado o es imperfecto.
3. Habrá nulidad absoluta, en todo caso, si el mero defecto o vicio de un elemento existente es tan grave que impide la realización del fin del acto, como si faltara totalmente un elemento esencial de éste.

En caso de duda, se debe estar por la solución más favorable a la conservación y eficacia del acto. ⁽²⁾

(2)ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo, "Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica)" en Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados de Costa Rica, 1981, p 445.

 

    Entonces, habrá nulidad absoluta de un acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente, o cuando la imperfección de uno de esos elementos impida la realización del fin.

    Ahora bien, cuando se está en presencia de una nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, la Ley General no le otorga a la Administración el ejercicio de la potestad de autotutela, sino que ésta debe proceder a declarar la lesividad del acto, y solicitar ante la jurisdicción contencioso administrativa la declaración de nulidad. (3)

(3) La lesividad se encuentra regulada en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

    Para hacer uso de la potestad de autotutela administrativa que le permite declarar la nulidad de un acto en vía administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, no basta que el acto se encuentre viciado de nulidad absoluta, sino que, además, ésta debe ser evidente y manifiesta. En otras palabras, es aquella que es clara y notaria, y que no requiere de una exhaustiva interpretación legal.

    En cuanto a los caracteres de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría General ha precisado en forma amplia y completa sus alcances. A modo de ejemplificación, y con el fin de no caer en repeticiones innecesarias, se transcribe, sólo algunos dictámenes que se han referido a dicha nulidad.

    Sobre los antecedentes de este tipo de nulidad, y sus caracteres, en Dictamen C-019-87 de fecha 27 de enero de 1987, se expuso al respecto:

"I. - LA NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y MANIFIESTA:

En esta parte inicial de nuestro estudio nos será de utilidad lo expuesto por esta oficina mediante dictamen de 21 de junio de 1983, suscrito por el Lic. Gonzalo Cervantes Barrantes, Procurador Adjunto. Veamos:

"El artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública, No 6227 de 2 de mayo de 1978, reformado por la Ley No 6815 de 27 de setiembre de 1982, actualmente dice:

"Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República". De acuerdo con esta disposición, para que la Administración declare en la vía administrativa la nulidad de un acto, no basta la contemplación de una nulidad absoluta, sino que esta tiene que ser evidente y manifiesta, por lo cual el centro de atención de esa norma se debe poner en estos dos calificativos.

La idea de apuntar esos dos calificativos en la transcrita norma fue del Lic. Eduardo Ortíz Ortíz, quien en la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, que estudiaba el proyecto de ley por él redactado, en lo que interesa, dijo:

" .... Si en lugar de hablar de la nulidad absoluta pusiéramos así; "La declaración de nulidad absoluta que no sea manifiesta", en otras palabras, para acentuar el hecho de que el administrado cuando sea evidente la nulidad no tiene derecho al juicio de lesividad. Es decir, (sic) "La declaración de nulidad absoluta cuando la nulidad absoluta sea evidente y manifiesta, podrá hacerse la declaración de la misma por el Estado, es decir, eliminar simplemente el hecho de que la nulidad sea absoluta, puede ser que sea absoluta, pero si no es manifiesta, obvia, entonces jugará el principio de lesividad. ¿Entiende la modalidad que le estoy dando? Estoy restringiendo el concepto ya ni en los casos de nulidad absoluta, sino en los casos de nulidad manifiesta y evidente. En esos casos no juega la garantía de lesividad, pero en los otros casos donde la nulidad no es manifiesta ni es evidente, aunque sea absoluta, lo que es difícil pero puede ocurrir, ahí juega el principio de lesividad".

Fue a partir del anterior razonamiento del Lic. Eduardo Ortíz Ortíz que nuestro legislador acogió la idea de calificar, en la forma supracitada, la nulidad absoluta que puede ser declarada por la Administración en vía administrativa.

Por otra parte, en cuanto a esos dos adjetivos (sic) el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, en relación con las acepciones que nos interesan expresa:

"evidente (del Lat. evidens, - entis) adj. Cierto, claro, patente, y sin la menor duda".

Manifiesto, ta. (Del lat. Manifestus) pp. irreg. de Manifestar 2 adj. Descubierto, patente, claro".

En forma acorde con el espíritu del legislador y con el significado de los adjetivos "evidente" y "manifiesta", debe entenderse que la que aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación, por saltar a primera vista.

Lo anterior nos induce a pensar que, para efectos de la declaratoria de las nulidades, dentro de nuestro derecho podemos distinguir tres categorías de nulidades, que son: la nulidad relativa, la nulidad absoluta, y la nulidad absoluta evidente y manifiesta.

La última categoría es la nulidad de fácil captación (sic) y para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de saltar a la vista de su comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría anulatoria de los actos administrativos....."

    De igual modo, en Dictamen C-104-92 de 3 de julio de 1992, se consignó:

".... podemos concluir que este tipo de nulidad está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trate."

    Por otro lado, en Dictamen C-051-96 de 28 de marzo de 1996, se estableció al respecto:

"Como se ha comprobado, la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto administrativo, sino también que el mismo tenga una característica especial, cual es su notoriedad y claridad, razón por la cual no se requiere un esfuerzo y análisis profundo para su comprobación."

    Asimismo, conviene tener presente que la jurisprudencia y legislación española –ordenamiento jurídico que sirvió de inspiración para nuestro país– , se han pronunciado sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Es así como en Dictamen C-045-93 de 30 de marzo de 1993 se señaló lo siguiente:

"En la misma línea de pensamiento, el criterio sostenido por este órgano consultivo en cuanto a las condiciones requeridas para determinar si estamos o no en presencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, viene a ser conforme con lo estipulado por la jurisprudencia española. Así, Garrido Falla nos ilustra:

"... Sobre qué debe entenderse por ilegalidad manifiesta, véase la sentencia del Tribunal Supremo de 26 de enero de 1961,

" .....la que es declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la interpretación o exégesis".

(GARRIDO FALLA, FERNANDO "Tratado de Derecho Administrativo", Volumen I, Parte General, 3 Edición, Centro de Estudios Constitucionales. Madrid 1982, página 602).

En términos similares apunta González Pérez:

".....a) Que la Infracción sea manifiesta: Aquí puede aplicarse la jurisprudencia recaída en otros supuestos de infracción manifiesta, como el 47.1 a) y artículo 110 LPA. Es necesario "una manifiesta y patente infracción, sin dar lugar interpretación y exégesis" (Ss. de 26 de abril de 1963, 6 de noviembre de 1964 y 5 de marzo de 1969)...." (GONZALEZ PEREZ, Jesús, "Comentarios de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa", Civitas S.A., Madrid, 1979, p. 1291)."

    Sobre el concepto de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha indicado, en el mismo sentido que este Organo Asesor, que:

"… un acto declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de aquélla que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada, consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, lo que es igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez." (Resolución N° 1563-91 de 14 de agosto de 1991).

    Una vez expuesta las anteriores consideraciones generales sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, nos abocaremos a pronunciarnos, en forma concreta, sobre la resolución objeto de consulta.

 

IV. Sobre el procedimiento administrativo en el caso concreto.

    El procedimiento debe estar siempre regido por las reglas generales del debido proceso, de celeridad, oficiosidad, cuyo objeto principal es la averiguación de la verdad real de los hechos, estableciéndose como principios rectores el de legalidad, el acceso al expediente, el derecho a la comparecencia y de aportar prueba, así como de interponer contra el acto final los recursos ordinarios.

    Conforme con los antecedentes mencionados, el procedimiento administrativo llevado a cabo por el Ministerio de Educación Pública, desde el acto apertura del procedimiento le indica a la señora XXX, los hechos por los cuales se le esta abriendo la causa, así como el acto administrativo que se pretende anular, indicando en ese acto la disposición del expediente administrativo para ser visto en cualquier momento, emplazándolo para que presente sus argumentos de descargo y toda la prueba que considere pertinente, citando a la comparecencia oral y privada e informándole de los recursos ordinarios, cumpliendo así con los requisitos establecidos en el artículo 249 y 312 de la Ley General de la Administración Pública.

    Así las cosas, el procedimiento administrativo previo a este punto fue realizado conforme con los principios que informan el debido proceso y otorgando amplias posibilidades de defensa al administrado.

    Consecuentemente, procedemos a analizar lo referente a las características propias del acto que se pretende anular, sea el refrendo otorgado por el CONESUP al título inscrito en el Registro de Refrendos del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada al tomo 33, Folio 23, asiento 534 de licenciatura en derecho expedido por la Universidad San Juan de la Cruz a la señora XXX.

 

V. Análisis del caso concreto.

    A partir de lo expuesto supra, tenemos que el refrendo de los títulos por parte del CONESUP implica una valoración y análisis del cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, a fin reconocer la validez de los títulos emitidos por las universidades privadas. Éstas, por su parte, se han comprometido con el Estado, con los estudiantes, y con la sociedad en general, al promulgar las normas de su funcionamiento, a garantizar una calidad de enseñanza, mediante la exigencia a sus estudiantes del cumplimiento de una serie de requisitos. Tales requisitos se plasman en sus propios reglamentos, y por ende, se constituyen en elementos que debe valorar el CONESUP en el momento de emitir el refrendo.

    Nótese que en este punto, que con tales exigencias, no se está afectando la libertad de enseñanza, sino que lo que se pretende es que, si en el ejercicio de esa libertad de enseñanza se requiere que el Estado avale los títulos emitidos por instituciones de educación privada, aquél sí puede obligar a que, en contraposición de ese reconocimiento, se cumpla con las normas establecidas al efecto.

    De esta forma, los requisitos de graduación que se exigen no se convierten en meras formalidades, sino que, precisamente, integran la valoración del cumplimiento efectivo de las condiciones que han sido predeterminadas a efecto de dar el aval respectivo.

    Es más, el propio Reglamento de Evaluación Académica de la Universidad San Juan de la Cruz, refiriéndose a la evaluación de los requisitos para grados académicos, dispone, en el artículo 23 que "Los diferentes requisitos de graduación que exige la Universidad pretenden que la comunidad académica, por medio de Tribunales independientes y ajenos a los candidatos, verifique la capacidad profesional, científica y técnica de los postulantes, por eso es connatural el ser de carácter público."

    Precisamente, en el caso concreto de análisis, es la omisión de requisitos relacionados con el trabajo final de graduación, lo que motiva el inicio de este procedimiento.

    Del análisis del expediente administrativo que se ha tenido a la vista, se puede extraer que las razones fundamentales para considerar que el acto en cuestión presenta elementos que no son acordes con el ordenamiento jurídico, son las siguientes:

1. Realizó la tesis en forma conjunta con otra estudiante, lo cual es contrario a lo dispuesto en el artículo 34 del Reglamento de Evaluación Académica de la Universidad San Juan de la Cruz.
2. Como se desprende del acta de tesis, el Tribunal evaluador estaba compuesto por los señores XXX y el XXX, los cuales no están acreditados como docentes de la carrera de Derecho ante el CONESUP y el primero de ellos no es abogado incorporado al respectivo colegio, lo cual se constituye en una violación a los artículos 27 y 47 del Reglamento de Evaluación Académica de la Universidad San Juan de la Cruz y artículo 12 inciso e) del Reglamento General del Consejo Nacional de Educación CONESUP.

    En relación con el primer aspecto, esto es, si existe autorización o no para realizar las pruebas de manera conjunta, el artículo 34 del Reglamento de Evaluación Académica de la Universidad San Juan de la Cruz dispone:

"Con el propósito de propender a la excelencia académica, cada uno de los fines de la Universidad, tanto las Tesis como las Tesinas serán unipersonales."

    Por su parte, el artículo 47 de ese mismo Reglamento, en lo que interesa, dispone:

"El Director de Carrera será el responsable de formar el Tribunal de Graduación para Tesis o Tesinas, de la misma forma que se regula para los Tribunales de Graduación para Pruebas de Grado (Vide Artículo 27 de este Reglamento). Se deja constancia que el Tutor deberá necesariamente formar parte de este Tribunal."

    El numeral 27, a que se hace referencia, indica, en lo conducente:

"Los Tribunales de Graduación para pruebas de grado están integrados por tres docentes de la carrera, siendo uno de ellos el Director de la carrera o un designado por el mismo, quien lo preside. Habrá quórum con dos de sus miembros. Este Tribunal puede ser ampliado por un representante del MEP o de otro centro de educación superior."

    Según se desprende del expediente (ver acta de tesis visible a folio 13,32 a 34 del expediente administrativo), la tesis fue realizada por dos estudiantes, cuando el Reglamento claramente establecía que tenían que ser unipersonales.

    Asimismo, de conformidad con el acta de la tesis, visible a folio 33 del expediente administrativo, el jurado estuvo integrado por "Lic. XXX, Presidente", y "Lic. XXX". De conformidad con la información visible a folios 31 a 39 del expediente administrativo, los citados señores no aparecen como docentes de la carrera de derecho. El señor XXX se incluye dentro de la lista de la carrera de Administración de Empresas con énfasis en Recursos Humanos, y el señor XXX no aparece en la listas. En este último caso, aparece una constancia visible a folio 35, en la que se indica que dicho señor no aparece inscrito en el Colegio de Abogados.

    En el caso que nos ocupa, resulta claro que el acto mediante el cual se otorgó el refrendo al título XXX es un acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico (artículo 158 de la Ley General de la Administración Pública), puesto que se otorgó sin que se hubiesen cumplido todos los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para su adopción; esto es, la tesis se realizó en forma colegiada y el Tribunal no estaba conformado por docentes de la carrera de derecho, situación que se encuentra expresamente prevista en el artículo 61 de cita como vicio que debe ser sancionado con la nulidad del acto, y que consecuentemente, apareja la invalidez de éste.

    Recuérdese que el refrendo del título debe otorgarse cuando el beneficiario ha cumplido ha cabalidad con la totalidad de las obligaciones académicas; cumplimiento que dependerá de la verificación de todos los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para tal efecto. Ello presupone el cumplimiento de las normas emitidas por las propias universidades.

    Siendo el motivo del acto de refrendo el cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la obtención del título, el motivo será inexistente o bien contendrá un vicio grave y notorio cuando no se esté en ese supuesto, lo que acarrea la nulidad del acto, como en el caso concreto, según ya se analizó.

    La anterior infracción del ordenamiento jurídico se apoya en los vicios graves y notorios no sólo en el motivo, sino también en su contenido, afectándose obviamente el fin perseguido por éste, lo que lleva a considerar que existe un vicio de nulidad absoluta del acto administrativo en cuestión. El motivo es inexistente (cumplimiento de los requisitos) y el contenido imposible por la misma razón.

    Tal y como se había señalado supra, para que la Administración pueda anular un acto declaratorio de derechos, la nulidad absoluta debe ser evidente y manifiesta.

    Se considera que en el caso concreto, efectivamente, se está frente a ese supuesto, debido a que es fácilmente constatable en el expediente, el incumplimiento de normativa propia de la Universidad, en la presentación del trabajo final de graduación (doctrina de los artículos 132, 133, 158, 166 y 173 de la Ley General de la Administración Pública).

    Finalmente, debe indicarse, que en los procedimientos de declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, este Organo Asesor actúa como contralor de legalidad de la actuación administrativa, sin que pueda entrar a valorar la buena fe del ciudadano afectado por la decisión.

 

VI. Conclusión.

    En razón de lo dicho, y de conformidad con lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría General considera procedente la anulación en vía administrativa del refrendo otorgado por el CONESUP al título de Licenciado en Derecho otorgada por la Universidad San Juan de la Cruz, a la señora XXX, por tratarse de un acto absolutamente nulo que reúne las características de una nulidad evidente y manifiesta.

    Sin otro en particular, queda de usted muy atentamente,

 

 

Ana Lorena Brenes Esquivel                          Mariamalia Murillo Kopper

Procuradora Administrativa                                             Profesional

 

 

Anexo: Expediente administrativo.